政府購買公共服務市場化中承接主體的激勵機制

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政府購買公共服務市場化中承接主體的激勵機制

倪東生1，張艷芳2

（1.北京物資學院商學院，北京市101149；2.上海財經大學，上海市200433）

摘要：在政府和公共服務承接主體的委托代理關系中，政府可以設定最優的激勵薪酬建立兩者之間的最優合同。在設定薪酬激勵的方式時，政府可以通過固定支付比例和彈性支付比例來實現對公共服務承接主體的高效度激勵，其中后一種方式更為有效。在二者談判能力相同的情況下，政府更傾向于實施彈性支付比例，而此時公共服務承接主體的收益略低于固定支付比例薪酬下的收益，但有助于長期合作關系的持續，也更有利于公共服務水平的提高。

關鍵詞：政府購買；公共服務；市場化；承接主體；激勵機制

一、引言

公共服務購買市場化已經成為國內外政府改革和社會管理創新的主要方式，國外對公共服務購買市場化開展研究的領域日益擴大，如政府購買公共服務市場化的合同管理、[1-3]風險控制、[4]管理模式等。當前，我國政府購買公共服務遇到的最大問題，在于政府對公共服務提供的直接干預過多，市場配置資源的作用沒有得到充分發揮，而發揮政府購買公共服務時市場在資源配置中的決定性作用必須引入市場競爭機制，實現公共服務購買的社會效益最大化和效率最優化。

十八屆三中全會也強調“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。在這些政策的有效支持下，我國政府購買公共服務的市場化進程得以加快，但是從各地推行政府購買公共服務市場化的實踐來看，政府和公共服務承接主體之間形成的這種委托代理關系，給公共服務供給水平和效率的實現帶來了一定的風險。

首先，在政府購買公共服務市場化中，政府容易因權力尋租引發腐敗風險，有限理性的政府官員可能利用公共權力獲取個人或部門利益而進行尋租，政府官員的這種行為在一定程度上會促發公共服務承接主體通過賄賂或合謀的方式獲取與政府之間的合同，容易引發公共服務購買過程中的財權交易循環。

其次，由于政府在識別公共服務承接主體全部信息方面不僅獲取成本比較高，而且獲取難度比較大，因此通常無法獲知公共服務承接主體的全部信息。在這種信息不對稱的環境下，公共服務承接主體為了與政府建立公共服務提供合同，經常隱藏自身的重要信息，從而容易導致公共服務的提供質量得不到有效保障。在這些現實背景下，建立對公共服務承接主體的有效激勵機制，不僅可以規避政府和公共服務承接主體之間的委托代理風險，而且可以在更深層次上實現公共服務資源的有效配置。

關于激勵機制的研究，很多學者將重點集中在對企業經理人的激勵方面。早在1987年，拉豐和梯若爾（Jacques Laffont&Jean Tirole）[5]通過分析企業的效率與經理人工作努力程度之間的動態比例值，為管理者建立對經理人的激勵機制提供了比較有價值的參考。他們通過對三個階段中經理人最優努力程度的研究，證實在企業管理中可以通過最優合同建立對經理人的激勵機制。在政府激勵機制方面，阿羅薩梅納和坎蒂隆（Leandro Aro?zamena & Estelle Cantillon）[6]研究了如何在公共服務購買中通過拍賣的方式給予服務提供商不同的價格激勵，強調若對服務提供商提供價格激勵，應該從減少服務承接主體的參與成本著手，并通過比較一階和二階密封拍賣中拍賣商的均衡成本價格來確定激勵的標準，具有研究視角的創新性，但僅僅從價格激勵方面來探討對公共服務承接主體的激勵有失片面。一些學者認為，在交易合同中，固定服務的價格更有利于激勵服務承接主體提供更為優質的服務，[7]并從交易成本經濟學的角度建立了一個模型，來比較成本加成合同和固定成本合同分別給公共服務承接主體帶來的成本，得出固定成本合同會使得公共服務提供商在提供服務時承擔的成本較低。該研究從訂立合同的交易成本方面來探討對公共服務承接主體的激勵，具有一定的可操作性。在這種觀點的影響下，很多經濟學學者在信息不對稱和道德風險的假設下描述了公共服務購買中存在的問題，以及如何對公共服務承接主體進行激勵與約束。相比較而言，國外的研究領域對于我國建立對政府購買公共服務承接主體的激勵機制具有一定的借鑒意義，但是，我國和國外的經濟環境和管理體制存在本質差異，在借鑒國外已有的經驗時，需要結合我國的現實情況來考慮。

近幾年，我國的學者開始逐步探討對政府購買公共服務中服務承接主體的激勵問題，但是主要集中在物流行業，研究的主要內容是供應鏈一體化環境下如何對多層承接主體進行激勵。郎艷懷[8]研究了敏捷供應鏈中的節點企業如何實施對承接主體的激勵來保證交貨準時性。他首先通過承接主體的獨立決策模型，得出各承接主體在采購商沒有采取任何行動時會根據自己的生產能力來安排交貨，其次根據采購商的激勵博弈模型計算出激勵承接主體交貨時間的均衡解，該均衡解表明要根據缺貨成本、承接主體的生產條件及物流能力來決定對承接主體交貨時間的激勵。這種觀點雖然在減少承接主體交貨時間方面具有一定的有效性，但是在實踐中存在著執行成本較高的缺點。朱小梅和陳志俊[9]利用結構方程分析出政府采購中企業聲譽、資源依賴、關系承諾對承接主體信息共享具有顯著正向影響，在建立對承接主體的激勵機制時應該考慮和承接主體之間建立全面的戰略合作關系。

國內對供應鏈上貨物承接主體激勵機制的研究，對于公共服務承接主體激勵機制的建立具有一定的指導意義，然而服務的供應與貨物的供應存在質的差別，對貨物承接主體的激勵機制不能完全用于對服務承接主體的激勵。一方面，服務的質量沒有貨物那樣具體的衡量標準，政府在與其訂立服務合同時，不能夠完全對其進行約束，或者即使可以約束，但是在執行過程中若有違約行為出現，將會涉及到更多群體的公共利益，甚至是整個社會的利益；另一方面，公共服務提供商既包括營利性社會組織，又包括非營利性社會組織，這種特殊的構成也表明，建立對公共服務承接主體的激勵機制不僅具有緊迫性，而且需要在設計其相對應的激勵機制時考慮更多的影響因素。

二、研究問題的理論分析

1.政府和公共服務承接主體之間最優合同的確定

在公共服務購買市場化中，假定公共服務承接主體的努力程度有兩個觀測值，L代表努力程度比較低，H代表努力程度比較高。并假定的最小可能取值為，最大可能取值為。如果公共服務承接主體選擇努力工作e=H，所對應的分布函數和概率分布函數分布為FH（）和fH（），如果公共服務承接主體選擇不努力工作e=L，所對應的分布函數和概率分布函數分布為FL（）和fL（），則最優激勵合同概率分布如圖1所示。

圖1　最優激勵合同概率分布

2.政府對公共服務承接主體進行激勵的條件

考慮政府購買公共服務市場化中的服務承接主體構成的特殊性（不僅包括營利性社會組織，而且包括非營利性社會組織），為便于研究公共服務購買中的政府與服務承接主體的激勵機制，本文有如下假設：

（2）公共服務承接主體的努力程度不可觀測，在公共服務提供的過程中，其謀求的是期望效用最大化，效用函數為：

u(ω，e)=ν(ω)-g(e)

其中，ν（ω）是服務承接主體所得報酬ω的（主觀）價值；g（e）是努力水平為e時的成本（負效用）。

（3）政府是風險中性，關于激勵機制的選擇包含著雙重最大化問題，即該激勵機制可使政府和公共服務承接主體都能實現自身利益最大化。政府獲得的期望效用為：

（4）對于所有的(ω,e)，均有uω(ω，e)>0，uωω(ω,e)>0。也就是說，ν'(ω)>0，ν''(ω)>0。

（5）公共服務承接主體的保留效用（假如其不接受此契約時，可能得到的效用水平）為uˉ。

首先，對于政府而言，建立對公共服務承接主體的激勵機制需解決如下最優問題：

在這個一階條件中，若μ=0，可以得到帕累托風險承擔條件，但是μ=0破壞了激勵相容約束IC，實際上，μ>0（霍姆斯特姆（Holmstrom）1979年已經證明）。在非對稱信息條件下，公共服務承接主體的收益s（），隨著似然率fLfH的變化而變化。在這個過程中，政府通常通過觀測到的來修正公共服務承接主體努力工作與否的后驗概率。設γ為政府認為公共服務承接主體選擇H的先驗概率，γ?（）為政府認為公共服務承接主體選擇H的后驗概率，根據貝葉斯法則：

整理后得到：

政府應該對公共服務承接主體進行懲罰。

政府應對公共服務承接主體進行獎勵。

3.政府對公共服務承接主體最優激勵薪酬的確定

根據霍姆斯特姆和米爾格羅姆（Holmstrom & Milgrom）模型，結合我國政府購買公共服務市場化的特點，可知政府的期望收益為：

問題可以分成兩個階段：其一，對于固定的努力水平e，找出支付給公共服務承接主體的最優報酬；其二，找出使得公共服務承接主體期望效用最大化的努力程度。

在第一階段，假設努力程度為e，目標函數可簡化為：

即目標函數是政府支付給公共服務承接主體報酬最小化，此時的約束條件變為：

令γ為約束條件的拉格朗日乘子，問題可改寫為：

對于每個π，最優激勵報酬必須滿足如下一階條件：

于是可得：接下來，最優激勵報酬需要分兩種情況來討論。

因為g(eH)>g(eL)，所以若公共服務承接主體屬于回避風險的類型，政府對其激勵的程度取決于政府對公共服務承接主體努力程度的判斷。

其次，若公共服務承接主體是風險中性的，顯然對于任意的ω（?），一階條件都滿足，即只要能保證在其努力水平一定的情況下，得到的期望報酬為g(e)+uˉ，則任何激勵報酬都可行（包括支付給其固定報酬g(e)+uˉ方案）。

在第二階段，要求出最優的努力程度e，此時政府的優化問題是：

其中，究竟最優的努力是eL還是eH，取決于當努力程度變化時，政府期望效益的邊際增加與公共服務承接主體負效用的比較。

通過以上分析可知，在公共服務市場化的購買中，在公共服務承接主體努力程度不確定、政府風險中性的情況下，政府對公共服務承接主體的最優激勵機制需滿足的條件是：公共服務承接主體的努力程度e*是式（4）的解；政府選擇支付給公共服務承接主體的激勵報酬滿足式（3）。

一方面，該模型從委托代理理論的角度證明了公共服務購買市場化中，公共服務承接主體的努力水平存在一個最優值，使得政府和公共服務承接主體都能實現各自效益的最適水平，政府可以通過設置激勵報酬的方式實現公共服務資源配置的最優；另一方面，該模型也說明在公共服務購買市場化中，建立政府對服務承接主體激勵機制的核心問題，是根據公共服務承接主體的努力程度來確定對服務承接主體的激勵報酬。基于此，本文從設置最優激勵報酬的角度研究公共服務承接主體激勵機制的設計。

三、政府購買公共服務承接主體的激勵機制設計

1.固定支付比例報酬的激勵機制設計

在考慮信息不對稱的前提下，按照公共服務承接主體履約完成合同的質量對其進行固定比例報酬激勵，藉此推動對公共服務承接主體的高效度激勵。為了研究需要，假設公共服務承接主體的生產函數①為q=β1-β2p+β3e，且β1>0，β2>0，β3>0；公共服務承接主體的收益函數②為：πs= w(e)-(c-s+ρe2/2)q，其中，w（e）為政府在公共服務承接主體的努力程度為e時支付給其的報酬，ρ>0，c-s為公共服務沒有受到政府報酬激勵的生產成本；政府的收益函數③為：g=[β1--cg-β2q +(β3+r)g]q-w(e)，其中r為支付給公共服務承接主體后公共服務給政府帶來的剩余收益④，c-g為政府不對公共服務承接主體進行激勵的成本。在此條件下，令固定支付比例為α，則基于固定比例分成的激勵機制的設計問題可以表示為：

式（5）和式（6）分別為公共服務承接主體的IC 和IR，在滿足α≥ρeˉ/r時，問題轉化為：式（7）和式（8）分別為公共服務承接主體的IC 和IR，當α≥ρeˉ/r成立時，π?(e)≥0，(e)為單調遞增函數。令s(-e)=π-s，對式（5）進行積分得：

結合式（6）和式（9），得到：

根據式（11）可知，當α≥ρeˉ/r，公共服務承接主體可以獲得正的報酬，努力程度越高，其獲得的收益也就越大，具體函數圖見圖2。

圖2　固定支付比例報酬下公共服務承接主體的收益

根據上述分析，可以得知：當α≥ρeˉ/r時，采用現行固定支付比例的報酬激勵可以達成高效度的激勵，使得承接主體獲得高收益。但從式（12）可以看出，隨著α的增加，公共服務承接主體會謀取更高的收益。為更直觀地分析，接下來采用實際數值來對固定支付比例報酬下公共服務承接主體的收益做進一步研究，令：

為便于研究，令e∈[0，0.8]，f（e）=-2e+2，則F(e)= -e2+2e，在這些條件下，α∈[peˉ/r，1]=[0.7,1]，公共服務承接主體的收益變化情況如圖3所示。

由圖3可知，政府對公共服務承接主體固定支付報酬比例的增加，公共服務承接主體會主動提高公共服務供給的質量和效率，從而獲得更多的收益。這說明對承接主體實施固定支付比例報酬可實現對公共服務承接主體的激勵，但存在一定的弊端，這主要是因為固定比例支付報酬會使得政府的支付報酬負擔越來越大，政府若設置不當固定支付報酬的比例，會給社會帶來很大的經濟負擔，也不利于政府購買公共服務的市場化，此時政府應該考慮彈性支付比例報酬激勵機制的設計。

2.彈性支付比例報酬的激勵機制設計

圖3　固定支付比例報酬下公共服務承接主體的收益變化

根據上述分析可知，當固定支付比例的閾值足夠大時，固定支付比例的報酬激勵會有一定的局限性，導致政府和公共服務承接主體的委托代理合同難以實施。因此，為了增強政府和公共服務承接主體委托代理合同的可執行性，也為了進一步增強對公共服務承接主體的高效度激勵，本文進一步分析彈性支付比例的激勵機制。令彈性支付比例為α=α（e），且α'（e）>0，即公共服務承接主體努力程度越高，獲得的收益越大。為簡化問題，令α（e）=φe，φ為彈性支付比例系數，則政府和公共服務承接主體的剩余收益分別為（1-φe）req和φre2q，此時基于彈性支付比例的激勵機制問題可表示為：

采用顯示原理進行求解，可以得到當滿足φ≥0.5ρ/r的情況下：

根據求解結果可知，當φ≥0.5ρ/r時，按合同約定完工的公共服務承接主體都能獲得正的收益，公共服務承接主體的收益曲線如圖4所示。

由式（15）及圖4可知，在彈性支付報酬比例的條件下，公共服務承接主體的收益也不斷增加，這說明彈性支付比例報酬的激勵機制也能實現對公共服務承接主體的激勵，但是與固定支付比例報酬相比，彈性支付比例報酬φ的閾值設定可以更低。從長期來看，彈性支付比例報酬在實際運用中更容易操作，也能更好地對公共服務承接主體進行高效度的激勵。為便于說明問題，這里也用數值進行具體分析，令φ∈[0.7，1]，分析結果如圖5所示。

對比圖4和圖5可知，在固定支付報酬比例的情況下，隨著承接主體努力程度的提高，公共服務承接主體的收益呈凹性遞增，而彈性支付報酬情況下，公共服務承接主體的收益呈凸性遞增，這表明彈性支付比例報酬機制更能實現對公共服務承接主體的激勵。另外，雖然彈性支付比例條件下公共服務承接主體的收益稍微低于固定支付比例條件下的收益，但是雙方在談判能力相同的情況下，若公共服務的剩余收益大致相同，在彈性支付報酬比例的前提下，政府可以更靈活地調節對公共服務承接主體激勵的取值，能夠減輕財政壓力，也有助于整個社會公共服務水平和福利水平的提高。

圖4　彈性支付比例報酬下公共服務承接主體的收益

圖5　彈性支付比例報酬下公共服務承接主體的收益變化

四、結論與政策建議

1.主要結論

在政府購買公共服務市場化的進程中，政府和公共服務承接主體之間形成了一種特殊的委托代理關系，在這種環境下，建立對公共服務承接主體的激勵機制非常必要。針對服務提供和貨物提供的差異性，本研究建立了政府對公共服務承接主體的激勵模型，通過研究發現，政府可以通過設置最優激勵薪酬的方式，建立與公共服務承接主體的最優合同。根據這一分析結果，從固定支付比例薪酬和彈性比例支付薪酬兩個角度，研究了政府對公共服務承接主體激勵機制的建立。通過模型和數值的分析結果可知，固定支付比例薪酬和彈性支付比例薪酬都能實現對公共服務承接主體的激勵，但相對而言，在固定支付比例薪酬中，隨著固定支付比例的增加，政府的長期支付壓力會逐步增加，不利于整個社會福利水平的提高，而彈性支付薪酬比例的方式能使得公共服務承接主體收益增加的同時政府的支付負擔減小，能夠更好實現對公共服務承接主體的高效度激勵。

本文的貢獻主要有兩個方面：第一，引入動態薪酬這一觀念，為政府建立對公共服務承接主體的激勵機制提供了一個新的視角；第二，從固定支付比例薪酬和彈性支付比例薪酬的角度，建立政府對公共服務承接主體的激勵機制，并通過研究結果證明實施彈性支付比例薪酬的激勵方式能夠更好地提高公共服務承接主體的努力程度，從而實現對公共服務承接主體的高效度激勵。根據委托代理理論和激勵理論的分析結果，有如下結論：

（1）在政府和公共服務承接主體的委托代理關系中，政府可以設定最優的激勵薪酬，建立與公共服務承接主體的最優合同。

（2）在設定薪酬激勵的方式時，政府可以通過固定支付比例和彈性支付比例來實現對公共服務承接主體的高效度激勵，但是彈性支付比例的區間范圍明顯大于固定支付比例的區間范圍，因此彈性支付比例薪酬的激勵方式更能有效地實現對公共服務承接主體的激勵。

（3）在政府和公共服務談判能力相同的情況下，政府更傾向于實施彈性支付比例，而采用彈性支付比例薪酬的情況下，公共服務承接主體得到的收益稍微低于固定支付比例薪酬下的收益，但是如果公共服務的分成收益相似，彈性支付比例薪酬更有助于長期合作關系的持續，也更有利于公共服務水平的提高。

2.相關建議

從總體上來看，本研究對政府購買公共服務市場化的有效推行具有一定的指導意義，為不對稱信息下政府建立對公共服務承接主體的激勵機制提供了參考思路。但是從薪酬激勵的角度建立公共服務承接主體的激勵機制，不能從根本上解決對公共服務承接主體的激勵問題。基于完善政府對公共服務承接主體的激勵機制，有如下建議：

（1）有效建立與激勵機制相關的配套機制。首先，要建立與激勵機制相適應的對公共服務承接主體的監督機制，加大公眾評價對承接主體服務考核的影響比重，以政府服務對象的評價為主，對直接面對公眾提供服務的公共服務承接主體的績效考核應當加上公眾評價這項內容，根據評估結果進行獎懲，并建立健全有效的機制來監督公共服務承接主體整個服務過程，依照合同嚴格監督企業提供的公共產品和公共服務質量；其次，在公共服務承接主體中充分引入競爭機制，設立公共服務承接主體的市場準入與退出的標準和程序，并建立適用范圍包括大部分承接主體組織、大部分政府服務項目公共服務產品的過程管理機制，包括公開招標、公共定價、服務質量、公共評估等。

（2）在對公共服務承接主體激勵機制中適當引入非薪酬激勵。將薪酬激勵與非薪酬激勵結合起來并合理設置薪酬激勵和非薪酬激勵（如承接主體聲譽等）的比例，是對公共服務承接主體激勵機制的有效補充。雖然對公共服務承接主體的薪酬激勵在調動公共服務承接主體的積極性方面具有很強的促進作用，但是在真正的委托代理關系中，公共服務承接主體的行動大多數情況下是不可觀測的，政府只能通過已經觀測到的結果對公共服務承接主體提供薪酬激勵，具有一定的滯后性和弊端。相比之下，非薪酬激勵理論是把企業激勵看成具有多維度需求的“社會人”，并且以此為邏輯起點，充分挖掘和論證企業內外部具有潛在激勵功能的各種機制，因而將會是對薪酬激勵的一種有效補充。

（3）建立公共服務承接主體績效評價指標體系。為了確保政府購買公共服務市場化的正常運行，需要對公共服務承接主體建立嚴格完備的績效考評體系來激勵其更加努力地生產、提供公共服務。對其建立的績效評價指標體系應以各級財政部門為管理主體，第三方及公民評估為依托，通過規制與特定績效考評方式進行。

＊本文受北京市教育委員會社會科學基金項目計劃重點項目“北京市政府購買公共服務交易規范研究”資助。

注釋：

①為便于研究，這里對公共服務承接主體生產函數的設定是對第二部分相關函數的具體化。

②函數設定的理由與生產函數的理由相同。

③政府的收益是指公共服務項目給社會帶來的效益。

④政府的剩余收益是指政府在支付給公共服務供應商報酬后該公共服務給社會帶來的社會效益。

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責任編輯：林英澤

Study on the Incentive Mechanism of the Undertakers in Government Purchase Marketization of Public Services

NI Dongsheng1and ZHANG Yanfang2

（1.Beijing Wuzi University，Beijing101149，China；2.Shanghai University of Finance & Economics，Shanghai200433，China）

Abstract：In the principle-agent relation of government and the undertakers of public service，the government could set the optimized incentive payment to establish the optimized contract between them. In setting the incentive payment，the government could realize the effective incentive of the undertakers by establishing the incentive models of fixed payment proportion and flexible payment proportion，and the latter one will bring it with higher efficiency. In the light of the same negotiation power，the government will prefer to the flexible payment proportion；and the undertakers’profit with the flexible payment will be lower than that with the fixed payment proportion. But the flexible one will be more beneficial to the long-term cooperation，and will be beneficial to the improvement of public service.

Key words：government purchase；public services；marketization；undertakers；incentive mechanism

[作者簡介]倪東生（1962—），男，北京市人，北京物資學院商學院教授，主要研究方向為工商管理、物流與采購；張艷芳（1984—），女，河南省商丘市人，上海財經大學公共經濟與管理學院博士研究生，主要研究方向為政府采購與財政學。

中圖分類號：F253

文獻標識碼：A

文章編號：1007-8266（2015）04-0089-08