關于漸進式延遲退休年齡政策的研究綜述

王克祥++于凌云??

摘要：在新的宏觀經濟背景下，延遲退休年齡的研究重點已經不再局限于簡單的是非判斷問題，而是更加關注日后政策制定以及政策評估的有效性問題。本文基于政策過程的視角，對現有文獻中關于延遲退休年齡政策制定的現實阻力、政策效應以及備選方案等進行回顧，以期對進一步的理論研究以及政策實踐提供參考。下一步，需要尋找更廣泛的學科切入點，更加深入研究配套制度改革，在研究態度上則需要更加理性、包容。

關鍵詞：退休年齡；延遲退休；政策過程；研究綜述

中圖分類號： C911文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2016）01-0057-09

DOI：103969/jissn1000-4149201601007

一、引言

我國目前退休年齡的一般性規定是男性60周歲，女性干部55周歲，女性工人50周歲。由于我國人口結構變動的事實，決策層和學界開始反思現行的退休年齡政策。而學術界關于“延遲退休”的政策建議早在20世紀90年代就已經開始，并不斷向縱深發展。直至2014年中國社會科學院創新工程重大科研成果報告依然在提出要實施延遲退休年齡，認為基于預期壽命、人口結構以及退休制度等因素的現實狀況應適時對退休政策進行調整。官方部門在對延遲退休問題保持審慎態度的同時也在穩健推進。早在2008年人力資源和社會保障部就透露正在醞釀并等待時機來延長退休年齡，而在隨后的《社會保障“十二五”規劃綱要》中，就已經明確提出為應對人口老齡化，應研究彈性延遲領取養老金年齡的政策。直至2013年11月15日召開的中共十八屆三中全會提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，這反映了政策的連續性，并從中央高度確立了今后的改革方向。而最近國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，隨著“雙軌制”的歷史性破除，延遲退休年齡則再次提上議事日程[1]，在2015年“兩會”新聞發布會上，人力資源和社會保障部負責人表態，將從2017年正式推出延遲退休具體方案，這說明目前延遲退休在全國推行似乎未到最佳時機，依然處于征求意見與學術探討階段[2]。

在新的宏觀經濟背景下，延遲退休年齡的研究重點已經不再是討論是非的價值判斷問題，而是日后政策制定以及政策評估的有效性問題。本文基于政策過程的視角，提煉出三個基本問題，即延遲退休年齡政策在制定過程中會面臨哪些方面的現實阻力？延遲退休年齡政策在正式執行后會帶來哪些連鎖反應？如何形成有效的備選方案來強化政策的正效應，弱化政策的負效應？本文針對以上三個基本問題對現有的研究文獻進行系統性回顧，梳理出不同的理論觀點、研究方法與邏輯背景，以期對延遲退休問題有一個更加全面的認識，從而為進一步的政策制定與理論研究提供新的分析思路。

《人口與經濟》2016年第1期

王克祥，等：關于漸進式延遲退休年齡政策的研究綜述

二、延遲退休年齡政策制定的現實阻力

我國延遲退休年齡的政策制定長期處于“紙上談兵”階段，不僅具體改革的實踐常常滯后于理論的發展，而且政府相對于學者的熱情總保持一貫的慎之又慎的態度，在延遲退休正式啟動之前留有一個很長的觀察期與醞釀期。另外從民眾立場看，將近70% 的受訪者表示反對延遲退休年齡。這些都從側面反映出，延遲退休年齡存在一個約束機制，政策制定受到多個層面的阻力因素的限制。為緩解政策變動可能帶來的社會沖擊，有必要從理論上厘清這些阻力因素對社會經濟的影響機制。根據政策系統分析的觀點，一個政策系統包括政策主體、政策客體以及政策環境，分別影響著政策的供給、需求以及實施效果，這里以公共政策為因變量，著重考察各方面因素對政策制定過程的影響。以下從政策供給、政策需求以及政策效果三個維度對政策制定的現實阻力進行梳理。

1. 基于供給側的阻力研究

在延遲退休年齡問題上，就業問題通常被決策者與專家學者認為是最重要的影響因素，直接導致延遲退休政策的時滯性日益凸顯，長期無法供給成型。富蘭克林（Franklin）等通過運用靜態的奧肯定律，發現勞動人口參與率作為重要的解釋變量，直接決定著失業率的高低，如果延遲退休年齡，將提高勞動參與率，繼而導致更高的失業率。王海濤、張車偉等學者指出我國的外向型經濟在未來幾年的就業環境可能遭遇寒流，在這個時期推行延遲退休政策顯得很不合時宜。不僅如此，經有關測算，我國新增就業崗位并不能滿足勞動力就業需求，我國正值經濟結構轉型、失業率不斷攀升的階段，延遲退休年齡可能會剝奪30%就業者的就業機會 。周輝、柳清瑞、金剛、李建民也認為，延遲退休可能會引發代際利益之間的矛盾，表現為勞動力市場以及收入分配上的競爭，因此延遲退休必須考慮代際之間公平性喪失的阻力。相反，從老年人就業的視角來分析政策阻力，馬丁斯（Martins）強調，目前世界上多數國家都有嚴格的勞動力保護措施，延遲退休后老年人再次就業十分困難。周輝、楊翠迎等也認為與年輕人相比，老年人由于生產率降低而缺乏競爭優勢，而且中國目前缺乏老年人再就業的職業培訓市場和保障政策，如果延遲退休年齡，將對老年人的生活條件帶來不利影響[8，12]。除此之外，楊翠迎還認為延遲退休也可能受到來自產業結構的阻力，我國產業結構升級尚未完成，進行退休改革可能會引發勞動密集型產業工人的失業危機。還有學者從家庭功能的視角來分析政策供給的困境。王崢認為，如果忽視代際互惠效應和退休女性的家庭保障功能，無準備地盲目追求男女同齡退休，無疑會降低普通工薪家庭的幸福感，加劇家庭矛盾，增加不穩定性，這勢必造成不良的社會影響。

2. 基于需求側的阻力研究

公眾參與公共政策制定過程成為近年來民主社會的發展趨勢，因此延遲退休年齡的政策制定也需要考慮受眾主觀偏好的影響，“民意”是退休改革進程中的一個重要變量。在對個人退休決策影響因素的相關研究中，孫佳佳、于翠婷、陽義南等通過調查數據的統計分析后發現，包括性別、年齡、健康狀況、退休前收入水平、受教育程度、工作單位屬性等個人因素、經濟因素和社會因素，都對個體勞動者的退休決策具有顯著性的影響[14-16]。勞動者由于不同的個體特征對政策形成差異化的需求，這對統一的退休改革形成不同程度的阻力。比如經濟收入較低的、健康狀況較差的勞動者會持反對態度，積極性不夠，導致相應改革難以啟動。另外，退休改革在重組各階層的利益結構的同時，也帶來了政策的公平性問題，比如機關事業單位職工由于優越的退休待遇會更加傾向延遲退休。但也有學者認為，公平是一個相對的范疇，任何延退方案都不可能對所有人絕對公平，不能因公平問題否定或者延誤延遲退休的改革，今后的重點應在政策的可操作性及如何在具體政策上體現其公平性[17]。

3. 基于實施效果的阻力研究

延遲退休年齡政策的有效運行依賴于積極的政策環境，主要是制度環境。實行延遲退休必須考慮與養老金制度改革相銜接，許多研究曾對養老金制度的內在合理性進行論證，認為延遲退休改革出現動力不足，根本原因是養老金制度本身缺乏有效的激勵機制。從國外經驗看，費爾德斯坦（Feldstein）發現一些社會保障計劃具有“引致退休效應”，養老金制度本身會激勵職工提前退休，從而減少社會勞動力供給[18]。而在國內研究中，彭浩然、陽義南等通過對一些行業或省份的經驗證據進行實證分析后發現，現行基本養老保險制度對提前退休存在內生激勵效應，如果不對養老金給付辦法進行調整就貿然延遲退休年齡，延遲退休政策的推行將面臨長期的阻力[19-20]。可見，養老金制度如果沒有進行配套的優化改革，勢必會影響延遲退休年齡政策有效性與持續性的發揮。政策發揮作用需要構建積極的制度環境，考量社會生態系統中其他自變量對政策制定的影響，將是未來一個具備價值可挖掘性的研究空間。

從上述文獻中可以看出，立足于延遲退休年齡政策的制定階段，學者們對其面臨的各種干擾因素進行理論闡述，通過系統的觀點可以梳理出三個阻力來源，即基于政策供給側、需求側以及政策效果三個維度。通過對這個阻力系統進行全面考量，才能進一步鞏固與完善我國進行相應改革的可行性。然而在政策制定過程中，這些阻力因素是否真的存在，是否真的會抑制政策的正常運行，學者有必要在將來的研究中作進一步的論證解釋。同時，在今后的進一步研究中，應在更宏觀的社會經濟生態系統中挖掘政策更多的潛在阻力，如果確實存在上述阻礙作用，則應對如何消除這個阻力系統的作用機制進行思考，并在今后通過新的研究視角在阻力系統中發現更多的潛在因素，以確保延遲退休政策以更理性的姿態更加審慎地實施。

三、延遲退休年齡政策執行的效應評估

政策制定后進行合法化并最終出臺，之后進行政策執行階段，假設延遲退休政策在全國范圍內得以有效執行，如何評估政策在正式執行后對社會經濟各層面帶來的連鎖反應，即延遲退休年齡的政策評估問題成為學者們的另一個研究重點，涉及評估標準、評估方法等基本問題。這里延遲退休政策作為一個自變量，學者們著重分析或測度政策的結果[21]。基于不同的學科視角與邏輯起點，學者們進行結果研究的側重點各異，筆者著重分析延遲退休政策對養老保險基金平衡、就業與勞動力市場的影響，因為決策層與學者對這兩方面的關注度最高，且存在一定的研究爭議，具有較大的綜合研討價值。下面選取有關政策效應評估的文獻，主要是基于養老保險基金可持續性、就業與勞動力市場的視角，另外還有政策對其他社會系統因變量的影響。對延遲退休年齡政策可能帶來的連鎖反應進行前期的科學預判，進行學術上的周密推理與評估，會有利于今后政策上軌之路更加通暢。

1. 養老保險基金可持續性的視角

在支持延遲退休年齡的學理依據中，最常見的觀點是通過延遲退休年齡，可以緩解我國的養老金壓力，解決養老保險資金缺口問題，而這一點是不是確切的呢？在國外文獻中，馬丁斯等人的研究結果表明， 由于企業減少了雇傭新的勞動力，降低了總體的繳費水平，由此認為延遲退休對于增加養老金收入的貢獻是有限的[11]。國內也有一些相關的實證研究，王宇熹等利用保險精算理論對相關數據進行了定量分析，最后認為延遲退休雖然在短期內可以縮小基金缺口規模， 但在延遲退休之后，由于其養老金發放標準的增加，會導致基金缺口重新擴大。余立人為了研究延遲退休年齡后基本養老保險支付能力的變化情況，構建了養老保險基金支付能力精算模型，分析后認為延遲退休年齡不一定能夠增加基本養老保險的支付能力，因為它還要受到利率、社會平均工資增長率、職工工資增長率等因素的影響。還有學者指出，即使延遲退休年齡能夠緩解養老金支付壓力，但這種作用也是相當小的，并不能從根本上彌補缺口，未來養老金虧空問題依然不可避免。

上述研究表明，延遲退休可能會縮小養老保險資金缺口的規模，但并不利于缺口問題的根本解決，它可能會提高養老保險待遇的支付能力，卻會受到其他經濟因素的制約，而且它對彌補缺口的作用是十分有限的。養老金基金可持續性問題也就是養老金財務的問題，其中涉及一個重要概念——養老金缺口，即養老保險收不抵支的狀況。而從目前看來我國的養老保險基金連年都有結余，將彌補養老金缺口作為延遲退休的出發點顯然是不符合現實的[28]。學者在延遲退休年齡對養老金可持續性影響這一問題上存在爭議，主要是由于各自對“養老金缺口”的概念把握有異。延遲退休的邏輯起點不應是解決當期養老金缺口問題，其政策取向應是防范未來的基金收不抵支狀況，而其在未來發揮作用的大小則取決于宏觀經濟發展態勢、養老金本身成長狀況以及延遲退休年齡的幅度與方式等，這有賴于學者在政策實踐過程中進一步考察研究。

2. 就業與勞動力市場的視角

在所有延遲退休年齡政策的負效應中，就業擠出效應是決策層的最大擔憂，同時也是學術界的爭論熱點。對于延遲退休年齡是否對我國的就業形勢構成壓力，這個問題是存在爭議的。有學者認為延遲退休與就業不存在直接的相關關系，在國外文獻中，阿德里安（Adriaan Kalwij）等認為，工作崗位的數量只是經濟系統中的一個變量，延遲退休并不必然帶來失業上升問題。童玉芬等通過專門的測算和實證研究后發現，延遲退休后，我國離退休人員新增量很小且穩定，因此認為延遲退休對就業擠出效應很小。另一些學者則認為延遲退休可能對就業存在“正向促進”作用，楊貞貞等通過引入勞動參與率模型，分析后發現延遲退休并沒有帶來工作崗位的減少，相反只要嚴格遵循政策規定可能會緩解就業壓力。高慶波則從女性勞動力視角出發，指出當前女性實際退休年齡低于法定退休年齡，從而對年輕人的就業空間造成擠壓，提高女性退休年齡后能在一定程度上緩解年輕人就業壓力。而陽義南等則利用OECD國家的面板數據，建立計量模型分析后發現，推遲退休從總體上降低了青年失業率。根據西方已有經驗，他認為擠出青年就業不應成為我國延遲退休的主要擔憂。另有學者認為，延遲退休后可以減少企業的繳費負擔，增強企業競爭力，從而有利于企業創造更多的就業崗位。除此之外，為進一步了解延遲退休年齡與就業之間的作用機制，呂志勇等還從充分就業和勞動經濟學理論出發，構建出了延遲退休年齡與就業間的計量模型，認為我們可以找到兩個變量之間的最佳平衡點，從而最大限度地緩解兩者之間沖突可能發生的負面效應。

從以上的研究看，將就業壓力作為反對延遲退休政策推行的基本論點可能是站不住腳跟的。延遲退休年齡對就業的負面影響可能多少會存在，但其影響規模并不像部分學者表述的那么大，其作用方向更是可能存在對就業的正向效應。隨著產業結構升級與經濟發展質量的提升，我國對勞動力的吸納能力還有許多成長空間，因此應該用歷史的、動態的眼光來考察勞動力市場就業崗位的數量，從而為延遲退休政策提供更完善的決策依據。而基于靜止的或孤立的視角來分析問題，最終就是犯了形而上學的錯誤。學者應該基于發展的視角來看待延遲退休政策對社會經濟的積極效應，在今后的研究中充分考慮影響就業的各種宏觀、微觀變量，從而更科學地評估延遲退休政策對就業的影響。

3. 對其他視角的分析

除了基于以上兩種視角的效應分析外，還有在繳費率的影響方面，有學者通過建立部分積累制的財務平衡模型，定量分析了在不同退休年齡情況下繳費率的變動情況，最后得出結論： 延遲退休能有效延遲高繳費率的到來[36]。而從對職工利益的影響方面，姜向群在利用職工基本養老保險的統計數據資料進行測算后發現，延遲退休雖然有利于為政府管理的養老保險資金增收節支，但是會減少個人養老金的獲取量，這可能會因犧牲個人的經濟利益，從而激發社會矛盾[37]。但劉萬認為這個觀點并不絕對，他利用養老金財富模型，在不同繳費情形下對延遲退休與職工利益間的關系進行敏感性分析，最終得出結論，即延遲退休對職工利益的影響取決于養老金參數的不同水平組合，如工資增長率越高，越有利于延遲退休[38]。

由此可見，延遲退休年齡政策執行后在其他微觀經濟指數層面也發揮著可量化的作用，并且在某些作用上也存在著一定程度的學術爭議，需要今后的深入研究。就目前看來，學者們主要是從經濟學、社會學領域來尋求可能的因變量，探究政策發生的連鎖反應。由于社會生態系統的復雜性，有必要從其他領域來分析考量延遲退休政策的作用機制，比如管理學、政治學、法學、倫理學領域。由于退休政策牽連領域甚廣，從不同的學科角度進行切入，將創造出更大更具價值的研究空間，這也是未來學者可加以關注并深入研究的新的理論視角。

四、漸進式延遲退休年齡政策的備選方案

對延遲退休年齡政策執行的效應進行預先研判之后，如何形成有效的備選方案來強化政策的正效應，弱化政策的負效應，則成為我國延遲退休進入緩沖期后學者們需要重點研究的基本問題。現有文獻不僅對延遲退休政策的社會生態環境進行系統性的理論思考，還從實踐層面提出了全方位、多角度的延遲退休設計思路。下面選取的有關文獻主要涉及政策實施的基本原則研究、延遲退休的制度設計研究、延遲退休的時機與步驟等，通過筆者的整理分析，梳理出學者的研究共識，從而挖掘出政策制定要遵循的深層邏輯與一般規律，以期對現實中的政策制定與最終出臺提供參考借鑒。

1.政策實施的基本原則研究

從國外經驗看，拉孔巴（Lacomba）等學者指出，為避免推遲退休年齡后帶來的不公平問題， 需要加強養老制度的再分配性。對低收入者而言，如果延遲退休年齡可以提高其養老金收入， 就會支持改革。在國內研究中，李光華認為，我國提高退休年齡應堅持漸進為首要原則，兼顧社會目標與個人利益，特別注意延遲退休給就業帶來的不利影響。丁建定、何家華則認為，推遲退休年齡的核心目標在于增加經濟活動人口，從而保證社會保障繳費人口的增加。同時，推遲退休年齡的關鍵選擇在于確定強制繳費資格年限，以此保證養老基金能夠在推遲退休年齡后達到長期的積累和收支平衡[41]。席恒等在借鑒我國臺灣地區經驗的基礎上提出，若想更加公平、合理、科學地確定退休年齡，不能忽略各類人群之間人力資本的差異、行業差異以及社會貢獻差異。

2.延遲退休的制度設計研究

大多數學者均認為我國需要借鑒西方國家的經驗，建立適合我國國情的漸進式彈性退休制度。黎文武等認為，彈性退休政策使得老年勞動者能夠更加合理地安排自己的生命周期收入，這在一定程度上能提高個人權益的保障程度。張慧強則從社會性別分析的視角提出，應分群體推行有選擇的彈性退休政策，在退休政策上遵循男女平等原則，在女性公職人員中率先實現同齡退休。還有學者從人均預期壽命的背景出發來探討延遲退休的決策依據，認為由于不同人群預期壽命的不同，某些人群法定退休年齡延遲的決策下會處于不利地位，因此建議延遲退休年齡的決策必須有配套的政策，保護弱勢群體的長遠利益。應構建社會勞動者工作時間與退休時間的動態調節機制，對勞動者根據其勞動的不同特性分別給予安排，允許就業偏好的勞動者發揮自己的余熱。另外，退休年齡改革的配套制度設計不可缺少，在退休立法制度建設方面，丁建定等認為我國應在法律層面確立政府責任關系，并將政府責任具體化，以法律確立工齡、繳費資格年限、退休年齡與養老金替代率之間的關系等問題。在老年人就業保護制度方面，楊志超認為應完善我國現有的老年就業法規，以公平、平等的價值理念重構老年就業的法律和公共政策，為老有所為提供制度保障。此外，還應積極開展人口老齡化教育，促進大齡人員就業。在養老金激勵制度方面，薩維克（Samwick）認為，如果延遲退休后的養老金收益相應增加， 將有利于人們更愿意選擇延遲退休， 因而主張通過經濟激勵鼓勵推遲退休[49]。陽義南、才國偉也認為我國現有養老保險制度無法激勵職工推遲退休，因此他們建議我國基礎養老金計發公式必須與職工的退休年齡掛鉤，推遲退休則增加其養老金給付額，退休則相應削減其養老金給付額。

3.延遲退休的時機步驟研究

李保華經過相關參數的測算后認為，實行延遲退休的最佳時段在2030年左右，65歲可以作為一個參考線， 可以設計60歲至68歲甚至70歲的彈性機制[50]。2013年清華大學養老改革方案提出，先從2015年開始對女性進行延遲，到2030年實現女性65歲領取養老金；接著從2020年開始對男性進行延遲，到2030年實現男性職工65歲領取養老金 。還有學者在實證分析出合理退休年齡的確定機制后，認為應該推行溫和的延遲退休方案，即分階段延遲退休年齡，到2020年，將男性退休年齡設為63歲，女干部和女工人退休年齡分別設為60 歲和55歲；到2030年，將男性退休年齡設為65歲，女干部和女工人退休年齡統一為60歲[52]。除了量化指標之外，從定性的角度看延遲退休的時機選擇，張士斌等則認為當改革的社會認同率達到50%以上，城鎮基本養老保險初步并軌，城鎮勞動力出現系統性短缺，以及老年人就業環境有所改善時，我國才適合開始全面提高退休年齡，屆時大概是2025年左右[53]。

綜合以上理論觀點可以看出，學者們在延遲退休年齡政策的基本原則與具體制度設計方面基本達成了研究共識，即按照漸進、穩健的改革方式推進延遲退休，遵循差異化處理原則，保證該公共政策公平與效率的統一，在制度設計上普遍認為應構建彈性延遲退休的機制，以保證政策效果的平穩過渡，另外應根據退休政策的調整進行配套制度的改革。研究者充分考察我國社會的實際情況，提出的政策備選方案具備一定的科學性與合法性。歸根到底，備選方案只有具備技術上的可操作性與價值上的可接受性，才有可能被決策者最終采納[54]。而在延遲退休的時機與步驟上，學者們有著不同的見解，究其原因是目前的研究中在延遲時機和時間跨度方面還缺乏具備可操作性的、量化的衡量指標，今后還需要深入研究決定延遲退休時機選擇的各項因素，從而更好地推斷出延遲退休年齡的最優時間路徑。

五、總結與展望

從以上的文獻回顧中可以看出，延遲退休年齡作為一項公共政策，在整個政策過程中均存在許多值得注意的問題以供學術探討。以政策制定過程為焦點，學者們先是對阻礙政策制定進程的干擾源進行分析以保證政策的可行性，再通過政策效應的預判式評估對政策制定進行反思完善，最后總結出政策備選方案來作為政策制定中的基本內容。總體上看，目前學者對于漸進式延遲退休年齡的研究方向比較明確，即不再基于是非判斷，而是注重政策制定以及政策評估的有效性問題，并與官方決定著手研究漸進式延遲退休年齡方案的政治方向保持一致。有些學術建議已經在政策上得以落實，2015年3月，中組部、人力資源和社會保障部聯合發布《關于機關事業單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡問題的通知》，要求正、副處級女干部以及具有高級職稱的女性延遲退休年齡到60歲。延遲退休是大勢所趨，今后必須不斷豐富相關的理論與實踐，用理論有效指導實踐，用實踐來完善理論。經過前面的梳理，筆者認為在漸進式延遲退休年齡研究問題上今后可從以下幾點開展進一步討論。

首先，應立足于多領域的學科融合視角來對延遲退休年齡的政策進行創新性切入，而不只局限于經濟學、社會學領域。比如在公共政策學視角下研究延遲退休年齡政策過程，分析媒體、公眾參與的影響以及政策時滯問題，這里也可以運用多個公共政策分析框架進行理論研究；還可以從倫理學視角分析延遲退休年齡政策給家庭、個人心理帶來的變化，透析政策推行后可能帶來的社會公平問題。

其次，充分關注與退休年齡調整密切相關的配套制度改革。公共政策的制定出臺存在“外溢”現象，一個議題的政策窗口打開，會促使另外相似議題的政策窗口隨之開啟。與之相關的養老金政策、勞動力就業政策、收入分配政策等社會經濟政策進行同步改革后，會減少延遲退休政策的社會摩擦，降低政策實施的阻力。研究者應致力于梳理出一個配套政策體系，并通過理論研究提高其具體性與可操作性。

最后，在研究態度上盡量做到理性、客觀、準確，用辯證的、發展的眼光來看待延遲退休年齡問題。對延遲退休年齡問題存在若干研究爭議，主要是學者基于不同的概念理解、理論視角以及研究方法，從而對同一個問題得出不同的研究結論。這正是學科交融、思想爭鳴的體現，在今后的研究中應保持一種學術上的包容精神，以動態的眼光考察政策實踐的走向，不斷地進行知識的更新與問題的重建。

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