PPP模式發展公共事業的理論分析①

安徽財經大學財政與公共管理學院 葛毛娟

PPP模式發展公共事業的理論分析①

安徽財經大學財政與公共管理學院 葛毛娟

作為提供公共產品或服務的新模式，PPP融合了公私部門的優勢，在市場經濟的作用下實現資源的合理配置和最大化利用，同時能夠高效、有效地滿足公眾需求，實現社會福利的最大化。本文在對相關文獻研究的基礎上，介紹了PPP模式的概念、演變過程以及PPP模式發展公共事業的理論依據和實際運用，最后闡述了我國PPP模式發展公共事業的保障條件。

PPP模式 公共事業 政府 市場

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)即公共部門與私營企業以契約合同的形式明確雙方的權利、義務關系，達到合作共贏的目標。具體來說是指公共部門與私營企業就特定項目合作過程中，讓私營企業的資源(資金、生產與管理技術、人力資源等)參與提供公共產品或服務，充分發揮公私雙方各自的優勢，從而實現資源的優化配置和社會福利最大化，是一種計劃手段與市場經濟相結合的有效提供公共產品或服務的新模式。美國公私伙伴關系理事會認為, PPP是聯邦、州和地方性的政府機構與私營企業為滿足公眾需求而簽訂的協議，該協議規定雙方共享彼此的技術和資產, 同時要共同承擔和共享在提供服務和設施過程中的風險及潛在收益。

1.2 PPP模式的起源與發展

PPP模式最早起源于18世紀歐洲的公路建設收費計劃，但真正形成和發展是在新公共管理運動時期。第二次世界大戰后，英美等發達國家為消除戰爭帶來的經濟蕭條以及財政資金不足等影響，紛紛通過國有化來改變公共產品的供給方式。但由于國家強勢介入公共產品領域的供給，政府財政支出巨大，造成公共產品供給成本高、程序繁雜帶來效率低下等弊病。因此，政府需要尋求一種新的公共管理模式來解決國有化帶來的一系列管理弊病。新公共管理運動自1979年撒切爾夫人執政以來得到轟轟烈烈發展。該運動在由政府提供公共服務的傳統領域引入私人力量，由原來政府提供公共產品的單一模式變成由政府部門、企業、非營利組織共同提供的多元化模式。1984年土耳其提出BOT模式建設阿科伊核電廠，其他發展中國家相繼效仿，隨后PPP模式中BOT特許經營得到廣泛應用。在新公共管理運動中私人部門參與社會公共服務，其后為進一步推動政府與私人部門合作，英國財政大臣拉蒙特將私人融資計劃引進來并在公共基礎設施領域進行較全面的推廣。

自20世紀90年代英國率先明確提出PPP模式以來，該模式在美國、德國、法國、澳大利亞等國家得到進一步發展和演化。私人資本不斷參與到公共基礎設施建設中來，其形式得到不斷創新和實踐，發展中國家也逐漸投入到PPP模式發展本國公共事業的探索中。

1.3 PPP模式的特征

(1)契約伙伴關系，即各參與方通過契約合同的方式建立明確的利益分享和風險共擔機制及合作細則(包括私營部門如何提供資金、管理經驗、技術支持等和公共部門怎樣進行政策支持、項目補貼、監督管理等)，在“契約伙伴關系”原則下實現資源優化配置和公共產品或服務的高效供給。(2)目標一致，即實現資源的優化配置和社會福利的最大化。(3)合作共贏，在各參與方坦誠合作的前提下，充分利用私營部門的資源優勢(包括資金優勢、先進生產技術、管理創新能力等)和公共部門的政策支持達到共贏的目的。(4)風險共擔，風險與利潤共存，公共事業具有長期性、公共性等特征，在生產實施過程中存在很多不確定因素，就使風險因素不穩定，這就需要公私部門坦誠合作，制定合理有效的風險共擔機制。

2 PPP發展公共事業的理論依據

公共事業又稱公益事業，指能夠滿足大多數公眾需求的，具有公益性、非營利性、區域壟斷性、生產環節可分性等特征的行業，主要包括供水、供電、污水處理、公共交通、信息系統建設等領域。我國當前經濟發展的重心在于高質量的新型城鎮化建設，全面實現小康社會，也就意味著公眾對公共交通、水電等公共基礎設施和公共服務的需求加大。

公共事業的具體表現形式是公共產品或服務，研究PPP模式首先要掌握公共產品的涵義。薩繆爾森對公共產品有一個經典的定義，即公共產品是指每個人對它的消費不會減少其他人對該產品的消費量的產品。參考其他文獻可總結出公共產品具有非排他性和非競爭性，因此可根據這兩個特性從理論上界定公共產品、準公共產品和私人產品。非排他性是指不能因為個人意愿排斥其他人消費該公共產品，即使排斥他人的消費也會因為技術限制和成本昂貴缺乏可行性。消費的非競爭性是指在公共產品數量一定的前提下，不會因為消費者數量的增加而增加成本。據此，我們將同時具備非競爭性和非排他性這兩個特征的產品稱為公共產品，不具備這些特征的產品為私人產品，介于二者之間的為準公共產品。公共基礎設施由于具有非排他性和非競爭性，理論上只能由政府提供，但是PPP模式就是為緩解政府財政壓力引入私人部門參與提供公共產品的一種新模式。私人產品一般由私營部門提供，但是目前政府出于維護公平的目的，也會參與私人產品的提供。準公共產品在現實生活中普遍存在，政府和私營部門均有責任提供，這也為PPP模式參與公共事業的建設提供契機。另外，從政府與市場的角度來看，政府和市場分別是提供公共產品和私人產品的兩個不同主體，作用于不同的市場。但是在實際操作中，由于公共產品具有外部性，會造成部分公共資源的浪費以及消費的不公平性，同時也會衍生出一系列的低效、尋租、分配不公等問題，單方面依靠政府或市場都不能實現公平和高效的完美結合。因此，在尋求公平和效率的實踐中，一種新的公共產品供給模式——PPP模式應運而生。首先在PPP模式下政府利用私營部門的生產管理技術、充足的資金等來提高運營效率，同時政府通過契約合同監督、規范私人部門的行為實現公共利益。其次，私人部門在政策的保障和政府的監督下能夠在相對穩定的環境中實現私人利益的最大化。這種公私合營發展公共事業的模式改變了政府追求公平忽視效率的現狀，借助私人部門的力量發展公共事業，達到追求公平兼顧效率的目的。

隨著城鎮化建設的不斷推進，短期內對城市的公共交通、醫療、衛生、教育等公共事業的需求加大，建設、運營平等共享的公共設施需要巨大的資金支持和生產技術援助，而近年來政府債務規模不斷增加，此時公私合作的模式不但能夠及時滿足城鎮化建設的需要，也能有效緩解地方政府債務的增長。另外，在市場經濟下私營企業參與公共事業建設無疑可以提高投資效率和收益，這正彌補了政府配置資源的不足。

3 PPP模式發展公共事業的實踐經驗

PPP模式不但在理論研究上趨于成熟，而且在西方國家已經經過多年的驗證，它不僅使民間資本進入社會公共事業領域成為現實，而且通過“利益共享機制”較好地解決了基礎設施短期回報差的問題。下面將主要闡述PPP模式在英國、菲律賓的實際運用。

3.1 英國PPP模式的運用

英國保障性住房是PPP模式的成功案例之一。英國保障性住房先后經歷了兩個階段，即20世紀30年代至70年代前后的廉價公房開發階段和20世紀80年代至90年代的公房私有化階段。在改革的過程中，PPP模式主要體現在以下幾點：私人主動融資，即私人部門與政府部門針對特定公共項目合作成立一個公司，并通過簽訂契約合同的方式進行建設和運營；大型自愿轉讓，即將原來屬于地方住房管理部門的社會住房移交給社會業主，轉讓之后社會業主對住房的管理(房屋增值、維修等)更具靈活性；設立新的管理部門，主要負責當地存量公共住房的管理(維修、收租等職責)。這種模式的運用將地方住房管理部門從公共住房管理繁雜的日常事務中分離出來，更加關注公共住房的長遠發展。

3.2 菲律賓PPP模式的運用

馬科斯獨裁政府倒臺之后，菲律賓進入經濟、民主建設時期，工業化和城鎮化亟待發展帶來的壓力使現有的基礎設施建設難以滿足現實的需要，同時政府資本嚴重匱乏，此時迫切需要市場化和非公有資本來建設基礎設施。政府行為需要法律法規的輔助，因此為保證公私合營模式的順利進行，菲律賓政府先后出臺了一系列法令，奠定了菲律賓推行PPP模式的法律基礎。此后PPP模式在信息技術、環境以及能源交通等領域也得到進一步發展。

4 PPP模式發展公共事業的保障條件

隨著PPP模式不斷深入的理論研究和實際應用，我國PPP模式參與公共項目運營的作用不僅體現在項目融資、項目建設層面，更體現在市場經濟下對資源的優化配置、公共設施治理體系的完善、新型城鎮化的建設和經濟的可持續發展上。但是PPP模式涉及范圍廣、形式復雜多樣，不同于傳統公共項目的建設，如果沒有政府部門的大力支持和較為完善的法律法規、風險控制等，公共事業發展采用PPP模式很難發揮效用，故在實際運作過程中要注意以下幾點。

(1)政府等公共部門的大力支持。政府在社會生活中所扮演的角色決定了政府是社會公共利益的代表，應具有完備的服務意識。在公共服務過程中追求效率兼顧公平，這與PPP模式發展公共事業的目標一致，自然能夠得到政府部門的大力支持。另外，在提供公共產品和服務的過程中，政府失靈逐漸暴露出來，公共部門和國有企業改革的趨勢也促進了私營經濟的進入。因此，基于政府的服務意識以及自身改革的需要，也會從維護公共利益的立場出發，負責或協助公共項目的總體規劃，明確并協調好各部門的權利義務，為項目的建設、運營“保駕護航”。

(2)建立完備的法律體系。目前中央和地方出臺了很多政策來指導并規范PPP項目，但是PPP模式涉及面非常廣泛，有些地域的規定缺乏合理性和適用性。因此，需要推進PPP法律體系的建設，統一法律口徑，各級地方政府才能據此制定合理、有效、實用的政策來輔助PPP的實際應用。

(3)建立信用管理制度。PPP模式不僅關乎公共項目本身的建設經營，也深刻影響著經濟社會的多個方面。在PPP模式參與項目實施過程中，雖然有合同的約束、法律法規的限制和政府的監督，但是不能保證這些約束因子長效地發揮作用。因此，如果引入市場中的信用管理制度，成立專門的監督小組，小組成員可以由政府人員、公民、企業人員共同組成，對各參與方的表現進行記錄并打分，這些信用記錄將為后期公共項目的招投標提供參考。這種信用管理制度可以規范公共項目實施過程中各參與方的行為，使PPP模式發揮長效作用。

[1] 賈康,孫潔.公私伙伴關系(PPP)的概念、起源、特征與功能[J].財政研究,2009(10).

[2] 賈康,孫潔.社會主義新農村基礎設施建設中應積極探索新管理模式——PPP[J].經濟學動態,2006(10).

[3] 唐祥來.公共產品供給的“第四條道路”——PPP模式研究[J].經濟經緯,2006(1).

[4] 劉志.PPP模式在公共服務領域的應用和分析[J].建筑經濟, 2005(7).

[5] 方茜,陳妍.準公共品與PPP模式[J].現代商貿工業,2008(1).

F294

A

2096-0298(2016)10(c)-129-02

①本文屬安徽財 經大學大學生科研創新基金項目階段性成果，項目名稱：PPP模式發展公共事業的理論分析(XSKY1628)。