我國義務教育發展非均衡分布的經濟學分析

李 爽，劉黎明

(首都經濟貿易大學統計學院，北京100070)

一、引 言

我國義務教育發展非均衡問題十分明顯，已經引起了政府和全社會的廣泛關注。2014年國務院《關于深化考試招生制度改革的實施意見》提出要完善中小學招生辦法，破解擇校難題，推進九年義務教育均衡發展。2010年教育部《關于貫徹落實科學發展觀，進一步推進義務教育均衡發展的意見》明確提出將推進均衡發展作為義務教育改革與發展的重要任務。

近年來，國內學者對“義務教育發展非均衡問題”進行了相關研究。一些學者從定性的角度研究教育均衡問題，比較有代表性的研究包括:翟博［1］(2006)給出了教育均衡發展的三層含義:從宏觀層面分析是教育供給與需求的均衡;從中觀層面分析是教育資源配置的均衡;從微觀層面分析是學校教育過程包括內部課程教學資源配置的均衡、教育結果的均衡以及教育評價的均衡。我國目前需要實現和推進的是義務教育均衡發展的初級階段——教育供求的均衡以及教育資源配置的均衡。丁飛［2］(2009)從公平的視角討論了我國義務教育均衡發展所面臨的主要問題和面臨的挑戰。王定華［3］(2012)對我國義務教育發展的過去、現在以及未來進行了審視，闡述了我國義務教育發展的問題。同時，也有一些學者采用描述統計的方法對義務教育發展現狀進行了分析。劉博宇［4］(2013)采用統計描述分析法，從義務教育經費投入總量、城鄉間義務教育經費差異的角度分析了義務教育發展的非均衡問題。張敏［5］(2012)采用統計描述中的差異系數評價方法對我國區域間義務教育的非均衡狀況進行了分析，指出了導致我國區域間義務教育非均衡發展的主要原因，并提出了促進我國義務教育區域均衡化應采取的對策。張旺［6］(2011)和郭喜永［7］(2012)分別對吉林省義務教育發展各項指標的標準差及差異系數進行了比較分析，對省域義務教育均衡發展的現狀和主要策略進行了探討。龍承建［8］(2009)提出當前教育標準化建設要從改進標準化評價指標、改善投資政策、改造薄弱學校、提高師資待遇等方面切實推進。李繼星［9］(2010)對我國義務教育均衡發展指標體系的建立進行了初步探索。總體上看，目前對我國義務教育發展非均衡問題的研究以定性方法為主。為了更直觀、準確地反映我國義務教育發展的非均衡問題，本文基于空間鄰近相似性和空間異質性的思想，從空間分布和經濟學的角度出發，分析我國各省級行政區域的義務教育發展現狀，并討論義務教育發展非均衡的區域結構特征，為政府在宏觀層面進行財政轉移支付提供更加直接的政策依據。

二、我國義務教育發展現狀

目前，我國通過普及九年義務教育，為適齡兒童入學創造了均等的機會，完成了義務教育均衡發展初級階段的任務。當入學機會均等問題解決后，學生就學后的均衡發展，即教育過程平等問題就上升為義務教育發展中的主要矛盾，也成為我國政府目前面臨的主要任務。從宏觀層面來看，我國義務教育發展的非均衡主要體現在區域之間的省際差異，因而下面主要從義務教育階段在校人數和生均教育經費(初中和小學)這兩個方面來分析我國義務教育的區域發展非均衡問題。

以2012年各省區初中、小學階段的生均教育經費為例進行分析(見表1)。從表1可以看出，河南省和廣東省是義務教育階段在校人數最多的省份，北京市的初中和小學生均教育經費均為全國最高水平。

表1 2012年我國義務教育階段在校人數及生均教育經費統計表

(一)在校人數空間分布情況

目前，我國義務教育小學階段在校人數約為9696萬人，初中在校學生總數約為4763萬人，整體義務教育階段在校人數約為1.45億人。

從圖1可以看出，河南省和廣東省是義務教育階段在校人數最多的省份，其次是四川省和河北省。為了更直觀地分析學生人口規模在地區間的分布情況，采用空間區域表述方法，設xi，i=1，2，…，31代表各省的義務教育階段在校人數，則按人數規模分成m類的分段區間長度為y:

于是得到分類區間:

依據上述分類方法將全國31個省級行政區(不包括港澳臺地區)按義務教育在校人數的規模大小由高到低分為四類(如表2所示)。從全國整體范圍來看，我國的義務教育階段在校人數明顯集中在東、中部地區，這與我國總體人口分布相一致。

表2 2012年各地區義務教育學生規模

(二)各地區義務教育生均教育經費分布情況

2012年，我國的義務教育經費投入總量小學階段約為6012億元，初中階段約為4166億元，全國財政性教育經費支出達到2.2萬億元，如期實現了《教育規劃綱要》提出的國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達4%的目標。由于生均教育經費這一指標能夠準確有效地刻畫出義務教育非均衡發展問題的主要方面，起到衡量與監測的作用，而且可以避免多個指標綜合帶來的權重之爭，因此，我們選擇生均教育經費來考察各省級行政區的義務教育發展狀況。

依據前述方法，將全國的31個省級行政區(不包括港澳臺地區)按義務教育生均教育經費(分為初中階段和小學階段)的水平高低分為四類(如表3和表4)。

從空間角度分析發現，我國絕大多數地區生均教育經費普遍偏低，且差異非常顯著，呈現兩級分化狀態。北京的初中階段生均教育經費位于全國第一，上海和天津分列二、三位，而遼寧、江蘇、浙江和青海的初中階段生均教育經費處于第三類水平，余下的24個行政區均處于第四類水平。通過分析各省級行政區小學階段生均教育經費的分布情況，可以發現各地區小學階段的生均教育經費的差異相較于初中階段略有縮小，但是整體來看，仍存在著較大的差距。北京地區仍然處于全國第一的位置，上海和天津也分列二、三位，除了江蘇和浙江外，西北地區和東北地區幾個省份的小學生均教育經費處于第三類水平，仍有19個省級行政區處于第四類水平。

表3 2012年各地區普通初中生均義務教育經費

表4 2012年各地區小學生均義務教育經費

因此，無論是初中階段還是小學階段的生均教育經費，北京、上海和天津都處于全國領先的位置，而且在全國范圍內生均教育經費水平高的地區和生均教育經費水平低的地區差異懸殊;通過對比也不難看出，初中階段生均教育經費的地區間差異要大于小學階段的地區差異。

總之，無論是義務教育學生規模，還是義務教育的生均教育經費，各省份之間都存在較大差異，差異的存在直接指向教育公平的理念能否實現。探索非均衡狀態的成因是解決問題的基礎。

三、我國義務教育發展非均衡問題的經濟學分析

通過前面的分析可知，我國的義務教育發展存在著較嚴重的非均衡問題，而且區域間的差異十分明顯。我國義務教育階段的學生主要集中在中部和東部沿海地區，而這些地區的生均教育經費卻處于較低的水平。義務教育是培養青少年掌握適應社會發展應具備的基本知識的整個教育過程，也是人類社會生產生活經驗得以繼承和發揚的關鍵環節。從廣義上講，凡是能增進人們的知識和技能、影響人們的思想品德的活動都是教育，屬于上層建筑范疇。按照馬克思主義唯物史觀，經濟基礎決定上層建筑，因此義務教育發展的非均衡問題不可避免地具有經濟學原因。

(一)資源稟賦的初始決定

我國的自然條件和資源稟賦決定了人口“南重北輕、東多西少”的分布格局。1935年，中國地理學家胡煥庸提出“人口地理分界線”(也稱“胡煥庸線”)，首次揭示了中國人口的分布規律:自黑龍江璦琿(現黑河)至云南騰沖兩點之間畫一條直線(約為45°)，線東南半壁36%的土地供養了全國96%的人口;西北半壁64%的土地僅供養4%的人口。2000年第5次人口普查發現，“胡煥庸線”兩側的人口分布比例與70年前相差不到2個百分點。形成這一現象的主要原因是自然資源稟賦的決定作用。按照中國地理分布規律，自西向東呈高山、高原、坡地、平原狀態。并且西部地區干旱缺水，而東部地區土地肥沃、物產豐富，適宜人類居住。在此基礎上形成的經濟社會發展差距進一步加劇了東中西部之間的經濟發展水平差距，而經濟發展水平差距又直接影響到不同地區的教育經費投入，從而影響到義務教育的發展水平。

(二)經濟發展水平的影響

改革開放以來，我國國民經濟得到了迅猛的發展，但由于資源稟賦的決定作用，各省份之間的經濟發展水平存在較大差異。經濟發展水平的差異直接影響到義務教育公平目標的實現:

1.經濟發展水平決定教育經費投入水平。圖2顯示的是2013年各省份的國內生產總值。按照義務教育經費投入占GDP 4%的平均比例，總量差異必然導致省際之間義務教育經費投入的差異，因此，正是由于省際間經濟發展的非均衡性，決定了省際義務教育在經費總量以及本身發展上存在很大的差異。

2.經濟發展水平影響人口流動。人口流動問題對我國義務教育發展的非均衡也存在著不可忽視的影響作用。流動人口，是指沒有改變居住地戶籍的情況下，到戶籍所在地以外的地方從事務工、經商、社會服務等各種經濟活動的人口群體，即所謂的“人戶分離”。在現行制度框架下，流動人口在工作機會、學習機會、社會保障和醫療保障等方面與本地市民存在著巨大的差別。據國家統計局發布的2012年統計公報數據顯示，2012年我國流動人口已達2.36億以上。由于流動人口一直沒有明確和統一的定義，因而其衡量標準和計算方法也并未完全統一。從廣義的角度，一般用非戶籍常住人口規模作為衡量一個地區人口流動水平的指標。表5顯示的是根據2000年第五次全國人口普查和2010年第六次全國人口普查的調查數據計算的各地區非戶籍常住人口數。

圖2 各地區國內生產總值(2013年)

表5 各地區非戶籍常住人口數

圖3顯示的是2000年和2010年兩次全國人口普查得到的各地區非戶籍常住人口數。從圖中可以明顯看出，從2000～2010年的10年間，無論是屬于人口流入多的地區還是人口流出多的地區，人口流動的特征都更加明顯。

隨著大量流動人口進城務工方式逐漸由單身向家庭化方式轉變，流動人口的子女教育問題愈加突出。2005年全國1%人口抽樣調查數據顯示，我國14周歲及以下流動兒童占全部流動人口的比例為12.45%。由此推算，全國14周歲及以下流動兒童規模為1834萬人。到2010年第六次全國人口普查時，全國14周歲及以下流動兒童規模達到了2291萬人，與2005年推算預測的規模相比增加了457萬人，5年增長率高達25%。絕大多數的流動兒童都是隨著父母遷移到某一地區的，因此，流動兒童的分布狀況應該與全國整體流動人口的分布狀況相一致。

由于流動人口的影響，帶來了流動兒童的教育問題，這也使得義務教育階段學生人數在地區間的分布發生了很大的變化，對人口流入地的教育經費投入提出了新的挑戰。

圖3 各地區非戶籍常住人口數(2000年和2010年)

(三)政策效應

我國在義務教育方面采取“地方負責，分級管理”的教育財政投資體制，這一舉措對于義務教育的普及起到了一定的作用。但是隨著經濟社會的不斷發展，現行政策對有效實現義務教育目標存在一定的負面影響:一是按照義務教育的公平理念，省際之間經濟發展差異必然導致事實上的不公平;二是隨著義務教育入學機會均等目標的實現，各地區教育經費投入持續增加，對于經濟發達地區而言投入不成問題，但對于經濟欠發達省份而言則形成較大的壓力，以至于有些省份難以完成既定目標;三是人口流入地的財政投資計劃難以足額涵蓋所有流入人口的學齡兒童，也在一定程度上影響了義務教育目標的真正實現。現行政策和制度越來越不適應義務教育發展的需要。

四、結論和政策建議

以上從空間分布和經濟學角度分析了我國義務教育的學生規模、教育經費以及地方經濟發展之間的關系。通過研究目前義務教育發展的現狀和省際差異，得出地區經濟發展的非均衡是導致義務教育發展非均衡的主要原因。此外，還可以得到以下兩點主要結論:

第一，義務教育學生規模及生均教育經費均存在顯著的省際差異。義務教育學生主要集中在中部和東部地區，東北和西北地區的學生規模較小;義務教育學生規模分布和生均教育經費分布呈現顯著的不一致特征，即義務教育人數較多的地區，義務教育經費的投入卻不一定高。

第二，流動兒童義務教育問題不容忽視。通過對流動人口分布的對比分析發現，隨著經濟的快速發展，人們越來越趨向于遷移到經濟相對發達的地區;經濟越發達的地區，人口的流動性越高。流動兒童的分布狀況與全國整體流動人口的分布狀況相一致。分析發現，流動兒童相對較多的東部沿海地區的生均教育經費處于全國較低水平，即對于人口流動性較大的地區而言，其義務教育的經費投入并沒有相應地增加，這也更加突出地反映出義務教育發展的非均衡問題。

由此，本文提出以下幾點建議:

第一，大力發展西部經濟，增加欠發達地區教育投入。省際義務教育的發展狀況和該區域的經濟發展狀況具有較高的一致性，即經濟發展較好的地區，義務教育發展水平也較高。所以，需要政府大力促進西部地區的經濟發展，只有在此基礎上才能進一步發展教育，進而有效縮小省際義務教育發展的差距。此外，通過增加對欠發達地區的教育投入，可以使這些地區少年兒童的受教育權利得到更好的保障。

第二，適度調整義務教育經費投入比例，縮小地區間教育經費投入差距。2012年，我國財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%，教育發展取得了巨大成就。然而，這只是在宏觀總量上實現了目標。基于我國義務教育發展非均衡狀況，政府對義務教育經費投入不能“一刀切”，而應考慮多種因素，如當地經濟發展狀況、學生規模等，盡量消除“教育經費投入總量高水平、人均教育經費低水平”的現象，更為靈活地調整義務教育經費投入比例。

第三，完善義務教育財政轉移支付制度，消除因政策因素導致的教育投入非均衡。完善財政轉移支付制度是解決省際義務教育發展非均衡的重要措施之一。應調整現行財政投資政策，加強政府宏觀層面的調控，除了加大對欠發達地區的財政轉移支付力度，還需要考慮學生流入人口地區的教育經費壓力，制定出相應的政府轉移支付政策，使得教育經費能夠更加匹配人口流動的方向，消除因政策因素導致的教育投入非均衡。

［1］翟博.教育均衡發展:理論、指標及測算方法［J］.教育研究，2006，(3):16 －28.

［2］丁飛.公平視角下的義務教育均衡發展研究［J］.現代中小學教育，2009，(10):4－5.

［3］王定華.關于我國義務教育均衡發展之再審視［J］.基礎教育參考，2012，(7):33－38.

［4］劉博宇.從教育經費角度探討義務教育發展的不均衡［J］.商情，2013，(22):16，18.

［5］張敏.我國義務教育區域均衡問題研究［J］.中國人力資源開發，2012，(8):85－89.

［6］張旺.省域內義務教育均衡發展研究［J］.東北師范大學學報:哲學社會科學版，2011，(6).

［7］郭喜永.義務教育均衡發展實證研究——基于吉林省義務教育發展現狀的統計分析［J］.現代教育科學，2012，(4):67－73.

［8］龍承建，周鴻.論教育標準化與義務教育均衡發展［J］.河北師范大學學報:教育科學版，2009，11(1):117－121.

［9］李繼星.關于義務教育均衡發展指標體系的初步思考［J］.人民教育，2010，(11):9－12.