高校財務管理狀況評價指標設計研究

楊蓉

【摘 要】 高校如何規范財務管理，優化資源配置，發揮資金的使用效益，需要對高校財務管理狀況有一個正確的評價結果。在文獻研究和調查研究的基礎上，結合高校財務管理狀況評價的現狀，根據“三法兩制度”等依據，按照合適的原則，通過德爾菲法、專家座談法和實證研究法設計出高校財務管理狀況評價指標，并采用此指標進行了實踐應用。

【關鍵詞】 財務管理狀況評價; 財務管理狀況評價指標; 高校

中圖分類號：F23;G475 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2016）03-0096-05

一、高校財務管理狀況評價的研究現狀

（一）文獻綜述

在深入推進教育改革的新時期，教育發展正從單純注重數量擴張向注重質量和效益轉變，稀缺教育資源的合理配置及使用效率越來越受到人們的關注，而“高校財務管理狀況評價指標體系”亟待完善。評價財務管理狀況需要理論指導評價的操作與實踐，更依賴于基于理論的變量指標和指標體系，從某種意義上看，后者尤為重要。如果沒有科學合理的變量指標和指標體系，純粹的評價理論或依據只是一紙空談。

國外對高校財務管理狀況評價指標體系的研究始于20世紀80年代。（1）在英國，1985年英國的賈勒特報告將高校績效指標分為三類：內部指標（學校方面的特征）、外部指標（高校所設置的學科適應社會經濟發展的情況）和運行指標（學校的資源利用率）。1986年，英國副院長和校長協會與大學撥款委員會（CVCP/UGC）聯合工作小組將績效指標劃分為輸入指標（指高校可利用的資源、人力和經費情況）、過程指標（指高校可利用資源的使用率情況）和輸出指標（指高校最終取得的成績與產出）。卡倫（Cullen）補充為“3E”指標，即經濟指標、效率指標和效益指標。英國副院長和校長協會與大學撥款委員會聯合工作小組編制的《英國大學管理統計和績效指標體系》（Cave & Martin，1988）比較有代表性，該指標體系中運用了不少財務指標。（2）在美國肯塔基州，由教育質量、教育培養、機會均等、經濟發展和生活質量、協調與倡議精神等25個指標構成的高等教育績效指標體系成為該州政府撥款的依據，體現了公平和效率的原則（肯塔基州高教委員會報告，1995）。（3）澳大利亞的高校重視經費的使用效益，運用系統的財務預算管理和費用包干等措施，實現學校的發展目標（Stephen Bernstein，1999）。（4）在荷蘭，績效評價是政府分配教育經費和對學校管理的重要手段，每個大學都進行自我評價，并聘請相關專家組成評價小組來評價該所高校的教學科研等各項活動。評價：在過去三十多年里，績效評價已成為西方高校日常管理的重要內容，提高了財務管理的科學性，但評價指標體系中很多是非財務性指標和定性指標，難以量化，可比性也比較差。另外，有些指標體系具有地域性，難以普遍推廣。

國內對高校財務管理狀況評價指標體系的實踐探索可追溯到20世紀90年代。（1）90年代中后期，原國家教委財務司組織專家制定了《教育部直屬高校財務綜合評價分析》、《教育部直屬高校財務管理狀況分析》兩套高校財務評價指標體系，該體系從財務運行績效、財務發展潛力、財務綜合實力、財務管理狀況等諸多方面，運用具體指標對高等學校財務工作作出評價并進行排序。（2）南京大學的施建軍等（1995）把財務運行績效分為：總經費效益、事業發展效益、科技成果效益、產業發展效益與對外服務效益。（3）1998年高等院校財務評價系統研究課題組在《高等院校財務評價系統研究報告》中，建立了以運行績效和風險分析為核心、以財務綜合實力為輔助的高校財務綜合評價指標體系，分為5大部分共18個指標。（4）楊周復等（2002）精選了高校財務運行績效、綜合實力和財務發展潛力三個子指標體系共38個指標。（5）2007年，劉國永與江蘇省財政廳合作設計了《高等教育財政支出績效評價指標體系》。該指標體系一級指標包括高等教育資源投入、高等教育產出與效果以及高校發展能力3項，二級指標13項，三級指標26項。（6）2009年，中央教育科學研究所高等教育研究中心發布了《中國高等學校績效評價報告》，該評價體系由14項投入指標和16項產出指標構成。（7）基于利益相關者理論，劉敏（2012）將高校的利益相關者劃分為國家、高校管理者、捐贈（投資）人、教職員工、學生及其家長，對資金績效、教學績效、科研績效、財務發展能力等多方面進行評價。評價：我國學者建立的指標體系中只考核定量指標而未考核定性指標的文獻占總文獻的70%以上，主要運用了總量、比率、差值等考核手段。在構建的定性指標中，不少難以橫向比較，不夠科學無整，或者不具可操作性，如黃穎（2012）提出的辦學層次、學科范圍、國家辦學條件評價結果等，齊紅（2010）提出的學生培養質量、學校辦學實力等指標。

縱觀國內外研究成果可知：（1）對高校財務管理狀況指標體系研究的必要性是共同的，但是具體理論依據有所不同或者有所側重;（2）從產權性質看，西方高校的產權性質與我國高校有較大差異，不能把西方理論直接照搬過來;（3）從時間上看，有的研究時間較早，不適應現代社會的特點;（4）從指標適用性看，有的研究適用范圍較小;（5）從指標構成看，有的偏定量研究，有的偏定性研究，沒有把定性與定量結合好;（6）從變量指標設計的內容看，側重于績效與風險。現有的對高校財務管理狀況評價指標體系的研究主要集中于高校財務績效指標體系，而績效指標體系重點是投入與產出的對比結果，對其投入結構，特別是運行的過程很少關注，使得資金投入后如何運用成為一個“黑箱”。這種事后評價有一定意義，但是也有很大局限，既不能及時對運行加以控制和調整，也不能深刻說明造成績效好壞的運行原因。因此，需要在一定的制度環境約束條件下，對高校資金投入、運行和產出全過程的財務管理狀況進行評價，并特別注重對運行過程的評價，使之成為“明箱”。財務管理績效評價和財務管理狀況評價的區別見圖1。

（二）研究意義

通過上級管理部門的財務巡視、專項檢查、財務評價等形成的資料與數據，對本區域內的教育發展規劃、教育經費使用單位的績效評價、今后的經費核撥以及經濟責任均有重要的參考應用價值。

1.編制教育發展規劃與計劃的依據

高校財務管理狀況指標體系的應用結果對高等教育的發展規劃、預算資金安排、基本建設項目、資產管理、對外投資等提供基礎性的數據資料。

2.經費使用單位績效評價的依據

高校財務管理狀況指標體系強調過程監管，有利于建立與公共財政體制和現代高校制度相適應的、以標準定額為基礎的高校財務管理體制機制，并將預算執行作為考核內容，使預算安排更科學，經費使用更加追求效益。

3.確定下一年度經費核撥的依據

高校財務管理狀況指標體系應用過程中形成的數據與結果，可作為下一年度高校預算安排和經費核撥的重要依據，同時這也是落實以績效管理目標為核心的績效預算管理體系的重要環節。

4.經費使用單位經濟責任的依據

高校財務管理狀況指標體系強化經費使用全過程監管，對教育經費的投入方向、使用及效果實施嚴格的監督管理。如發現教育經費被貪污、擠占和挪用，對因管理不善、控制不嚴等造成經濟損失的有關人員要追究相應責任。

5.各高校強化自身財務管理的依據

高校財務管理狀況指標體系的應用結果，可以使各高校了解自身在同類型高校中所處的位次，有了可以參照的目標和標準，通過對比分析，更全面地了解本校財務管理狀況，為進一步改善財務管理狀況提供參考和依據。

二、高校財務管理狀況評價指標體系的設計

（一）評價指標設計的原則

指標體系設計的原則包括3E原則、系統性原則、定量指標和定性指標相結合原則、可操作性原則。（1）3E原則主要是在指標設計時要兼顧經濟指標、效率指標和效益指標的原則。（2）系統性原則是從總系統論的角度出發，強調各指標之間的系統性。（3）定量指標和定性指標相結合原則強調在指標設計時既要有定量指標又要有定性指標，將兩者有機結合起來，構成完整的指標系統。（4）可操作性原則是強調指標的可操作性，特別是對定性指標的運用與操作問題。制定的指標以相對數比例和程度為重點，使主觀感覺客觀化、分散經驗系統化，便于測量和社會監督。

（二）評價指標設計的依據

高校財務管理狀況評價指標的設計依據主要是“三法兩制度”。“三法”指的是《會計法》（1999年中華人民共和國主席令第24號）、《中華人民共和國高等教育法》（1995年3月18日中華人民共和國主席令第45號）、《預算法》（2014年8月31日中華人民共和國主席令第12號）;“兩制度”指的是《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號）和《高等學校會計制度（修訂）》（財會〔2013〕30號）。

另外，考慮到具體指標的實際情況和特殊性，還參照了《高等學校信息公開辦法》（2010年4月6日教育部令第29號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）、《中華人民共和國招標投標法》（1999年主席令第21號）和《中華人民共和國招標投標法實施條例》（2011年國務院令第613號）等共27個相關規章制度和管理辦法。

一級指標的具體設立依據《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號）中的一級標題（包括財務管理體制、預算管理、收入管理、支出管理、結轉與結余管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、成本費用管理、財務清算、財務報告與財務分析）。本課題研究中的一級指標將《高等學校財務制度》一級標題中的預算管理、收入管理、支出管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、成本費用管理、財務分析8個項目完全保留;考慮到與預算管理的對應性，將“結轉與結余管理”設定為“決算管理”;考慮到高校內部管理制度和組織的實際情況，將“財務管理體制”設定為“財務管理制度與組織”;考慮到公辦高校的實際情況以及清算管理的特殊性，故將“財務清算”項目舍去。因此，本課題初步得出的一級指標項目共有10個，包括預算管理、資產管理、負債管理、收入管理、支出管理、成本費用管理、償債和發展能力、決算管理、專用基金管理、財務管理制度與組織。一級指標的最終確定還結合了德爾菲法應用的結果，具體內容見表1。

（三）評價指標設計的內容

1.指標的設計內容

（1）指標選取的方法。主要包括德爾菲法、專家座談會法、實證研究法。德爾菲法是采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的評價意見，經過若干輪征詢，使專家小組的評價意見趨于集中，最后得出相應的評價指標及其權重。專家座談會法主要采用面對面的方式征詢專家小組成員的意見，經過多次交流和討論，最后得出能反映大家最終意見的評價指標。實證研究法是將評價指標運用到具體的高校當中，先行先試，根據運用的結果和反饋的情況進一步修正和完善評價指標。

（2）指標體系構成。根據高校財務管理狀況評價指標建設的原則和依據，對指標進行比較和選擇，從而構成高校財務管理狀況評價指標，分為：一級指標（包括財務管理制度與組織、預算管理、決算管理、專用基金管理、收入管理、支出管理、資產管理、負債管理、成本費用管理、償債和發展能力10方面），二級指標（包括財務管理組織、財務管理制度、重大制度方面、財務監督、財務管理特色、預算編制與調整的科學性與合理性、預算執行情況、政府采購預算管理、決算報表質量、執行約束力、專用基金管理情況、專項資金管理情況、收入合法合規性、收入結構管理、國庫集中收繳規范性、“三公”經費和會議費控制管理、支出合法合規性、支出結構管理、國庫集中支付規范性、資產管理的合法合規性、對外投資管理、資產使用的效率性、負債分類管理、負債規范管理、費用按用途核算情況、成本核算細化情況、償債能力管理、財務發展能力28個指標），以及三級指標（45個）。

（3）指標的測算。測算財務管理狀況評價指標的基本思路是：首先，確定每個指標的權數;其次，給出每個指標的評價標準;再次，設計指標的計分方法，并計算出每個指標的分值;最后，按年度進行綜合，得出一個總體結果。

（4）指標的解釋。逐一對財務管理制度與組織、預算管理、決算管理、專用基金管理、收入管理、支出管理、資產管理、負債管理、成本費用管理、償債和發展能力10個方面的具體指標進行解釋，包括具體指標的公式、內涵、評分標準、評分細則等。

（5）指標的結構化。需要對上述指標進一步歸類整理，形成指標體系。

2.評價說明

評價標準是評價工作的三大要素之一，是評價對象優劣的具體參照物和對比尺度。定量評價標準由標準值和與之對應的標準系數組成。評價標準可分為優秀、良好、中等、較低和較差五個檔次。得出總體的評價結果后要對其進行解釋說明，使各高校在后期的財務管理過程中知曉其應改進的方向與目標。

三、高校財務管理狀況評價指標體系設計的研究方法

（一）德爾菲法

在指標的選取和比重確定上，將德爾菲法應用于本研究。選取的專家既包括上級教育主管部門和上級財政管理部門的領導，也有高校財務管理專家學者，更多的是來自高校的校領導和財務管理部門的負責人，具有一定的代表性。在進行評價指標與權重值的設定時均按照標準的德爾菲法操作，通過若干次的專家問卷調研與討論，確定出高校財務管理狀況評價指標。然后進一步統計專家評分結果，得出相應的權重值，以保證評價體系的客觀性與科學性。最終得到的評價指標體系包含了10個一級指標、28個二級指標、45個三級指標以及各自權重。運用該方法在一定程度上簡化了評價內容，對主觀性指標進行了量化處理。

（二）專家座談會法

本研究得到多次專家座談會的決策意見支持，專家來源于教育部財務司經費監管中心、上海市財政局、上海市教委及高校領導班子和財務部門。部分座談會的核心內容如下：2014年10月30日和11月6日的兩次專家座談會，對重要指標、權重值、指標的應用性和操作性作了討論;2015年3月召開了一次專家座談會，對指標體系進行了反復的修改與完善，就相關問題進行了多次討論，最后形成了現有的高校財務管理狀況評價指標。

（三）實證研究法

該指標已經在上海市22所地方高校和8所部屬高校試行，從試行高校財務管理人員反映的情況來看，效果良好，具有進一步推廣的可行性和實踐性。

四、高校財務管理狀況評價指標體系的研究成果

（一）高校財務管理狀況評價指標體系的指標內容

經過德爾菲法、專家座談會法和實證研究法的運用，以及對相關文獻、法律制度的研究與分析，最后確定了10個一級指標、28個二級指標、45個三級指標。一級指標、二級指標和三級指標的具體內容見表2。

（二）評價結果的應用方案

根據上海市屬高校財務管理狀況評價工作的結果，應用方案如下：

1.評價結果在財務管理信息系統上面向高校財務信息使用者發布

高校財務管理狀況評價結果最后統一在財務管理信息系統上面向高校財務信息使用者發布。高校財務信息使用者主要包括教育主管部門、各市屬高校。高校財務信息使用者可以在財務管理信息系統查詢到其管理所需的高校財務管理信息，對不同使用者賦予不同的查詢權限，在做到有針對性的同時又保障相關財務信息的保密性。

2.采取警示、約談與警告制度

對總分排名最后一檔的高校予以警示，可告之這些高校的財務管理評價狀況結果，警示高校加強對財務管理狀況的各項管理工作。對一級指標評價以及三級指標（如對外投資收益率、預算執行率等重點關注指標）連續三次進入后三名的高校采取重點約談與警告，約談內容主要涉及如何加強高校的財務管理、如何進一步做好審計整改工作等，警告內容可涉及如下年度再次排名進入后三位則減少財政撥款等。

3.作為撥款考慮的因素之一，主要是專項或績效類的撥款

將每年度對高校財務管理狀況評價的結果作為后期撥款考慮的因素之一，主要是將其與對高校的各種專項或績效類撥款情況相掛鉤，以激發高校后期強化對財務管理狀況的重視與管理工作，提高高校經費的使用效率。

五、結語

高校財務管理狀況評價是對高校整體財務管理工作的一次系統性評價，高校財務管理狀況需要有一個客觀、全面的評價結果。本研究在文獻研究的基礎上，依據“三法兩制度”等，采取德爾菲法、專家座談會法和實證研究法設計出高校財務管理狀況評價指標體系，提出了有針對性的應用方案。根據高校財務管理狀況評價的試行反饋，其效果良好，具有進一步推廣的可行性和實踐性。

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