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摘要：京津冀協(xié)同發(fā)展有利于增強區(qū)域發(fā)展動力、縮小地區(qū)差距、落實國家區(qū)域戰(zhàn)略和培育具有國際競爭力的城市群。但回顧京津冀近四十年的合作歷程，可以發(fā)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展并未取得預期效果，區(qū)域一體化還處于從市場一體化向產(chǎn)業(yè)一體化邁進的階段，區(qū)域空間結構呈現(xiàn)典型的“中心—外圍”特征。區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境問題突出、行政區(qū)經(jīng)濟和缺乏區(qū)際協(xié)調(diào)機制是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵原因，應從明確區(qū)域功能定位、優(yōu)化區(qū)域空間結構、推進功能區(qū)聯(lián)動、構建區(qū)際協(xié)調(diào)機制四個方面推進京津冀協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：京津冀；協(xié)同發(fā)展；困境與出路；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；一體化

京津冀協(xié)同發(fā)展并不是一個全新的概念，早在1976年，原國家計劃委員會就組織了京津唐國土規(guī)劃課題研究。隨后，國家有關部門又提出過“大北京”“首都經(jīng)濟圈”“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”“京津冀都市圈”“環(huán)首都綠色經(jīng)濟圈”等概念。[1]但迄今為止，京津冀協(xié)同發(fā)展始終未能取得實質(zhì)性進展，更談不上實現(xiàn)預期效果。[2]目前京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，有望取得重大突破。在此背景下，深入探討京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問題與障礙，為京津冀一體化順利推進提供切實可行的政策建議和制度保障，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略意義

目前，京津冀三地在發(fā)展過程中都遇到了在自身空間范圍難以解決的問題。北京作為國家首都，承擔了過多的經(jīng)濟職能，有限的土地資源難以承擔無限的產(chǎn)業(yè)和人口擴張，交通擁堵、人口膨脹、環(huán)境惡化等“大城市病”嚴重制約著北京的進一步發(fā)展。北京需要與天津、河北合作，轉(zhuǎn)移和疏解部分非首都核心功能，為現(xiàn)代服務業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。天津作為我國的北方經(jīng)濟中心，在經(jīng)過近幾年強勁發(fā)展后，也出現(xiàn)了資源不足、后勁乏力的問題，需要借助北京的金融和科技等高端資源以及河北的能源、原材料和勞動力等低端要素資源，為自身經(jīng)濟發(fā)展提供新動力。河北受京津兩大核心城市的“虹吸效應”影響，要素不斷涌向京津兩地，自身發(fā)展受到限制，迫切需要京津兩地輻射帶動。[3]京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于整合區(qū)域要素資源，使三地能夠在更大范圍內(nèi)配置生產(chǎn)要素，增強各自發(fā)展的內(nèi)生動力。

區(qū)域協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是區(qū)域之間發(fā)展水平相對均衡，二是地區(qū)之間形成分工合作、相互促進、利益共享的一體化機制。[4]但在京津冀地區(qū)內(nèi)部，經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，呈現(xiàn)出以京津為中心、以河北為外圍的二元結構特征。三地之間尚未形成合理的分工格局和一體化的協(xié)調(diào)機制，區(qū)域間競爭大于合作。盡管近年來京津冀先后簽訂了《廊坊共識》《北京倡議》等協(xié)議，多方面的交流合作日益密切，但與長三角、珠三角地區(qū)相比，京津冀一體化的步子還不夠快，區(qū)域發(fā)展的整體優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮出來。[5]因此，推進京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于建立區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制，縮小區(qū)際發(fā)展差距，形成優(yōu)勢互補的分工網(wǎng)絡，促進區(qū)域?qū)崿F(xiàn)競合發(fā)展。

改革開放后，我國先后實施了東部率先發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略。黨的十八大以來，中央又提出了“一帶一路”戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。京津冀是我國與長三角、珠三角并列的三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)域之一，是帶動我國北方經(jīng)濟發(fā)展的增長極。推動京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于探索區(qū)域發(fā)展新模式，培育中國未來最具活力的核心增長極和產(chǎn)業(yè)帶，帶動環(huán)渤海經(jīng)濟圈發(fā)展，促進東中西互動和南北協(xié)調(diào)，帶動中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放。[6]

當前，城市群已經(jīng)成為國際經(jīng)濟競爭與合作的重要載體和單元，成為引領世界經(jīng)濟發(fā)展的引擎和配置全球要素資源的場所，[7]特大城市單打獨斗已經(jīng)無法適應當前的國際競爭。[8]城市群是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種集約、高效的空間組織形態(tài)，也是國家競爭優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。我國在“十二五”時期規(guī)劃了21個不同規(guī)模和等級的城市群，但目前在國際上有影響力的城市群主要有以上海為中心的長三角城市群和以廣州為中心的珠三角城市群。京津冀城市群由于城市規(guī)模等級差距懸殊，未能形成大中小城市合理分布的多中心城市網(wǎng)絡，制約了這一區(qū)域的影響力和競爭力。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于探索完善城市群布局和形態(tài)，增強區(qū)域空間承載能力，搶占全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈高端，打造我國具有國際競爭力的城市群。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的演進路徑和階段研判

在改革開放前夕，京津冀協(xié)同發(fā)展問題就已經(jīng)引起了學者和決策層的關注。1976年，原國家計劃委員會就組織了京津唐國土規(guī)劃課題研究。1981年，華北地區(qū)成立了全國最早的區(qū)域經(jīng)濟合作組織，即華北經(jīng)濟技術協(xié)作區(qū)。1986年，李瑞環(huán)提出環(huán)渤海區(qū)域合作問題，并設立了環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會。1988年，北京與周邊的保定、廊坊等6個地市組建環(huán)京經(jīng)濟技術協(xié)作區(qū)，并設立了市長專員聯(lián)席會制度。1992年，河北省委提出兩環(huán)（環(huán)京津、環(huán)渤海）開放帶動戰(zhàn)略。2001年，吳良鏞教授提出“大北京”概念（包括京津唐、京津保兩個三角形地區(qū)）。2004年，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）地區(qū)經(jīng)濟司召集北京、天津及河北11個市發(fā)展改革部門的負責同志在廊坊召開了京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會，并達成了10點“廊坊共識”。2006年，國家發(fā)改委提出“京津冀都市圈”規(guī)劃。2010年，河北省提出“環(huán)首都綠色經(jīng)濟圈”。2011年，首都經(jīng)濟圈寫入國家“十二五”規(guī)劃。2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。回顧京津冀近四十年的協(xié)同發(fā)展歷程，可謂受關注程度較高，但效果并不顯著。

美國區(qū)域經(jīng)濟學家弗里德曼[9]將區(qū)域經(jīng)濟一體化分為4個階段和4種空間結構：前工業(yè)階段的均質(zhì)無序的區(qū)域空間結構、過渡階段的中心—外圍結構、工業(yè)化階段多個規(guī)模不等的中心—外圍結構以及后工業(yè)化階段一體化的空間結構。根據(jù)錢納里[10]依據(jù)人均收入和庫茲涅茨[11]依據(jù)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重判斷區(qū)域發(fā)展階段的理論，目前北京已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化后期階段，河北則處于工業(yè)化中期階段（見表1和表2）。由于京津冀三地處于不同發(fā)展階段，顯然難以簡單套用弗里德曼的理論對京津冀一體化階段進行劃分。

本文依據(jù)新經(jīng)濟地理學和區(qū)域經(jīng)濟學的相關理論，結合京津冀所處工業(yè)化階段，將京津冀協(xié)同發(fā)展按時間順序劃分為市場一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和全面一體化三個階段（見表3）。在市場一體化階段，中心城市的極化效應大于擴散效應，要素和產(chǎn)業(yè)在“循環(huán)累積因果鏈”的作用下向特定的中心城市流動和集聚，區(qū)域空間形態(tài)從均質(zhì)無序向“中心—外圍”轉(zhuǎn)化，該階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容為消除區(qū)際貿(mào)易壁壘和要素流動障礙。在產(chǎn)業(yè)一體化階段，原有中心城市因產(chǎn)業(yè)過度集聚導致擴散效應大于極化效應，而另外一些中小城市則借機發(fā)展成為新的產(chǎn)業(yè)集聚中心，區(qū)域?qū)⒊霈F(xiàn)多個規(guī)模不等的“中心—外圍”結構，該階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容為大城市功能疏解、中小城市培育以及產(chǎn)業(yè)區(qū)際分工、梯度轉(zhuǎn)移和空間布局。全面一體化階段的空間形態(tài)為多中心的城市群，主要協(xié)同內(nèi)容為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策對接，最終實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、交通、公共服務等的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。本文認為，目前京津冀協(xié)同發(fā)展處于從市場一體化向產(chǎn)業(yè)一體化邁進的階段。目前，京津冀區(qū)際貿(mào)易壁壘和要素流動障礙已經(jīng)基本不存在，但要素呈現(xiàn)單向流動特征，京津兩地對河北要素單向吸附，區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)典型的“中心—外圍”結構。隨著土地等非流動要素價格上漲、交通擁堵和市場擁擠效應顯現(xiàn)以及資源環(huán)境約束強化，京津兩個中心城市的擴散效應將不斷增強并最終超過極化效應，區(qū)域內(nèi)有望形成新的產(chǎn)業(yè)集聚中心。在邁向產(chǎn)業(yè)一體化的過程中，推進北京、天津等中心城市功能疏解，在河北省內(nèi)培育新產(chǎn)業(yè)集聚中心，促進京津冀形成優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工格局，將是今后一段時期京津冀協(xié)同發(fā)展的重點。

表2　2013年京津冀人均GDP、三次產(chǎn)業(yè)比重和工業(yè)化階段

三、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題與障礙

京津冀地區(qū)以占全國1.9%的國土面積、8%的人口，在2013年創(chuàng)造了全國10.9%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，是我國最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟增長極。但在區(qū)域內(nèi)部，地區(qū)間的發(fā)展差距巨大，存在著明顯的“中心—外圍”二元經(jīng)濟結構。其中，北京和天津占據(jù)“中心”地位，而河北省則處于“外圍”。2013年，天津和北京的人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為99607元和93213元，位居全國第一和第二，而河北省只有38716元，位居全國第16位，僅相當于天津的38.9%和北京的41.5%。從工業(yè)化階段來看，北京已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化后期階段，河北則仍處于工業(yè)化中期階段。北京和天津?qū)颖钡囊貑蜗蛭剑瑢е聦颖钡妮椛鋷有邢蕖Ｗ蠲黠@的例子就是在北京和天津周邊仍存在由24個貧困縣組成的“環(huán)京津貧困帶”，這種尷尬局面迫切需要得到改變。[12]

根據(jù)環(huán)保部對全國空氣質(zhì)量的監(jiān)測，京津冀是全國空氣污染最嚴重的地區(qū)，全國空氣質(zhì)量最差的10個城市中有7個位于這一地區(qū)。除大氣污染外，河流污染、土壤污染、土壤沙化、草場退化、水源短缺等問題也日益突出。出現(xiàn)這些問題的根源在于該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構偏向于重工業(yè)。以河北省為例，高耗能、高污染的鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃等行業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，2013年生鐵產(chǎn)量達到17027.6萬噸，粗鋼產(chǎn)量達到18849.6萬噸，鋼材產(chǎn)量達到22861.6萬噸，焦炭產(chǎn)量6395.82萬噸，水泥產(chǎn)量達到12747.38萬噸，平板玻璃產(chǎn)量達到11836.4萬重量箱，上述指標均位居全國前列。生態(tài)環(huán)境的惡化對區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展構成了挑戰(zhàn)，但同時也為區(qū)域協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境提供了倒逼機制。

京津冀區(qū)域發(fā)展的典型特征是區(qū)域內(nèi)發(fā)展迅速、區(qū)域間矛盾突出，其背后推手是“行政區(qū)經(jīng)濟”。所謂“行政區(qū)經(jīng)濟”，是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象。[13]行政層級之間是自上而下的垂直運行系統(tǒng)，而區(qū)域經(jīng)濟的運行是以區(qū)域主體之間的橫向聯(lián)系為動力發(fā)生的，“行政區(qū)經(jīng)濟”猶如一堵看不見的“玻璃幕墻”，對區(qū)域經(jīng)濟的橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束。[14]在行政區(qū)分割背景下，在“財政分權”和“官員晉升錦標賽”的激勵下，各地方政府基于自身利益最大化的需求，既致力于發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟，又致力于轄區(qū)間的“標尺競爭”，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶有濃厚的行政干預色彩。[15-16]“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象在中國普遍存在，但在京津冀地區(qū)尤為突出。這一地區(qū)既有北京這樣的首都城市，又有京津兩大直轄市，各種行政部門匯聚于此，國有企業(yè)比重較高，導致政府的行政干預力量過強。而且京津冀三地的行政級別明顯不對等，單靠地方政府合作來解決區(qū)域間的矛盾不太現(xiàn)實。因此，行政區(qū)分割和行政地位的不對等，是造成長期以來京津冀區(qū)際要素流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和商品貿(mào)易不暢的重要原因。[17]

京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，從來都是一個不可分割的整體。但由于行政區(qū)劃的束縛，三地之間經(jīng)濟聯(lián)系并不緊密，區(qū)域間競爭大于合作。目前，長三角地區(qū)已經(jīng)形成了層次分明的四級區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機制：第一級是長三角主要領導出席的定期會商機制，決定區(qū)域合作方向、原則、目標和重點；第二級是常務副省（市）長主持的“滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會”，落實和推進區(qū)域重大合作事項；第三級是22個城市市長參與的“長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”，推進城市之間專項合作；第四級是部門間及行業(yè)間的合作機制，側重于微觀領域的合作與討論。[18]而反觀京津冀地區(qū)，盡管在1981年就在全國最早成立了河北經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，但至今尚未建立區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機制。1986年成立的以天津為中心的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會議，由于區(qū)域范圍太廣（地跨五省二市），且缺少北京的參與，推動區(qū)域合作的動力明顯不足。2004年京津冀達成的《廊坊共識》提出要“盡快建立京津冀省市長高層定期聯(lián)席會議制度”，但并未有實質(zhì)性的動作。2004年國家發(fā)改委啟動京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，但由于三地對都市圈的地域范圍爭論不下，至今該項規(guī)劃仍束之高閣。行政級別和經(jīng)濟地位不對等更是加大了京津冀地區(qū)自發(fā)協(xié)調(diào)的難度。由于京津冀缺乏一種有效的區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機制，三方合作陷入了“共識多、行動少”的怪圈，對區(qū)域協(xié)同發(fā)展構成了嚴重的障礙。

四、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略重點與路徑選擇

區(qū)域功能定位不清是導致京津冀三方競爭大于合作的重要原因，不利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。京津冀協(xié)同發(fā)展之所以成為重大的國家戰(zhàn)略，就是要發(fā)揮“一加一大于二”“一加二大于三”的效果，提升區(qū)域整體競爭力，把京津冀打造成中國的政治、文化、科教、國際交往中心，中國北方最具發(fā)展活力的經(jīng)濟增長極，中國高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的集聚區(qū)，引領中國科技創(chuàng)新和技術進步的示范區(qū)，輻射帶動環(huán)渤海地區(qū)乃至整個北方經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)，帶動中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放的門戶區(qū)，具有國際競爭力的世界級城市群。要實現(xiàn)這一目標，需要對京津冀三地進行明確的功能定位。一是北京的功能定位。北京作為首都，應該圍繞“政治中心、文化中心、科技中心、國際交往中心”4個中心進行發(fā)展，把北京打造成國際文化名城和宜居城市。北京應淡化經(jīng)濟中心功能，疏解首都非核心功能，緩解日益嚴重的“大城市病”。從產(chǎn)業(yè)層面來看，北京在現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)方面具有比較優(yōu)勢，因此其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈上的定位應該是總部、研發(fā)和銷售功能，而生產(chǎn)制造業(yè)以及批發(fā)業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)應該逐漸向天津和河北轉(zhuǎn)移。二是天津的功能定位。天津在城市規(guī)模上能夠與北京相提并論，擁有北方最大的綜合性港口和先進的制造業(yè)基礎，其定位應該是北方經(jīng)濟和金融中心、國際貿(mào)易中心和國際航運與物流中心。從產(chǎn)業(yè)層面來看，天津處于工業(yè)化后期階段，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈上應突出高端制造、研發(fā)轉(zhuǎn)化和生產(chǎn)服務功能。三是河北的功能定位。河北作為京津的腹地，其功能定位一直都很明確，即依托京津的輻射帶動自身發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)層面來看，河北應依托自身的比較優(yōu)勢，做好與京津的產(chǎn)業(yè)對接，積極承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和北京疏解的首都非核心功能，大力發(fā)展綠色、低碳的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進制造業(yè)以及與京津配套的中低端服務業(yè)。

區(qū)域空間結構是地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展關系的空間映射，同時也直接影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的水平和效率。[19]遵循城市發(fā)展的一般規(guī)律，京津冀應采取三步走的策略推進區(qū)域形成合理高效的空間格局。第一步是推進京津冀空間結構由“中心—外圍”向“雙輪驅(qū)動”轉(zhuǎn)變。北京應通過首都非核心功能疏解來為自身“消腫”，在緩解“大城市病”的同時輻射帶動河北的發(fā)展。天津應通過“有進有出”的策略，一方面承接北京的高端產(chǎn)業(yè)；另一方面推動自身低端產(chǎn)業(yè)向鄰近的河北省轉(zhuǎn)移，在實現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)躍升的同時帶動河北發(fā)展。河北則應依托京津，盡快消除“環(huán)京津貧困帶”，建立具有“二傳手”功能的副中心城市，縮小與京津兩地的差距。第二步是推進京津冀空間結構由“雙輪驅(qū)動”向“一軸兩帶”轉(zhuǎn)變。“一軸”是指由北京—廊坊—天津組成的經(jīng)濟發(fā)展主軸，“兩帶”是指由北京—保定—石家莊—邢臺—邯鄲組成的京廣北段經(jīng)濟帶和由秦皇島—唐山—天津—滄州組成的濱海經(jīng)濟帶。“一軸兩帶”可以把區(qū)域內(nèi)的重要節(jié)點城市通過交通干線連接起來，有效促進要素對接對流和產(chǎn)業(yè)互補互促，提高區(qū)域資源的優(yōu)化配置能力，通過軸帶輻射帶動區(qū)域發(fā)展。第三步是推進京津冀空間結構由“一軸兩帶”向“多中心網(wǎng)絡”轉(zhuǎn)變。“多中心網(wǎng)絡”是區(qū)域空間結構的高級形態(tài)，通過大中小城市的合理布局與分工產(chǎn)生很強的擴散和溢出效應，有利于打造具有國際競爭力的城市群和都市帶。

所謂主體功能區(qū)聯(lián)動，就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Γ_定不同的主體功能定位和發(fā)展方向，促進產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)、資源等的相互協(xié)調(diào)和優(yōu)化布局。主體功能區(qū)按資源環(huán)境承載能力和開發(fā)潛力可以分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。[20]主體功能區(qū)是建立在區(qū)域整體利益最大化基礎上，但這種整體利益是以犧牲部分地區(qū)的局部利益為代價，要想取得良好效果，需要解決外部性和生態(tài)產(chǎn)品定價問題。一是建立跨區(qū)域生態(tài)補償機制。由于地理運動，環(huán)境污染往往具有外部性。比如，重點開發(fā)區(qū)域工業(yè)廢氣排放會降低相鄰區(qū)域的空氣質(zhì)量，河流上游的區(qū)域工業(yè)污水排放會降低河流下游的水質(zhì)標準。由于環(huán)境污染具有公共物品屬性，單靠市場機制很難取得良好的治理效果，必須建立區(qū)域間的生態(tài)補償機制，由造成污染環(huán)境的地區(qū)給其他地區(qū)進行經(jīng)濟補償。二是建立生態(tài)產(chǎn)品虛擬交易市場。生態(tài)產(chǎn)品并不像工業(yè)品、服務品和農(nóng)產(chǎn)品那樣有實實在在的交易市場，提供生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)功能區(qū)很難因為提供了生態(tài)產(chǎn)品而獲得相應的經(jīng)濟價值。恰恰相反，提供生態(tài)產(chǎn)品較多的地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展條件通常較差。因此，政府必須為生態(tài)產(chǎn)品定價。由于生態(tài)產(chǎn)品直接定價還面臨一系列難題，政府可以進行間接定價。對于重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，建立排污權交易制度；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，由于其承擔的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品，而這些生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量龐大，很難采用市場交易的方法，因此可以通過財政轉(zhuǎn)移支付進行補償。考慮到財政資金來源的有限性，政府在做好縱向轉(zhuǎn)移支付的同時，也應該探索建立優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域?qū)ο拗坪徒归_發(fā)區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，從而使優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域在享受大量生態(tài)產(chǎn)品的同時承擔一定的責任。

體制機制障礙是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的重要原因，要在體制機制上保障京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略順利推進，需要在以下幾個方面努力：一是建立國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。京津冀地區(qū)涉及兩個直轄市和一個省，三者的行政地位與經(jīng)濟地位并不對等，如果缺乏中央層面的頂層設計，單靠地方政府的自發(fā)性合作很難取得預期效果。因此，建議依托由中央牽頭成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的相關規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略決策，明確區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、交通對接、要素對流、環(huán)境保護等重大問題，并從財政政策、投融資政策、政績考核等方面形成具體措施。二是建立地方政府層面的協(xié)商平臺，確定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標、原則和重點，并設立專門的職能部門來落實和推進區(qū)域重大合作事項。三是建立包括政府、學者、企業(yè)、行業(yè)組織等在內(nèi)的多層次網(wǎng)絡交流平臺，確保區(qū)域內(nèi)各相關利益方都能夠合理表達自己的利益訴求。

＊本文受邢臺市科技局軟科學研究計劃項目“邢臺市與京津冀產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展研究”（項目編號：2014ZC192）的資助。

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The Dilemma and Solution of the Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region

Abstract：The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region is conductive to enhancing regional development，narrowing regional gap，implementing regional strategies and nurturing internationally competitive urban agglomeration. But the results suggest that the coordinated development has not been achieved the expected results yet by reviewing nearly forty-year cooperation process among Beijing，Tianjin and Hebei. The regional integration is still in the stage between market integration and industrial integration. And regional spatial structure shows typical center-periphery features. The key reasons for restricting the coordinated development of Beijing- Tianjin- Hebei region are imbalanced regional development，environmental issues，administrative region economy and the lack of inter- regional coordination mechanism. Therefore，the author suggests that clarifying the region- functional positioning，optimizing regional spatial structure，advancing harmonious development of function areas and constructing inter-regional coordination mechanism can promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei；the coordinated development；the dilemma and solution；regional coordinated develop?ment；integration

[作者簡介]柳天恩（1981—），男，河南省南陽市人，邢臺職業(yè)技術學院教師，博士，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易。

京津冀協(xié)同發(fā)展：困境與出路

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略意義

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的演進路徑和階段研判

三、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題與障礙

四、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略重點與路徑選擇