人民銀行向社會力量購買服務研究

中國人民銀行太原中心支行 劉芬

人民銀行向社會力量購買服務研究

中國人民銀行太原中心支行 劉芬

向社會力量購買服務是中國人民銀行降低行政運行成本、提高金融服務效率的必然要求。本文結合中國人民銀行履職實際，探討了中國人民銀行向社會力量購買服務的內容、方式、監督及評價等問題。

中國人民銀行 購買 服務

隨著經濟體制轉軌和公共治理秩序變革的全面深化，我國政府購買服務經歷了從實踐摸索到推動制度建構的過程。自2013年底黨的十八屆三中全會上提出推廣政府購買服務以來，從中央部委到地方政府，政府購買服務的制度細化和貫徹實踐陸續開始火熱開展。中國人民銀行作為國務院組成部門之一，履行著制定和執行貨幣政策、維護金融穩定等中央銀行職能，為金融市場參與者提供重要的金融服務。近年來，金融服務需求日益增長，但中國人民銀行在提供服務時面臨著規模不足、效率不高等困難。中國人民銀行推進向社會力量購買服務工作，構建多層次、多方式的服務購買體系，對內是提高科學管理水平、強化央行職能的必然要求，對外是整合利用社會資源、提高金融服務效率的有利選擇。

1 中國人民銀行向社會力量購買服務的制度框架設計

制度先行是中國人民銀行向社會力量購買服務有序開展的客觀標識，也是依法行政、科學管理的有力保障。

1.1 效力層級方面

首先，有關部門制定并頒布的《政府采購法》、《招投標法》、《政府購買服務管理辦法(暫行)》等法律法規應作為原則框架。其次，中國人民銀行總行應當制定向社會力量購買服務的管理辦法，對購買服務的要求予以細化，通過完善購買流程、及時制定購買服務的指導性目錄，為全系統購買服務提供明確依據。最后，由于中國人民銀行現行的《集中采購管理辦法》等規章制度與《政府購買服務管理辦法(暫行)》尚存在一定程度的沖突，應及時做好制度修訂，加強制度間協調。

1.2 組織架構方面

目前中國人民銀行的集中采購管理機制已較為完備。作為采購工作的一部分，向社會力量購買服務可以考慮沿用現有的、成熟的采購管理組織機構，即在本級機構集中采購管理委員會的領導下，由會計部門或集中采購中心負責采購組織或實施，內審部門、紀檢部門負責采購監督，項目業務相關部門積極參與；符合相關情形的，還可以委托招標代理機構、當地政府集中采購中心具體實施服務采購的有關事項。

1.3 監督檢查方面

作為預算資金的支出對象，中國人民銀行向社會力量購買的服務也應當完善監督評估機制，全過程、多方面地接受監督管理。一是堅持信息公開，接受內外部監督。對于不涉及國家秘密等特殊情形的服務采購項目，都應向社會公開購買內容、購買方式、時限要求等，以確保符合條件的社會力量能公平公正地參與競爭。在購買項目實施過程中，可以考慮在現有的集中采購系統上搭載“購買服務信息平臺”，記錄政府購買的服務項目、內容及對承接主體的資質等信息，完善購買服務的內部管理。二是加強服務監管，維護中國人民銀行形象。對于提供服務的承接主體而言，應當要求其定期報送服務的有關信息；對于中國人民銀行而言，則應建立定期檢查、第三方評估和專業機構審計制度。

2 中國人民銀行向社會力量購買服務的內容探討

中國人民銀行向社會力量購買服務的內容(或稱范圍)，指可以購買的具體服務種類或類型，是購買服務的核心問題。

2.1 現行政策規定

目前政府購買服務的需求和社會力量承接服務的能力仍在不斷變化，要求全國制定統一的購買服務項目范圍不甚實際。不過，《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號，以下簡稱《辦法》)采取否定式列舉、肯定式“概括+列舉”的復合型立法模式，對政府購買內容予以了原則性的界定。其一，在第十二條對購買內容提出禁止性規定，列舉“不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項”這兩種服務類型，不得作為購買內容。其二，在第十四條對政府購買服務指導性目錄做出了授權性規定，肯定“基本公共服務”、“社會管理型服務”等六種服務類型應當作為購買內容。相較于《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫〔2014〕37號)按照服務受益對象將服務項目分為三類的做法，前者對政府購買服務的內容進行了細化，但同時又為將來購買范圍的動態調整留有了余地。

2.2 中國人民銀行向社會力量購買服務的先期實踐

為規范內部管理、提高資金使用效益，中國人民銀行早在相關部門政策出臺之前，就已對政府購買服務進行了有益探索。2004年開始定期制定《集中采購項目及限額標準》，逐漸將信息化建設項目的軟硬件相關服務、車輛維修保養、機動車保險服務等納入集中采購目錄。2011年，在中央部門單位中率先于《中國人民銀行基本建設管理辦法》等制度中將基建項目工程初步設計概算、竣工結(決)算、財務收支的審計服務納入集中采購。

2.3 未來中國人民銀行向社會力量購買服務的內容

在向社會力量購買服務時，中國人民銀行應當按照《辦法》精神，結合自身職能性質及實際情況，合理確定服務內容、制定購買范圍目錄，為購買活動提供明確依據。具體范圍可以考慮劃定如下。

其一，不應當向社會力量購買的服務。按照相關法律規定，中國人民銀行承擔著一定的行政管理、行政許可、行政監督檢查、行政處罰等權力或義務，如金融機構的法定存款準備金管理、金融機構相關業務合規性檢查等。這些行為是法律賦予中國人民銀行的行政職權及法律責任，其行使正確與否關系到國家的經濟環境、金融穩定，因此不應當向社會力量購買。

其二，可以向社會力量購買的服務。除卻上述禁止性規定，可將適合向社會力量購買的內容做以下劃分。

2.3.1 基本公共服務

中國人民銀行承擔著一些向不特定公眾提供基本公共服務的義務，比如貨幣清分、復點，征信查詢等。以貨幣清分、復點為例。中國人民銀行作為人民幣管理的主體，承擔著貨幣回收等方面的法律職責。殘損券及回籠券殘損人民幣經商業銀行清點整理后，交當地中國人民銀行分支機構鈔票處理中心進行清分、復點，最終實施銷毀。由于殘幣的券別清理、鑒定等過程較為復雜，中國人民銀行分支機構對鈔票的處理嚴重依賴人工操作，占用了大量的精力。通過向適宜的社會力量購買殘損人民幣清分、復點服務，將有利于中國人民銀行集中精力履行貨幣政策制定及執行、維護金融穩定等中心職能。

2.3.2 社會管理型服務

中國人民銀行承擔的社會管理型服務較少，但在業務活動中承擔著金融宣傳的職責，包括使社會公眾了解金融方針、政策、法規、業務及其他有關事項，常見的有反假、反洗錢、征信宣傳等。目前，中國人民銀行的業務宣傳主要實行歸口管理，沒有一個統一的業務宣傳機構。按照《辦法》的規定，中國人民銀行的宣傳活動也屬于公共公益宣傳的服務范疇，可以考慮由社會力量承擔。

2.3.3 行業管理與協調性服務

作為金融行業的監督管理者之一，中國人民銀行設立了“12363”金融消費權益保護咨詢投訴電話，由各分支機構負責轄內的咨詢、投訴工作。各分支機構現行的做法大多是由某內設部門承擔金融消費權益保護的管理工作，而日常的咨詢與投訴則聘請其他力量承擔，收到了良好的社會效果。

2.3.4 技術性服務

對于中國人民銀行而言，可以向社會力量購買的技術性服務包括調查統計、數據計算、項目審計等。以調查統計、數據計算為例，中國人民銀行在制定貨幣政策、監管金融市場過程中，需要對宏觀經濟數據進行長期的跟蹤分析，例如發布金融市場運行數據、對行業間情況進行調查問卷等。這些任務非常復雜繁重，若能交由具有數據計算硬件設施及軟件能力的云商、具有相應用戶資源的平臺等符合相應條件的社會力量承擔，將有效增強中國人民銀行的工作效率，提高數據的準確性和時效性。

2.3.5 政府履職所需輔助性事項

為保障自身正常運轉，目前中國人民銀行已主要在物業、印刷、會議培訓、車輛的維修、加油及保險、后勤管理、醫療體檢等方面采購服務。事實上，專業性服務如課題研究、政策(立法)調研草擬論證、軟件開發及維護、工程服務、招標代理、訴訟服務等，中國人民銀行亦可向社會力量購買。

3 中國人民銀行向社會力量購買服務的具體問題分析

根據《辦法》有關規定，結合中國人民銀行履職實際，中國人民銀行向社會力量購買服務時應當明確以下具體問題。

3.1 承接主體

按照《辦法》精神，中國人民銀行購買服務的承接主體包括符合有關要求的社會組織、企業、機構、事業單位。在確認社會力量的承接主體資格之前，中國人民銀行必須加強資格審查，審查其資質以及是否符合特定購買服務要求具備的條件。

3.2 購買方式

確定購買方式就是解決“怎么買”的問題，其公平公正與否關乎中國人民銀行形象。按照目前通行的理論，政府購買服務的模式大致可以劃分為競爭性購買和非競爭性購買兩大類，其中競爭性購買包括公開招標和邀請招標、競爭性談判、詢價四種形式，而非競爭性購買則主要是指單一來源采購。《辦法》第二條規定，“屬于事務性管理服務的，應當引入競爭機制，通過政府購買服務方式提供”；同時，第十七條還規定，“采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體”。事實上，除上述四種方式以外，《政府采購法》認可的采購方式還包括詢價。因此，綜合上述條款來看，在事務性管理服務范疇，中國人民銀行向社會力量購買服務的法定方式共有四種，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價；在非事務性管理服務范疇，則另外還可以采用單一來源采購方式。

3.3 定價方法

由于服務項目的成本構成復雜，中國人民銀行對于具體項目可在公開招標等階段要求投標主體競價，必要的時候還可以考慮借助專業技術機構或第三方進行成本核算。核算應當以充分利用價格競爭機制、適當維護公共服務供應者利益為原則，按照財政部有關預算績效的規定，結合當地的物價水平、締約成本、監管成本等各項因素進行綜合定價。

3.4 責任約定

就服務購買合同的性質而言，一般情況下，承接主體的服務結果將由中國人民銀行承擔，因此購買合同中應當注意約定承接主體提供不當服務的責任。同時，對于承接主體在提供服務的過程中可能接觸到的不特定公眾的個人隱私、經濟金融敏感數據、涉密信息等，都應在合同中提前做好保密責任約定。

3.5 績效評價

在購買服務過程中，中國人民銀行應當圍繞預算績效目標管理、考核評價、結果應用三個關鍵環節，實施全過程績效管理。同時，在評價模式上，應當根據受益對象不同有所區分。對于技術性服務、政府履職所需輔助性事項，服務具有較為明確的質量標準，項目評價機制應以合同目的為重點；對于基本公共服務、社會管理型服務、行業管理與協調性服務，質量評判較為主觀，項目評價機制應以服務對象滿意度為導向。在購買征信查詢、金融消費者權益保護等公共服務的過程中，中國人民銀行應當接受公眾的意見、建議并認真處理，確保公眾享受到優質、高效的公共服務。

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[2] 財政部綜合司.政府購買服務的國際經驗與思考[J].中國財政,2014(13).

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F830.9

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2096-0298(2016)10(c)-027-02