對食品安全監管引入累積記分制度的思考

摘要：在分析當前食品安全監管方面存在問題的基礎上，借鑒香港食品安全監管經驗和國內交通違法記分制，提出了食品安全監管領域建立累積記分制度；詳細分析了食品安全監管累積記分制度的法律依據、實踐基礎和必要性；提出了食品安全監管累積記分制度的初步框架體系，以及實施該制度的對策建議。

關鍵詞：食品安全監管；累積記分制度；法律依據；實踐基礎；必要性；框架體系

中圖分類號： TS201.6文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）11-0001-03

收稿日期：2014-09-25

基金項目：2014年江蘇省社會科學應用研究精品工程課題（編號：14SWC-040）；2014年江蘇省蘇州市科協軟科學項目（編號：2014A-02）；江蘇省“333”人才工程；江蘇省高校青藍工程學術帶頭人培養對象項目。

作者簡介：程培堽（1966—），男，江蘇蘇州人，博士，教授，主要研究方向農業經濟管理。Tel：（0512）66098606；E-mail：chengpg0512@163.com。“民以食為天，食以安為先。”食品安全問題舉國關注，各級政府也出臺了一系列的政策措施加強食品安全工作。近幾年，隨著食品監管體制日益健全，監管力度的加大，消費者食品安全意識的增強，食品安全形勢明顯好轉[1-2]。然而食物中毒事件時有發生，問題食品屢禁不止，食品安全形勢仍不容樂觀。這一方面表明生產經營企業沒有盡到應有的責任，甚至存在違法違規行為，在生產過程中摻雜摻假、回收過期食品進行再加工再銷售、非法或超標使用食品添加劑等現象屢禁不止。另一方面也反映了食品安全方面存在監管漏洞：第一，監管措施落后，表現為重運動式的專項治理，輕常態化的主動管理。運動式的專項治理雖然在一段時間可能會消除食品的安全隱患，但會導致“貓捉老鼠”式的游戲，并誘發企業機會主義行為。第二，對違法行為的查處往往“一罰了之”，導致經營主體的違法違規經營行為屢禁不止、屢罰不改。第三，在日常生產經營中，企業存在諸多輕微違法違規行為，這些夠不上行政處罰的標準，依法不予處罰。有一些企業或因為其違法行為未受處罰，便認為這些違法行為糾不糾正無所謂，只要不受處罰便無足輕重。面對上述這些問題，為切實增強食品生產經營主體安全責任意識，建立完善安全責任機制和內部制約機制，亟需創新監管機制，建立一些有針對性、可操作的，更為科學有效的監管模式。本文在參考香港食品安全監管經驗和國內道路交通違法記分制的基礎上，建議食品安全監管領域制定和實施累積記分制度。

所謂累積記分制度（簡稱記分制）是指食品安全監管部門發現食品生產經營者的違法違規行為后，除依法給予行政處罰外，按規定分值標準對該行為記分。在1個記分周期（譬如1年）內，當違法行為人達到一定分值的，在法律規定的幅度內從重處罰，達到或超過一定分值的，責令停產停業整頓或吊銷相關執照的制度[3]。該制度的實施能增強食品經營者的食品安全意識和守法經營意識，預防和減少食品安全事故。

1食品安全監管累積記分制度的實踐和法律基礎

1.1法律依據

根據我國行政處罰法法定原則，行政處罰的設定和實施必須依法進行。因此對食品安全監管引入累積記分制度首先遇到的是合法性問題。2003年通過的《中華人民共和國道路交通安全法》第二十四條明確規定，公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為，除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度。2011 年修訂的《中華人民共和國道路交通安全法》沿用了累積記分制度（第二十四條）。由此可見道路交通安全管理的“累積記分制度”有相應的法律依據[3]。而在現行的有關食品安全的法律法規中并沒有明確規定實行累積記分制度，那么對食品安全監管引入累積記分制度究竟有無法律依據？

筆者認為，在現行食品安全監管法律法規中，制定和實施食品監管行政相對人違法行為“累積記分制度”具有相應的法律規定和依據。第一，《行政處罰法》 第八條規定的行政處罰種類包括：（1）警告；（2）罰款；（3）沒收違法所得、沒收非法財物；（4）責令停產停業；（5） 暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（6） 行政拘留；（7）法律、行政法規規定的其他行政處罰。也就是說，現行行政處罰種類沒有涵蓋“累積記分制”。考慮對違法行為記分本身并沒有增加行政管理相對人的實際責任和負擔，而是當違法行為人在一定期限內，累計記分達到規定分值時，才在法律規定的幅度內從重處罰，因此從主要功能來看，累積記分制度僅為內部記錄工具和衡量管理相對人違法違規行為危險程度的標尺，以及后續處罰的程序性條件。第二，“累積記分制”沒有違反“一事不再罰”行政處罰原則。《行政處罰法》第二十四條規定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。而根據“累積記分制”，當違法行為人在1個記分周期內，再次違法或多次違法達到某一規定分值時給予相應處罰，似有重復處罰之嫌。《行政處罰法》雖未規定從重處罰情節，但由于法律條款對處罰的規定通常具有一定的幅度和范圍，國家行政機關在法定幅度和范圍內具有自由裁量權。在行政執法實踐中，如果具有從重處罰情節和事由，國家行政機關對行政相對人進行行政處罰時在處罰種類內選擇較重的處罰，或者在法律規定的幅度內選擇較高限進行處罰，亦即從重處罰。行為人實施違法行為后果嚴重、危害性大、屢查屢犯、性質惡劣等等，都應當認定是從重處罰情節和事由。“累積記分制”本質上可以理解為“對屢查屢犯，性質惡劣行為的加重處罰。”第三，《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（國務院令第503號）第十六條規定，農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品等監督管理部門應當建立生產經營者違法行為記錄制度，對違法行為的情況予以記錄并公布；對有多次違法行為記錄的生產經營者，吊銷許可證照[4]。《食品安全法》第七十九條規定，縣級以上食品安全監管部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處和食品經營者停止經營不符合食品安全標準的食品等情況，根據食品安全信用檔案的記錄，對有不良信用記錄的食品生產經營者增加監督檢查頻次[5]。因此，無論是“建立生產經營者違法行為記錄制度”，還是“建立食品安全信用檔案”，就其記錄形式、記錄內容，都為建立、制定食品監管行政相對人違法行為“累積記分制”提供了相應的法律依據，“累積記分制”只不過是“建立生產經營者違法行為記錄制度”和“建立食品安全信用檔案”的一種具體實施措施。

1.2實踐基礎

事實上，目前國內越來越多的地區在食品安全監管領域推行累積記分制。深圳經濟特區食品安全條例（征求意見稿）第六十二條規定，食品安全監管部門對餐飲服務提供者違反食品安全法律、法規的行為，除依法給予行政處罰外，實行食品安全違法行為累積記分制度[6]。從獲取餐飲服務許可證之日起，每12個月為1個記分周期。食品安全監管部門依據食品安全法律法規、標準和管理制度并結合該市實際制定食品安全違法行為記分標準和實施辦法，按有關程序審查通過并進行公告后執行。2014年9月上海公布了《上海市餐飲服務食品安全違法行為記分管理暫行辦法（征求意見稿）》。該辦法規定了記分制的適用范圍、記分用途、記分方法、記分后的培訓和考核、記分的消除、累計記分后的處罰裁量、異議處理和記分查詢等內容[7]。為切實推進完善食品流通行業自律體系建設，從源頭上保證食品安全，重慶市工商行政管理局南川區分局從2013年8月1號開始實施了《流通領域食品經營違法違規記分管理辦法》。根據管理辦法，如果食品經營者違規，將會受到相應扣分，嚴重的吊銷該食品經營主體《食品流通許可證》，強制其退出食品經營行業。辦法規定，記分情況存入《食品流通許可證》檔案，食品經營者在1個記分周期內累積記分達到12分的，工商行政管理部門應該責令食品經營者停業整頓，拒不改正、情節嚴重的應吊銷該食品經營主體《食品流通許可證》，強制其退出食品經營行業。根據經記分等方面的信用信息將食品經營主體分為A、B、C、D 4個類別：A類守信企業（4分以下）、B類一般守信企業（4分以上8分以下）、C類失信企業（8分以上12分以下）、D類嚴重失信企業（12分以上）。同時，根據食品經營者上一年度累積記分情況及信用類別進行分類監管[8]。

2食品安全監管累積記分制度的必要性

食品安全監管引入“累積記分制”具有積極意義，具體表現為：

第一，可以使食品監管部門更好地共享監管信息，整合監管資源。目前，我國食品安全實行的是在食品安全委員會協調下的多部門分段監管體制，食品監管部門分散，包括食品藥品監督管理部門、農業部門、質量監督檢驗檢疫部門、工商行政管理部門等。多部門分段監管體制客觀上造成了各監管部門之間難以完整地了解掌握行政相對人監管信息。實行累積記分管理，可以有效地將分布在各監管部門的信息進行整合，使得各監管部門能夠共享相關信息。同時，實行累積記分管理可以形成強大的監管合力，在全面監管的基礎上牢牢抓住監管重點，提高監管成效，緩解監管力量相對薄弱和行政相對人數量不斷增加的矛盾[9]。

第二，有利于規范行政處罰的自由裁量權。行政處罰自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權利。在食品安全監管機構及其工作人員行政執法中，自由裁量權是客觀存在的，它有效增強了執法辦案的準確性和靈活性。但是也確實存在著自由裁量權被濫用的問題，正因為如此，必須對自由裁量權進行控制。累積記分制根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度，按規定分值標準對該行為記分，并以此決定該違法行為適用的處罰種類和處罰幅度，從而實現對食品生產經營主體違法行為的量化評價。同時對不同食品安全違法行為規定不同的分值，使食品生產經營主體對違法行為可能導致的行政制裁及嚴厲程度具有了準確預期的可能，從而限制了監管者恣意專斷的空間，使合法行政、合理行政原則得以落實。因此累積記分制有利于從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題，使之具體化、規范化，確保實施行政處罰時公平、公正地行使自由裁量權，減少行政處罰行為的隨意性，具有較強的可操作性。

第三，強化了對行政相對人的教育作用和監管參與度。實施“累積記分制”后，只要不超過規定的最高分值，每次記分并不增加行政相對人的實際經濟負擔，但由于在一定周期內違法所記的分數不會消除，相反還有可能因違法行為而增加，對行政相對人會施加心理壓力，產生警示效應，抑制行政相對人再次違法的動機，并且隨著記分的增加，心理壓力和抑制效應越發顯著。同時規定記分周期、應予記分的違法行為種類及對應分值，以及在周期內的最大分值等內容，能夠使食品生產經營主體預期其所實施的違法行為可能會產生的負面后果，從而增強其食品安全的守法意識和自律性，形成良性的監管與被監管的互動機制[9]。

第四，有利于較好地懲戒輕微違法行為。食品安全監管實踐中存在著大量的具有一定社會危害性但又情節輕微的違法違規行為。按《行政處罰法》第二十七條、第三十八條規定，這些行為適用于免于處罰，因此監管部門對這些行為往往缺乏有效手段加以糾正，使這些行為逃脫法律的約束和制裁，游離于監管部門的管理之外。而“累積記分制”的實行，可以使食品生產經營者自認為無足輕重的輕微違法行為產生疊加效應，克服了執行單一起罰點標準過于僵硬的缺陷，使食品生產經營者不敢因其“惡小”而為之，從而有效防止和糾正這種大錯不犯、小錯不斷的現象，有效發現和消除食品安全監管過程中出現的監管漏洞[3]。

3食品安全監管累積記分制度的框架

3.1累積記分制度的主體和客體

食品安全監管累積記分制度管理制度的主體包括各個食品安全監管部門，具體包括各級食品藥品監督管理部門、農業部門、質量監督檢驗檢疫部門、工商行政管理部門等，行政關系中的管理相對人為食品生產經營者。記分制度的客體則是食品生產經營者違反食品安全有關法律、法規、規章、規定、制度等的行為。

3.2累積記分制度內容

從上海、深圳等地發布的實施累積記分制度和其他行業部門（譬如道路交通安全）的實踐經驗來看，食品安全監管累積記分制度至少應該包括以下內容：（1）累積記分制度的制定依據、訂立目標、管理的主體與客體、管理原則與形式。（2）分值標準和記分方法，也即對食品生產經營者各種違法違規行為規定記分分值標準、記分方法和記分周期（一般為1年）。（3）記分結果的應用，也即對在規定記分周期內達到一定分值的食品生產經營者采取的相應措施，包括教育與培訓、責令其停業整改、吊銷許可證等；同時根據分值將食品經營主體分為A、B、C、D 4個類別，譬如在1個記分周期內分值在4分以下（含4分）A類企業；4分以上8分以下（含8分）為B類企業；8分以上12分以下（含12分）為C類企業；12分以上為D類企業。對不同類型的食品經營主體進行分類監管。例如，上一記分周期內被定為A級的，每年至少監督巡查1次；而被定為D級的，每2個月至少監督巡查1次等。（4）記分撤銷。規定1個記分周期內的累計記分應當予以消除的具體情形。（5）異議處理。食品經營主體對記分有異議的，可以向負責單位或其上一級安全監管部門進行陳述、申辯或者申請復核、行政復議，根據復核、復議結果，相應記分分值予以變更或撤銷。（6）記分的公開和查詢。為充分發揮累計記分制度的功能和作用，應建立“累積記分制”公開查詢系統，向公眾公布查詢方法、查詢渠道等。利益相關人可以按照規定查詢的方式查閱食品生產經營者的記分情況。通過信息公開，可以將監管部門的監督、行政相對人之間的相互監督、普通公眾的社會監督有機地結合起來，保證公正性；而企業客戶、保險公司、銀行通過查詢記分信息，可以了解企業的安全生產情況和安全信用。

4結語

在食品安全監管引入累積記分制度適應了食品安全監管的需要，是一種富有成效性和創新性的監管方法。累積記分制度有利于增強食品生產經營者的食品安全意識和守法經營意識，落實企業的主體責任，預防和減少食品安全事故。為使該制度更加行之有效，在實踐中應注意以下幾點：第一，對于達到相應分值企業的處罰幅度規定一定要適當，切忌畸輕畸重，過輕起不到教育、預防和警示作用，過重有失公正，處罰實施難度反而增加，畢竟處罰本身不是目的。第二，將累積記分制度與企業信用等級評定聯系起來。信用等級評估和公布能夠通過信譽機制對食品生產經營者發揮激勵和制約作用，遏制其機會主義傾向。因此將企業記分記入企業的信用檔案，并作為企業信用等級評定的依據之一，有利于更好地發揮累積記分制度。第三，加大累積記分制度宣傳普及的力度。累積記分制度制定后，要采取多種方式方法和渠道，讓更多的公眾了解知曉。更重要的是要將累積記分制度納入食品生產經營企業的員工培訓教育計劃。同時食品安全監管部門應當遵循合法、公開、公正、準確、及時的原則，公開披露食品生產經營企業記分信息和查閱方法等。第四，先在某些領域試行，然后再逐步推廣。一個制度如果不試行，無法預知其會面臨的問題和存在的漏洞，也很難預計其成本與效益是否達到了期望目標，所以應選擇某些領域進行試行，發現問題，逐步完善，然后再予以推廣普及[9]。參考國內其他地區經驗，建議先在餐飲服務行業先行先試，然后逐步擴大到食品流通領域、食品生產加工領域等。

參考文獻：

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[8]南川工商分局實施《流通領域食品經營違法違規記分管理辦法》[EB/OL]. [2014-07-08]. www.cqnc.gov.cn/nc.content/2013-11/21/content.3091153.htm.

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doi：10.15889/j.issn.1002-1302.2015.11.002