四川省煙區土地流轉發展現狀及對策

卞建鋒，伍仁軍，侯留記，郭仕平，杜衛民，劉　楊

(四川省煙草專賣局，四川 成都 610041)

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四川省煙區土地流轉發展現狀及對策

卞建鋒，伍仁軍，侯留記，郭仕平，杜衛民，劉楊

(四川省煙草專賣局，四川 成都 610041)

摘要：煙葉規?；N植已成為制約煙葉產業發展的主要問題之一，如何引導煙農做好土地流轉，發展煙葉適度規模種植將成為維持煙葉產業持續健康發展的必由之路。本文通過介紹四川省煙區土地流轉類型與特點，分析煙區土地流轉存在的主要問題，并提出了煙區土地流轉發展對策，為努力促進促成“以煙為主”的土地流轉模式，全面提升煙葉規模化種植水平提供依據。

關鍵詞：煙區；土地流轉；現狀；對策

隨著煙葉生產從“小農經濟”向現代煙草農業快速發展，適度規模種植實現減工降本、提供優質均質化煙葉原料的優勢逐漸顯現。我省煙區受人均自有土地面積限制，導致戶均種植規模較小，土地流轉已成為推進適度規模種植，發展現代煙草農業的先決條件和必由之路。2015年，四川省種植烤煙面積49萬hm2，其中土地流轉面積1.7萬hm2，占20.03%。由鄉鎮、村委會組織流轉面積9133.33hm2，占10.76%；由煙農自發流轉面積7140hm2，占8.41%；由合作社組織流轉面積453.33hm2，占0.53%；土地銀行等其他流轉方式流轉面積273.33hm2，占0.32%。全省土地流轉主要以鄉鎮、村委會組織和煙農自發流轉為主。

1我省煙區土地流轉主要類型與特點

目前，我省煙區土地流轉形式主要以互換、出租、轉包和入股為主，輔以聯營和季節經營等形式。

1.1我省煙區土地流轉的主要類型

按照經營主體和組織方式分類，全省主要有4種類型：

1.1.1種煙大戶經營模式一些懂技術、會經營且具備一定經濟實力的種煙大戶通過租地、轉包等方式獲得土地承包經營權，進行規模種植，為目前我省土地流轉主要模式。

1.1.2村委會組織模式由村委會牽頭組織協調，集中轄區內宜煙土地，出租給具有種植經驗、管理能力和經濟實力的家庭農場主，土地出租方與承租方口頭約定或簽訂協議，優先在家庭農場務工。此模式在全省各煙區廣泛存在，比如涼山州會理縣的南閣“土地銀行”。

1.1.3政府協調組織模式縣政府組織，相關職能機構成立土地流轉市場，科學規劃宜煙區域，統一承租宜煙土地，原價轉包給種煙大戶，不收取任何中介費。收購結束后，由政府給予承租土地的種煙大戶一定的地租補貼，比如宜賓市長寧縣。

1.1.4合作社經營模式合作社把社內閑置、零星的宜煙土地集中起來統一管理，租賃給種煙農戶進行規?；N植，各項專業化服務開展均由合作社統籌實施。

1.2我省煙區土地流轉的典型模式

1.2.1“存貸土地，地租分紅”——涼山“土地銀行”模式2009年以來，涼山州積極推進土地經營權流轉，大力探索土地銀行建設工作，率先在會理成立了全國首家土地銀行——“南閣村土地銀行”，為推進土地適度規模經營，大力發展現代煙草農業提供有力保障。

1.2.1.1成立“土地銀行”通過縣級相關部門、煙葉收購站(點)、村、組各級組織大力宣傳土地流轉政策、土地流轉運作模式，開展了入戶發動、政策宣傳、簽訂協議、丈量土地、確認土地面積等工作。南閣村兩委會按照“農民的事情農民說了算”的原則，通過“一事一議”群眾大會決定，在南閣村成立首家“土地銀行”。

1.2.1.2“土地銀行”運作模式南閣“土地銀行”提供土地存入、打包、貸出3項服務。首先，農戶把自己的承包地經過合理作價，“存”入“土地銀行”，“土地銀行”將農戶“存”入的土地進行適當土地整理，以利于規?；洜I、機械化耕作，然后“打包”“貸”給土地需求方，向其收取土地租金。土地“存入”與“貸出”的“價差”作為“土地銀行”的盈余，經年底存入土地的村民討論無異后，除返還存入土地本金外，大部分盈余按存入土地面積進行再次分紅，少部分盈余用作“土地銀行”的運行開支。

1.2.1.3“土地銀行”經營成效2014年，共有838戶煙農存入土地，存入土地面積275.27hm2，實際流轉貸出土地275hm2，貸出均價1500元/667m2，扣除有關經營費用，存入土地農民共計分紅311.07萬元，平均土地分紅753.37元/667m2。通過土地銀行經營，南閣村土地逐年升值，從2009年的貸出價格750元/667m2，增長至1500元/667m2；農戶存入土地分紅從2009年6.5元/667m2提高到753.37元/667m2。南閣惠民煙農綜合服務專業合作社對入社煙農土地貸出價格實行優惠政策，控制在1000元/667m2以內，超出部分由合作社補貼。“土地銀行”發揮了良好的土地中介作用，既發展了烤煙規?；N植，又實現了煙區土地保值增值，更為煙農增加了可觀收入，是我省煙區土地流轉特有的組織形式。

1.2.2“集中承包，補貼地租”——宜賓“政府組織”模式長寧縣分公司積極協調縣鄉鎮黨委政府、縣農業局、縣煙辦和村支兩委，主動爭取政府有關政策，以煙農利益為核心因素，按照農民自愿的原則，結合基本煙田基礎設施建設和土地整理，積極引導農民流轉承包土地，形成煙葉、土地生產要素互動，實現了烤煙規?；N植經濟效益。

1.2.2.1緊密結合規劃，引導土地流轉土地流轉工作開展前，由煙草公司根據烤煙生產示范片重點建設區域規劃，結合烤煙生產計劃和煙基建設計劃，形成3.33hm2、13.33hm2、33.33hm2及以上的集中連片土地流轉區域，向縣政府提出烤煙種植規劃和土地流轉申請。

1.2.2.2政府組織實施，推動土地流轉縣政府根據煙草公司提出的規劃和申請，組織開展規劃區域內的土地流轉，縣農業局下屬的農技站負責具體實施。農技站、鄉鎮政府和村支兩委共同將規劃區內宜煙土地進行重新丈量核準統計，農技站統一將流轉出來的土地承包，參照類似地塊種植主要糧食作物的收益作為地租(每年根據市場浮動調整) ，原價轉租給烤煙種植大戶，不收取任何費用?？緹熓召徑Y束后，按照“土地產出補償”的惠農政策，由政府給予承租土地的煙農100元/667m2的地租補貼，促進了土地流轉順利運行，有效降低了煙農的租地成本。

1.2.2.3建立調解機構，穩定土地流轉為有效解決土地流轉過程中糾紛，宜賓長寧形成了“村支兩委—鄉鎮政府—農技站”糾紛調解試點機構，制定并規范了糾紛調解的各項制度和程序，在糾紛發生時由農技站審查承包人的資信情況、經營能力、履約能力、租地用途等是否符合法律法規及煙草部門的種植要求，及時有效地化解土地流轉矛盾，維護農民土地權益，確保土地流轉健康穩定發展。

2我省煙區土地流轉存在的問題

總體來看，我省煙區土地流轉尚處于起步階段，各產區初步形成了具有本地特色的土地流轉模式，但是在實施過程中，仍然存在和面臨一些問題，主要有以下幾方面：

2.1土地流轉周期短

流轉周期主要以1年或1季煙為主，罕有3年以上的流轉周期。由于周期較短，煙農土地養護和土壤保育技術落實不到位，對可持續發展認識淡薄，普遍存在煙季結束后的粗放管理。

2.2煙農觀念陳舊

我省煙區多為貧困山區，土地在很大程度上擔負著農民的社會保障功能。煙農害怕土地流轉后生活無著落，即便外出務工，寧愿私下無償把土地交給親戚打理或直接撂荒，也不愿意把土地流轉給不熟悉的種煙大戶或煙農合作社。

2.3土地流轉組織乏力

總體來看，全省土地流轉主要以個人“單打獨斗”為主，以煙農間私下協商出租、轉包、置換等為主要形式，缺乏一個正式的平臺來組織土地流轉行為，從而導致土地流轉的程序不完善、制度不健全、協議不規范。

2.4土地流轉定價機制欠缺

全省土地流轉價格200～1000元/667m2不等，有以當地主產糧食作物畝產值做參考定價，有直接根據地塊肥瘦、區域位置或連片情況來定價，也有煙農間私下直接約定價格。流轉土地定價標準缺失、流轉價格信息閉塞，導致土地流轉價格呈逐年提高趨勢，煙農種煙成本持續增加。

2.5缺乏促進土地流轉的相關政策

當前我省土地流轉以鄉鎮、村委組織和煙農自發流轉為主，政府和行業指導調控較少，多為供方與需方的“市場行為”，土地流轉面積有限，土地流轉難度較大，缺乏相關配套政策引導促進煙區土地流轉。

2.6存在盲目擴大種植規模現象

部分煙農盲目擴大種植規模，因災或后期管理不到位，導致收益遠遠低于預期，出現邊際效益遞減。因此，引導發展適度規模種植是下一步我省煙區土地流轉工作重點之一。

3我省煙區土地流轉發展對策

3.1以宣傳引導為前提，營造良好流轉氛圍

當前土地流轉的難點和關鍵之一在于扭轉煙農的陳舊觀念，讓煙區農戶主動參與到土地流轉中來。通過入戶宣傳、經驗交流等形式給煙農算清經濟賬，將土地流轉后發展適度種植規模的優勢特點進行宣傳，堅持依法自愿有償、市場配置資源原則，搞好宣傳引導工作。

3.2以政策支撐為保障，努力推動流轉落實

總體來看，全省各煙區土地流轉積極性不高，參與土地流轉的土地比例為20%，主要原因是缺乏相關政策引導。一是主動爭取政府支持，積極協調各級政府相關部門，搭建土地流轉平臺和調解機構，爭取土地流轉相關補貼和惠農政策，降低煙農土地流轉成本。二是結合現有政策引導，利用現有煙草行業生產投入補貼和煙基建設計劃，重點向適度規模種植農戶傾斜，以利益導向促進煙農主動進行流轉。

3.3以職業煙農培育為手段，引導農戶自發流轉

職業煙農培育是解決“誰來種煙”的有效途徑，也是促進土地流轉的重要手段之一。要加大職業煙農培育的扶持政策研究，明確職業煙農認定標準、依據和程序，允許對職業煙農實行適度“差異化”產前投入補貼，利用利益杠桿引導驅動職業煙農培育。

3.4以合作社運作為依托，實現發展雙贏目標

充分發揮好煙農專業合作社的“紐帶”作用，引導煙農專業合作社探索對適度規模化種植的煙農實行“差異化”專業化服務，利用現有政策因勢利導推動煙區土地流轉，有效降低煙農用地成本。

作者簡介：卞建鋒(1984-)，男，四川成都人，碩士研究生，主要從事煙葉生產管理工作。

收稿日期：2015-7-17