精英謀利、村社托底與地方政府行為：土地股份合作社發展的雙重邏輯

劉成良　孫新華

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精英謀利、村社托底與地方政府行為：土地股份合作社發展的雙重邏輯

劉成良孫新華

[摘要]在當前農業經營體系調整中，地方政府基于制度創新、農業治理、政績等多方動機，積極推動農業經營主體轉型，通過資金、項目、技術、政策等多種支持幫扶新型經營主體。而作為地方治理創新的土地股份合作社在此背景下呈現出兩種發展邏輯：一種是由資本、大戶等經濟精英主導的以盈利為目的的合作社，另一種是迫于政府壓力，為了完成行政任務而由政治精英成立并承擔兜底職能的合作社。由此產生的社會后果是精英謀利、村社托底、土地股份合作社背離其制度設計初衷，這不僅不利于新型經營主體的培育和發展，排擠了小農利益，還增加了農業經營風險、威脅糧食安全。

[關鍵詞]土地股份合作社； 農業經營； 糧食安全； 小農

2015年秋，全國糧食豐收，但是三大主糧價格全線下跌，農民收入和種糧積極性受到影響，國際低糧價與國內庫存積壓被認為是糧價下跌主因。我國一直實行糧食托市收購的政策，如何在新形勢下實施國家糧食補貼政策，保障糧食安全成為了農業領域勢在必行的改革。中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文認為土地股份合作制是農業改革方向。

我國農業經營制度正在經歷著前所未有的變革，如同20世紀80年代初集體經濟被家庭承包經營所取代一樣。當前農業經營制度再次走到了生產力與生產關系極不協調的關口，一方面是因為這30年我國經濟實力與生產力正在高速發展，小農經營方式與生產力發展極不匹配，但是又受制于農地承包制度*《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“承包期內不得收回承包地，承包期內不得調整承包地”。，不協調的生產關系一時難以調整，另一方面作為生產者的小農正在城鎮化的進程中離土離鄉，農村勞動力在經歷了去過密化階段后[1]，政策界和學界開始有人擔心誰來種田的問題。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，針對農業生產經營中出現的問題，首次明確了“三權分離”，堅持農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，這種在既定法律范圍內突破土地承包制度的一種妥協形式正在發揮著重要作用[2]。在此基礎上，新型經營主體被賦予了重要歷史使命：解決誰來種田的問題，保障國家糧食安全；通過機械化、規模化的經營方式，提高農業經營效率，壓縮農業生產成本，應對國內外糧價倒掛的挑戰[3]，保障糧食能夠在國際市場中保持競爭力；解放農村勞動力，讓更多的農民從農業生產中脫離出來，進入到城市務工，從而達到增收目的。

新型經營主體的核心在于農地的規模化、集約化經營，這被認為是降低農業生產成本的關鍵，而無論是政策上還是實踐中通過土地流轉而實現規模經營的主體有三種：自發流轉形成的中堅農民、家庭農場和工商企業，農業企業化路徑雖然能夠改變小農經濟的面貌，卻無法解決農業生產中的勞動監督和高度風險問題[4]，更為重要的是,由于災害或者糧價下跌，依靠租賃土地實現的農業規模經營者受到沖擊最大，且規模越大受到的損失就越大。在政府高補貼政策影響下，全國各地的土地流轉租金在不斷上漲，無疑加劇了規模經營者的風險。

在此背景下，陳錫文認為通過發展土地股份合作制，把土地托管給生產型經營服務組織經營，繞過土地租金，使得土地的主人和經營者能夠在市場經濟面前形成一種風險共擔、利益均攤的機制，可能是未來中國農業，特別是大宗農產品生產經營體制改革的方向*陳錫文：土地股份合作制是農業改革方向.中國證券網. http:∥news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201511/3626561.htm。。土地股份合作社作為新型經營主體也被一些學者看好，認為土地股份合作社破解糧食小規模分戶經營的困境，按比例提取公積金的制度設計為村集體提供農田基礎設施、農業技術推廣等生產性公共品拓展了資金渠道，不僅能夠保障農民土地權益，還能以平穩和低成本的方式完成土地集中、提升糧食綜合生產能力[5]。

然而，在調查中發現，土地股份合作社的制度設計與制度實踐存在著難以化解的張力，甚至在制度實踐中出現了很多與制度設計初衷背道而馳的做法，資本為了盈利，在政策支持以及項目補貼下大規模進入農業生產，不僅無法實現設想的農民增收、農業增效的目的，還給糧食安全和基層穩定帶來問題。而政府在制度創新驅動、打造政績思維影響下盲目推動資本下鄉、合作社擴張，甚至以行政壓力迫使村社成立合作社，配合政府行為，在高租金、高補貼政策誘導以及強制性土地流轉政策推動下，小農主動或者被動地與土地相分離，從而更快地實現無人種田的預言。最后，在精英謀利、村社托底、政府行為多等方面作用下，衍生出土地股份合作社的雙重經營邏輯。

一、土地股份合作社的雙重發展邏輯：川西平原高鎮個案*文章中所涉及人名、地名已做技術處理。

2010年成都市就開始了土地股份合作社的探索，在此基礎上形成了創新經驗——農業共營制：引導農戶以土地承包經營權入股，成立土地股份合作社；聘請懂技術、會經營的種田能手擔任職業經理人，負責合作社土地的生產經營管理；引導適應規模化種植的專業化服務體系的建立，并打造“一站式”的農業服務超市平臺[6]。作為土地股份合作社創新起點的高鎮白云村有兩個土地股份合作社，但這兩個合作社的發起模式、盈利空間等有很大不同。

(一)躍進土地股份合作社

躍進土地股份合作社一直被作為農業經營制度創新的標桿。“2010年5月，高鎮白云村15組30戶農戶發起成立躍進土地股份合作社，自愿以101.27畝土地承包經營權入股*由于傳統習慣，涉及農民的土地問題，民間多沿用“畝”這個單位，1畝約合0.066 67公頃。下同。。草根探索，卻意義非凡——這是全國首個完全以土地承包經營權入股并工商注冊的農民合作社”[7]。當時農業生產存在三個困難：一是農忙缺乏勞動力，年輕人在外工作不一定能請到假，老人在家種田，雇工困難且不劃算；二是農民缺乏防治病蟲害有效手段，較盲目，需技術指導；三是田塊細碎化、分散化，一些地方農業機械無法下田，全靠人力。合作社發起者阿勇身體不好，無法在外繼續打工，回家種田體力又不行，作為小組長就想找幾戶人家把土地集中在一起，互助生產。在崇州市農發局的動員和幫助下，15組成立了土地股份合作社，阿勇作為理事長。為打消農民疑慮，農發局派農技站長做技術指導，幫助合作社運營、制定農業生產計劃，同時給合作社介紹合作項目，如水稻和羊肚菌等，還承諾失敗兜底。

躍進土地股份合作社第一年分紅達到1 128元/畝，成為了農業經營制度創新亮點，得到了時任成都市委書記肯定，農業職業經理人的稱謂被提出來。第二年合作社種植規模擴大到380畝，每畝分紅1 086元，2013年分紅是1 090元/畝，2014年是960元/畝。合作社規模不斷擴大，但是分紅模式一直是兩種：僅有最先加入的15組村民能夠隨著收益增減分紅，其他后來加入的土地都是固定租金，每年600元/畝。2013年合作社第一任職業經理人調到市農發局工作，由白云村隔壁大江村的阿全擔任，阿全在大江村也牽頭成立了合作社，比較懂得經營。2015年，阿全打算給15組村民按600元/畝發放租金，村民對此表示不能接受，而阿全認為村民接受不了可以自由退社。

(二)白云村土地股份合作社

躍進土地股份合作社成立后，地方政府要求白云村委也要成立合作社，進一步擴大土地股份合作社規模。迫于政府壓力，白云村成立了由書記兼任職業經理人，村主任兼任理事長的土地股份合作社。第一年合作社以700元/畝的價格流轉了80多畝土地，僅種一季水稻就虧損了四五萬元，沒有敢種第二季。第二年，在政府壓力下，合作社種植面積擴大到了100畝，還是虧損了四五萬。2013年合作社規模達到了200畝左右，這一年合作社沒有虧損，原因有兩方面：一是租金降低了，每畝租金是300至400元，二是政府開始給合作社補貼，規模經營每畝補貼500元*政府給予規模經營500畝以上的500元/畝補貼，白云村流轉出去的土地以及躍進合作社土地都是掛在白云土地股份合作社名下申請補貼，這樣整體規模就超過了500畝，都可以拿到高額補貼。。2014年合作社種植面積達到了400畝。

與躍進合作社不同的是，白云村成立的土地股份合作社分散的土地較多，一方面合作社在政府壓力下需要不斷擴大規模，做農民工作加入合作社，另一方面一些農民不想種地或無法種地，主動把土地交給合作社。躍進合作社考慮到經營收益，不接收分散的土地，白云村合作社只能接受，導致合作社土地與小農土地互相插花，雙方耕作都不便利。由于小農耕作實在不便，且受到那些將土地較早交給合作社農民的影響，越來越多的農民選擇把土地交給合作社。

(三)土地股份合作社經營模式對比

由于受氣候和機械化水平的限制，無論是哪個合作社都面臨著生產成本高、機械化水平較低的問題，表1和表2反映了合作社種植水稻、小麥的成產成本。

①包含育秧成本。

如果風調雨順、管理到位，水稻畝產1 100斤左右，小麥畝產700斤左右*因為小麥需要在六月之前收割完成才能夠保障水稻能夠及時種植，所有產量相對較低。，小農精耕細作的產量和這個差不多。按照豐產期水稻和小麥的產量計算，水稻利潤=1 100斤×1.38元/斤-770元=748元，小麥利潤=700×1.2元/斤-400元=440元，每畝耕地扣除成本后收益為1 188元/年，這基本上是每畝土地所能達到的最高產值。如果考慮到地塊差異、管理差異等造成的減產因素，以及管理成本和損耗，每畝收益還要下降不少，再考慮上地租的話，合作社的畝均收益基本上都是負數。因此，如果沒有政府補貼，合作社經營都是虧本的。

要實現盈利，就需要不斷壓縮生產成本，而在人工成本不斷上漲且當地農業生產又高度依賴人工的情況下，以機械化取代人工是最優選擇。由于機械化的推廣需要資金投入，白云村由政治精英牽頭成立的土地股份合作社對于農業機械化使用沒有太大的意愿，插秧等環節一直都是依靠人工完成。但是由經濟精英主導的躍進合作社在不斷探索推進插秧環節的機械化，從而降低農忙時雇工困難、人工成本過高的問題，2013年僅有500畝土地能夠實現機械化插秧，2015年就達到了1 500畝。在管理模式方面，兩個土地股份合作社最大的不同在于躍進合作社采用了精細的管理分工，躍進合作社的職業經理人同時負責三個合作社近2 700畝土地的經營*其中躍進土地股份合作社500多畝，其余兩個在其他村莊的土地股份合作社共有2 200畝左右。。在經營的分工管理中，充分發揮村民小組長的職能，在農業生產上做到統分結合：合作社有兩個總管，一個負責農業生產中的技術問題、安排生產，另一個負責合作社雇工工資發放、管理員考核等。合作社還有17個管理員，其中13個是村民小組長，年齡在五六十歲，不僅懂得農業生產，還能及時協調生產中出現和農民的矛盾。每個管理員負責100到300多畝不等土地的插秧、補秧、放水、除草、雇工等農業生產。

①合作社成員主要是村干部,村主任是理事長、村書記是職業經理人。

二、精英謀利、村社托底與地方政府行為

土地股份合作社在地方政府推動、大戶資本加入、村社協助的情況下雖然得到了快速發展，但是卻呈現出了兩種不同的邏輯，除了少部分能夠進行分紅、符合土地股份合作社的初衷之外，其余的大都還是土地流轉的邏輯，農民只能拿固定的資金，并且越來越多的農民因為這項制度設計與土地脫離。在這套精巧的制度設計中，精英、村莊治理主體與地方政府進行著復雜的互動。

(一)精英謀利

村兩委、資本大戶是地方政府推動土地股份合作社中依靠的兩股重要力量，這兩股力量作為村莊中的政治精英、經濟精英與地方政府合謀，共同構成村落社會的庇護關系網絡*庇護關系是在特定場域中不同利益主體之間產生的一種特殊的雙邊交換關系，其中，庇護的提供者往往是擁有較高的政治、經濟、社會地位的利益主體，他們利用自身的影響或資源為處于較低地位的利益主體提供好處，而那些得到庇護的利益主體則會給予庇護者以他們需要的各種形式的回報。參見符平.市場的社會邏輯.上海三聯書店，2013年。。

政治精英與經濟精英不僅要在地方政府主導的合作社發展過程中積極配合，還要做出適當犧牲，從而實現多元主體共贏的格局。村莊政治精英與地方政府是一種更為穩定的同盟關系，基層政府可以通過多種手段對政治精英進行制約，如權力的穩定性與合法性、績效工資、資源分配等，而政治精英在地方政府的庇護下，積極發揮動員作用，引導農民把土地流轉出來，并且當合作社規模需要逐年擴大時，政治精英還要忍受虧損的壓力，成立土地股份合作社，擴大規模。由政治精英牽頭成立的合作社，核心目的并不在于盈利，而是為了完成政治任務，保持與基層政府的一致，才能穩定權力基礎。

經濟精英成立合作社的核心目的在于盈利，而要達到這一目的就需要強化與地方政府、村莊政治精英的合作關系，從而獲取更多的政策紅利、項目資源與社會支持，三者形成了一種庇護關系。為了保持庇護關系，經濟精英在地方政府的指示下也要做出犧牲，配合政府行政。除此之外，市級政府每年都會對基層政府關于培育新型農業經營體系工作進行考核，而基層政府為了考核優秀，就會和合作社聯合起來形成共謀：按照考核要求給合作社分配任務，合作社想辦法完成任務，以達到政府考核優秀。

作為創新的土地股份合作社和職業經理人雙重經營架構也在發生變化，制度設計原本是農民入股合作社作為股東，選舉理事會、監事會保障股東收益，合作社再委托農業職業經理人負責農業經營。躍進土地股份合作社最開始還能做到理事會、監事會、職業經理人各司其職，但是自從新的職業經理人接手后，村民感覺到理事會和職業經理人之間的地位和作用發生了倒置，“職業經理人就像地主一樣，理事會反而成為了打工的”。2015年政府補助躍進土地股份合作社200多萬建造烘干房、購買設備，經理人拿出少量配套資金后，直接把烘干房建在了自己村子那邊，如今烘干房已經正常運營，但是卻和合作社沒有什么關系。土地股份合作社發起者阿勇感嘆：“合作社實際上都是國家拿錢貼出來的，但這個錢所起到的效果并不大，國家現在是把一部分人扶持起來了，大部分人都沒有扶起來，在原地踏步，有的甚至還在倒退，如果國家把錢補給農民像補給合作社一樣，農民種田的積極性會更高，糧食產量會更好，雖有不足，但農民種自己的田就不一樣”。

(二)村社托底

由村莊政治精英成立的土地股份合作社在村莊中承擔著兜底職能，經濟精英所主導的合作社以規模化為導向，不接收一家一戶小農的土地，而由政治精英所主導的合作社必須接收小農主動讓出來的土地，這既是上級政府的要求，也是出于地方治理的考量，政治精英在這種農戶主動提出的土地流轉中占據著賣方市場，因此掌握著定價權，壓低土地流轉價格。躍進合作社的職業經理人阿全發展起來之后，就不再需要躍進土地股份合作社這一金字招牌，躍進合作社對于他來講就成了負擔，阿全向白云村兩委提出由村集體將躍進合作社的土地全部承接過去，但是村干部并沒有答應。村干部很清楚，躍進合作社的分紅問題就像定時炸彈，村集體無法繼續向15組提供高額分紅，一旦分紅減少，村民就會將不滿的矛頭對準村干部。

由政治精英所主導的合作社本身就服務于基層治理的目標，因此合作社不單純是新型的經營模式，也是村莊在新時期社會治理中發揮作用的平臺。例如，在白云村前幾年因為老板流轉土地經營失敗跑路，村莊及時站出來承擔托底職能，保障了基層社會穩定。在土地股份合作社發展的早期，這種由村莊政治精英出面成立的合作社占據多數，隨著經濟精英的在合作社經營中的崛起，以及合作社發展逐步走上穩定的模式，由村社政治精英主導的合作社逐步向經濟精英主導的合作社進行過渡、轉變。高鎮有6個村莊12個合作社，其中5個村莊都有由政治精英出面成立的合作社，而今僅剩一個。當前土地股份合作社在發展過程中，在其規模不斷擴大的同時面臨的風險也更大，因為當前的經濟精英承擔不起因經營失敗所面臨的農業風險，最后村莊只能在政府的支持下發揮托底職能，將矛盾化解在基層。

(三)地方政府行為

政府是農村流通領域改革和生產要素市場發育的主導力量[8]，地方政府在新型經營主體的扶持和培育中發揮著重要影響。崇州市土地股份合作社創新的起點是幾戶農民想解決生產上的困難，但在政府的精心幫扶下卻成為了具有著重大制度創新意義的樣板。地方政府行為在制度創新中扮演著多重角色，動機也源于多個方面。

1.制度創新需要，探索新形勢下的農業經營制度

中央和地方政府高度重視新時期農業生產領域生產關系與生產力極不適應的問題，為了解決，中央多次發文聚焦農業經營體制改革。在中央精神指導下，地方不斷試點，為全面深化改革積累經驗。而在試點的過程中，地方不僅要對以往的制度進行突破，還要通過控制變量，創造條件，探索試點成功的內外部條件，一旦成功，這種突破就被稱為地方治理創新。在當前形勢下，地方政府往往有著很強的制度創新驅動，制度創新不僅符合中央的政策要求，也能夠在解決地方實際問題中發揮重要作用。然而在地方政府的制度創新過程中，控制試點變量的手段往往發生扭曲，即忽視了客觀規律性，通過各種手段來保障試點成功，因此在地方政府大規模資源投入、政策支持下，雖然地區有很多試點能夠成功，但這些試點從一開始就不具備推廣和適用價值。

白云村的兩個土地股份合作社存在一個值得深思的問題：2013年政府沒有給予規模經營補貼之前，白云合作社不斷虧損，躍進合作社卻能夠進行高額收益分紅，就連15組村民也感到詫異，就算農民自己種植、不計算人工成本，能有800元純收益已經不錯了，更何況合作社還有那么多人工、農資投入。躍進合作社參加市里組織的經驗交流會時，其他合作社理事長就問“你們種的是金子？我們一年一畝田能賺二三百就不錯了，你們怎么能分紅那么多？”其實作為理事長的阿勇也一直心存疑惑，“是不是政府把錢悄悄補貼進去了，要不怎么可能賺那么多，最開始在算收益的時候，把糧食和菌類的收益都算在一起，怎么都達不到1 000元，最后分了是1 128元/畝，這些多出來的錢怎么來的，我也不清楚。分紅肯定是在貼錢，不知道是政府出的，還是他們從個人腰包里拿出來的”。

2.農業治理需要，解決農業、農村治理中多重難題

農業經營制度變革最大的動力在于生產關系與生產力不相適應，但在地方政府看來，調整當前小農分散經營的生產關系還有利于地方社會治理。在自上而下的考核體系當中，存在諸多讓政府付出精力越來越多的治理問題，如土地拋荒、秸稈禁燒等。

以土地拋荒為例，土地拋荒主要分為兩種類型：一種是長期拋荒，分散的小農經營所導致的農業生產體系脆弱，如田塊分散、灌溉體系失效、土地不平整等問題。在打工經濟影響下，土地收入占家庭收入的比重越來越小，當留村老人無力種田又沒有人愿意接手田地時，就會造成拋荒。另一種是季節性拋荒，農民從生產投入與產出的角度考慮收益，理性選擇種一季還是種兩季，南方農村水稻多是一年兩熟，種一季的話就能賺錢，但是種兩季就會虧錢。土地拋荒又不被高層政府允許，甚至季節性拋荒都會帶來層層追責，迫于上級壓力，基層政府面對拋荒問題往往比較謹慎。目前長期拋荒的土地占少數，并且這些土地拋荒是因為生產條件太差，種植難度大，基層政府做這方面的工作壓力并不是很大，但是季節性拋荒在上級政府“種滿種足”要求下，解決難度要大很多，地方政府只能通過尋找資本、大戶進行季節性流轉，但是工作成本要相對高出很多。

對于分散的小農，地方政府的治理手段和約束條件有限，行政成本高、壓力大，解決問題的效果還不好，因此地方政府迫切希望調整當前的生產關系。土地通過流轉或者入股合作社之后，政府在治理過程中打交道的對象也就能簡化為新型的經營主體，從而大大減輕了治理中的交易成本，并且政府還能通過控制補貼等手段對規模經營者進行約束，從而保障規模經營者能夠配合政府的治理目標，土地拋荒、秸稈禁燒等難題也就會迎刃而解。政府還能夠通過與新型經營主體合作，通過控制作物種植面積、花樣等手段，發展觀光旅游農業，這些都促使地方政府將土地集中在新型經營主體手中。

3.政績思維誘導

“政府本身有其自身的利益，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區別。政府行為和國家公務員的行為與其自身利益有密切關系。”[9]正是這些不同的利益主體，構成了政府的自利性。而政府的自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后隱藏著對自身利益的追求，這一特性稱為政府的自利性[10]。產生制度創新以及改善農業治理的另外一個后果就是能夠產生政績，從而在官員晉升考核體系中處于優勢地位，同時也是很多制度創新偏離政策目標的一個關鍵影響變量。地方官員在政績思維的誘導下面，出于部門利益和個體利益考量，人為地控制影響制度創新中的關鍵變量，以短平快的手段取得制度創新成果，但也扼殺了創新的普遍性適用價值。這種因果倒置型的思維產生的直接惡果就是為了達到既定目標，不擇手段，忽視過程中主體利益。在白云村土地股份合作社的興起、發展過程中，15組村民、地方官員以及職業經理人都得到了好處，農民分紅收益比其他組人要高，合作社成為了先進合作社，獲得了很多榮譽與支持，地方官員也獲得了晉升。

三、土地股份合作社的發展與異化

土地股份合作社作為一種農民把土地托管給生產型經營服務組織經營，目的在于繞過土地租金，使得土地的主人和經營者能夠在市場經濟面前形成一種風險共擔、利益均攤的機制。

因此，從制度設計上來講，政府、村莊、農民、職業經理人、土地股份合作社應該是一種良性的互動關系，彼此依存且共同服務于農業生產、糧食安全。在制度設計者和學者看來，圍繞土地股份合作社的多元互動關系應該如下：

然而，在制度實踐中，土地股份合作社卻呈現出另外一種運行邏輯：多元主體并沒有按照制度設計的預想去實踐，而是圍繞著土地股份合作社各有所圖，充分展現出了經濟理性和實用理性的一面：土地股份合作社本想使土地的承包者以土地入股，和經營者在市場經濟面前形成一種風險共擔、利益均攤的機制。但是農民入股合作社有著多重困境，一方面難以參與到具體的決策、分紅以及監督環節，另一方面大多數農民也不愿意承擔市場風險，更愿意選擇固定租金的方式，來保障自身的經濟利益，并且他們最為期待的模式是大戶資本在土地流轉的競價過程中，不斷提高土地租金，從而獲取更高更有保障的租金收入；土地股份合作社原本是委托選擇職業經理人來經營管理，但在經濟理性作用下，合作社成為了經理人獲取利益的工具，他們不僅以此獲得各種補貼政策，將國家投入轉變為私人財產，還將土地股份合作社變為封閉式的管理結構，導致農民和合作社成員難以參與到決策、監督和分紅程序中；政府依靠政策和項目支持土地股份合作社發展，其目的不是單純的保障糧食安全，還有強烈的制度創新和政績訴求，并且這種訴求扭曲了政府的扶助策略，為了保障試點成功而忽視事物發展的客觀規律；土地合作社的發展原本能夠解決村莊的農業治理問題，但是在政府的行政干預和壓力之下，村莊為了保持和政府的一致性，使得土地股份合作社發展變成了村莊的政治任務，不得不進行人財投入。地方政府、企業、農村能人與普通社員等利益主體在合作社發展中通過不斷的互動與博弈形成了錯綜復雜的庇護關系，構建起穩定且具有相當強對外排斥功能的庇護關系網絡，既在某種程度上扭曲了中央政府的政策目標，又不利于從根本上保護普通社員的合作權益[11]。

四、結論與討論

在當前農業經營體系調整過程中，地方政府基于制度創新驅動、農業與基層治理考量、政績思維誘導等多方面的動機，積極推動農業經營主體轉型。通過資金、項目、技術、政策等多維度扶持幫扶新型經營主體，而作為地方治理創新的土地股份合作社在此背景下呈現出兩種發展邏輯：由經濟精英主導的盈利型土地股份合作社和由政治精英主導的兜底型土地股份合作社，從而產生精英謀利、村社托底、土地股份合作社發展異化的社會后果。作為新形勢下的農業經營體系創新，新型經營主體應該與傳統小農之間有一個較為自然的更替、過渡階段，其積極意義在于努力發揮其組織功能，將小農無法種植或者不愿意種植的土地，以入股或流轉的方式利用起來，再通過機械化、技術化、規模化、集約化等多重手段保障糧食安全，這是一個漸進的過程。政府在推動新型經營主體的過程中應該充分認識到其客觀規律性，不能盲目地利用新型經營主體取代傳統小農，這樣不僅不利于小農的利益，還容易增加新型經營主體的失敗風險，進一步威脅糧食安全。

土地股份合作社在地方政府的推動下，大農、資本與部門相互庇護，迅速擴張規模，壯大自身實力，通過各種手段將小農排擠出生產領域，其結果造成了愿意種田的小農無地可種，農民之間分化加劇，雖然個別農戶達到了政府所預期增收的目的，但大部分的農民卻因此而受到了利益損失。同時，由于當前政府扶持導向的問題，也加速了這一進程的發展。新型經營主體不僅能夠獲得資金、農資、農具等各方面的補貼，還能夠在經營的土地上獲得政府的土地整治項目，大大減少了經營過程中的困難。而小農不僅沒有那些補貼，耕作的土地也是非常不便利，無法獲得土地整理項目，迫使農民因為種田困難而放棄土地。因此，要從多個方面調整當前的農業經營體系政策。

一要充分認識到在當前階段，小農和新型經營主體是一個長期共存的局面，不能盲目利用新型經營主體替代小農，也不能放棄對農業經營體系的探索，生產關系與生產力的調整不是一蹴而就的。因此，既要重視規模經營，也要重視分散經營，不能在農業扶持政策上搞一刀切，一味地推動新型經營主體去打敗小農，否則不僅會加大新型經營主體的風險，也容易給農業安全帶來冒進風險。

二是政府要努力調整行政思維，不能簡單地靠量化考核思維來推動農業經營體系轉型，要積極發現改革中的真問題，避免用數字來代替真實經驗，避免用個案來代替普遍發展經驗。在實踐探索中要努力發現問題、暴露問題并解決問題，而不是忽視客觀規律，通過各種手段來促使試點成功。在試點經驗推廣過程中，不僅要宣傳正面經驗，也要講出實際問題，以方便其他地方認識與借鑒。

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(責任編輯：陳世棟)

Elite Profit，Village Vallback and Local Government Behavior：The Double Development Logic of Rural Land Stock Cooperatives

Liu ChengliangSun Xinghua

AbstractDriven by the system innovation and agricultural management, the local government promote the agricultural business entities’ transformation and foster new agricultural business entities actively through multidimensional policies on fund, project and technology, in the course of current agricultural management system adjustment. However, rural land stock cooperatives, as the local governance innovation subject, present double development logics. The one is profit-based and organized by local economic elites; and the other one is political task-based and organized by political elites of all levels. As a consequence, no matter maximizing the benefits or the administrative atmosphere, the land stock cooperatives’development departure from the original intention step by step, which is harmful to new types of agricultural business entities, crowding the interests of peasants and increasing the risk involved in agricultural operation and food security at the same time.

Key wordsLand stock cooperative； Agricultural operation；Food security； Peasants

[收稿日期]2015-12-16

[基金項目]教育部2014年重大攻關課題“完善基層社會治理機制研究”(項目批準號為14JZD030)。

[作者簡介]劉成良，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士研究生，郵編：430074；

孫新華，華中農業大學社會學系講師，郵編：430070。