我國農村留守兒童監護制度研究*1
——從貴州省畢節市留守兒童自殺事件說起

袁乾琴

中國政法大學研究生院，北京　100088

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我國農村留守兒童監護制度研究*1
——從貴州省畢節市留守兒童自殺事件說起

袁乾琴

中國政法大學研究生院，北京100088

摘要：2015年，貴州省畢節市4名兒童集體喝農藥自殺，留守兒童問題又再次進入國家和社會視野。筆者試圖通過分析我國農村留守兒童監護制度存在的問題，分析原因，從而解決問題，更好地保護留守兒童權益。

關鍵詞：留守兒童；監護權；問題；原因；建議

一、集體自殺事件引發的思考

2015年6月，一則以“貴州4名留守兒童集體自殺”為標題的新聞令人瞠目結舌。孩子的父親于2014年年初外出打工，母親在3年前“被人拐跑”，爺爺奶奶均已去世，外公外婆因年老體邁，無法照顧孩子，于是孩子們獨自留守家中。2015年5月8日始，因無生活來源，孩子們就留在家里未去上學了；平時也沒有什么可吃的，只有父親在家時留下的一點玉米，磨成面就吃了。2015年6月9日晚，4個孩子集體喝農藥自殺身亡。

近年來，貴州省曝光多起留守兒童事件，例如，2012年11月16日，5名兒童死于垃圾箱內；2014年4月21日，貴州省畢節市12名女生被強奸事件等。然農村留守兒童事件是全國性的問題，貴州只是一個小的縮影。

2013年，全國婦聯對留守兒童、流動兒童展開研究，發表了《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》，報告顯示：“根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數據推算，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。”“農村留守兒童高度集中在中西部勞務輸出大省，但廣東、江蘇等東部發達省份比例也很高。”

兒童關乎國家未來，留守兒童亦不例外。留守兒童比例高，增長速度快—“與2005年全國1%抽樣調查估算數據相比，五年間全國農村留守兒童增加約242萬”，同時，頻頻發生在留守兒童身上的悲劇，使得我們不得不對留守兒童這個特殊的群體的生存加以關注，解決這個關乎我國國家未來的重大社會問題。

二、我國留守兒童監護制度存在的問題

農村留守兒童是指父母雙方或一方從農村流動到其他地區，孩子留在戶籍所在地的農村地區，并因此不能和父母雙方共同生活在一起的兒童。①分析留守兒童的現實監護狀態，可將其監護類型分為自我監護、同輩監護、單親監護和隔代監護。

自我監護是指在沒有父母或者親戚幫助下，自己獨自生活，實現自我監督和管理。自我監護一般情況下都是大齡(15—17歲)留守兒童。“單獨居住的留守兒童占所有留守兒童的3.37%，雖然這個比例不大，但由于農村留守兒童基數大，由此對應的單獨居住的農村留守兒童高達205.7萬。”

自我監護狀態，理論上可以提高兒童獨立生活能力，實際上也會產生很多負面影響，比如兒童自閉癥、性格孤僻、敏感多疑等。

同輩監護是指各個年齡段的兒童生活在一起，兄弟姐妹之間相互照顧，往往由大齡兒童監護年齡較小的弟弟妹妹，這種監護狀態下，兒童生活得不到保障，且容易產生自閉、孤僻和自我矛盾的心理問題。

上代監護，是指兒童的上一代完成對兒童的監督和管理，包括單親監護、親朋好友監護。單親監護是指由父親或者母親一方完成對孩子的監督和管理，另一方出外打工的情形。這種監護狀態相對比較健康，孩子的生活起居能夠得到基本照料，但是往往由于父或母一方忽略孩子心理健康，未及時溝通及疏導，孩子容易產生缺愛或者孤獨感。在其他親朋好友監護下，兒童會有強烈的“寄人籬下”的落寞感，容易產生心理孤僻和仇恨父母的心理問題。

隔代監護是指父母外出后,由祖輩來撫養留守兒童的監護方式。②此種監護狀態下，祖輩于兒童的監護，往往注重停留兒童的生活起居，對于孩子往往以過于溺愛的方式去進行管理，難以使兒童難以的到良好的教育和生存發展。

綜合分析，我國農村留守兒童監護制度方面主要存在以下問題：

(一)法定監護嚴重缺失

根據我國《民法通則》第16條的規定，未成年人的父母是未成年人的監護人，只有在父母已經死亡或者沒有監護能力的情況下，才由其他人擔任法定監護人。然而從上文對我國留守兒童的監護現狀的分析可以看出，法定監護缺位是影響留守兒童生存和發展的首要不利因素。

(二)委托監護制度不能有效落實

委托監護是指通過合同設立的監護，是法定監護的重要補充，然而，委托監護不僅立法上不完善，實際操作中也存在很多不足之處。綜合分析，我國委托監護制度主要的問題主要體現在以下幾個方面：

1.監護力度不足

在我監護中，監護制度完全不發揮作用；在隔代監護中，老人對兒童的照顧大多集中在生活起居上，由于代溝太大，兒童的心理與教育方面往往被忽視。此外，因為老人本身的身體素質較差，很多時候屬于被監護人的地位，很容易形成逆向監護，老人生病時，兒童往往會反過來照顧老人的生活起居；上代監護中，監護人往往顧及兒童的物質需求和學習情況，對其他方面如心理教育、行為觀念以及道德教育往往采取漠視的態度；“同輩監護則弊端更多，同輩監護中的監護人本身就是被監護人，需要引導，怎能引導別人？”③

2.監護職責不明

《未成年人保護法》規定“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的,應當委托有監護能力的其他成年人代為監護”，然而對于委托監護的監護職責、監護范圍以及設定程序等均未涉及。

3.監護方式不固定

現實生活中，對于農村的留守兒童的監護，其方式一直處于變動狀態。例如單親監護中，父親與母親輪流出外打工，監護人在父與母之間變來變去，甚至出現父母雙方均出外打工，兒童會自己生活一段時間；隔代監護狀態下，由于老人體弱、多病，因此兒童往往會隨著監護的老人病或逝而被交由其他人監護；上代監護情況下，因為監護人個人事務需要更換的，又或者因為被監護人與監護人無法建立感情溝通而要求更換的。更換監護人，往往會對留守兒童造成不利影響，他們需要花更多的時間和精力去熟悉、適應新監護人。

三、問題成因分析

(一)社會因素

1.農民經濟收入普遍低且經濟來源單一是留守兒童問題的根本原因

農民經濟匱乏，務農是農民唯一的經濟收入來源；人多地少，經濟收入根本無法滿足生存需要，因此外出務工成了農民必要的生存之路。因為大多農民工一般從事勞動強度比較大、上班時間比較長的勞動事務，無暇顧及孩子，且薪資待遇低，不得不將自己的孩子留在家里或者委托他人照顧。

2.城鄉二元結構及現行戶籍政策是留守兒童問題產生的重要原因

因為農民沒有城市戶口，故無法享有城市市民享有的一系列政策，包括醫療、衛生、社會救濟等，其子女也不能在城市上初高中，私立的初高中費用很高，被排除在他們選擇之外。在城鄉二元經濟體制的基礎上建立的城鄉“二元”戶籍制度，限制了農村留守兒童在城市接受教育的權利。④

3.國家責任、社會責任的嚴重缺位

在農村留守兒童的監護中，國家責任、社會責任是對父母監護、家庭功能缺失的有效補充。保護弱勢群體是福利國家和社會的一個重要責任，然而，在我國，國家和社會對守兒童沒有承擔其理應擔當的保護責任。自農民進城務工、留守兒童開始出現起至今，已有近三十年的歷史，留守兒童的數量呈日益膨脹的趨勢，然而關于留守兒童的監護制度，國家并沒有出臺統一的法律。對于留守兒童的報道可謂鋪天蓋地，然并沒有引起國家的關注，出現問題就問責相關人員，并沒有從根本上解決問題。

社會責任方面，雖然有些社會組織關注到了留守兒童，但是他們給予的是短暫性的幫助，通過節假日等對留守兒童給予照顧和關注，假期結束，留守兒童還要面臨分別的傷感，生活又回到孤單落寞的從前，這不利于留守兒童的身心健康的發展；社區保護方面，村委會人員少，加之“清官難斷家務事”的傳統觀念，使得村委會對于留守兒童的監護沒有發揮應有的作用。

(二)法律制度因素

我國《民法通則》第二章第二節規定了監護制度，明確了監護人范圍、監護人和被監護人之間權利義務關系。但是我國監護制度還存在以下問題：

1.有關監護制度的立法有待完善

第一，規定的監護人資格太籠統。監護人的資格，是指擔任監護人應當具備的條件。我國《民法通則》第16條規定有監護能力的人擔任監護人，卻沒有具體解釋“有監護能力”的具體要求。《民通意見》第11條規定：“根據監護人的身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素來確定”。然而對于監護人的思想道德品行、文化水平、教育背景等關乎被監護人利益的因素并未提出要求，因此并未從根本上保證監護人的監護能力；其次，規定的監護人的范圍過于理想化。我國《民法通則》規定，除了父母、(外)祖父母、兄姐以及關系密切的其他人外，還規定了未成年人的父、母所在單位或未成年人住所地的居委會、村委會或民政部門擔任監護人的情形。然而，無相關法律法規予以落實，對于具體可操作的條件、執行部門、執行程序均沒有規定，且監護責任的履行和具體落實依賴于單個“人”，此項規定完全未提及單個“人”及其產生的程序等，容易造成此項規定形同虛設、監護落空的情形；第三，指定監護主體不適格。《民法通則》規定，指定監護的指定主體是未成年人父母所在單位或未成年住所地所在居委會、村委會。監護人的變動對未成年人將會產生重大影響，因此指定監護主體應當由國家公權力機關行使。村委會、居委會是一個自治性組織，法律并未授予其裁決權。根據法律規定，指定監護人的行為具有強制力，與村委會、居委會性質不相符；第四，我國基本訴訟規定不利于被監護人的權益保護。我國《民事訴訟法》第57條規定，無訴訟行為能力人由他的監護人作為法定代理人代為訴訟。委托監護規定在《未成年人保護法》第16條，但未規定在委托監護的情況下，受托人可以作為監護人的代理人，以法定代理人的地位參加訴訟。換言之，當留守兒童合權利和利益受到侵犯時，必須由其法定監護人向法院起訴。該規定不利于及時保護留守兒童的利益、主張留守兒童的權利。此外，忽略了法定監護人侵害留守兒童的權益的情形。在留守兒童的法定監護人侵害其權利和利益遭受時，由誰來啟動訴訟程序呢？又由誰代留守兒童參加訴訟呢？《民通意見》規定：“監護人不履行監護職責或者侵害了被監護人的合法權益時，可剝奪其監護資格，由新的監護人來代理進行訴訟。”且不論該規定更多流于形式，無法落到實處。在法定監護人死亡或被剝奪資格之后，新監護人確定之前的這段時間又該如何呢？法律并沒有規定；第五，委托監護制度不完善。目前，委托監護是對留守兒童適用最普遍的一種監護方式，是對法定監護的有效補充。《未成年人保護法》第16條規定，“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的,應當委托有監護能力的其他成年人代為監護。”這是我國有關委托監護制度的規定，然而其對監護人的范圍界定為“有監護能力”的成年人，試圖通過擴大監護人的范圍的手段來處理我國監護制度現階段存在的問題。但是，由于沒有相關法律法規支持其實施，所以在現實中并沒有達到預期的效果。

2.有關組織監護的規定不全面

我國《民法通則》第16條第4款規定：“沒有第一款、第二款規定的監護人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。”但是這一規定流于形式，可操作性差，往往導致村委會不作為，留守兒童權益無法得到切實保護。目前，我國還沒有建立有關國家監護、學校監護等專門的監護體系，也沒有法律明確規定由任何專門機構作為留守兒童最后的保障，所以我國目前的現實利用公權力的監護處于空白狀態。

3.監護權責規定不全面

首先，過分強調監護人義務。我國民法上，監護實質是一種權利，然而實際上卻作為義務來對待。《民法通則》及相關司法解釋對于監護人的規定大多數是義務和責任，對權利的規定甚少，例如《民通意見》第10條就對監護人職責進行了規定。

其次，監護人的監護責任不明確。《民法通則》雖然規定“監護人不履行監護職責或侵害被監護人的合法權益的，應承擔法律責任”。但此規定過于籠統，缺乏可操作性，沒有明確承擔責任的方式以及什么情況下應當承當什么樣的責任，監護人最終不履行監護責任出于什么樣的主觀心理狀態等。責任不明確往往使得相關制度規定被虛置，因此，立法目的也很難實現。

4.監護監督制度基本空白

《民法通則》第18條規定：“監護人不履行監護職責或自己侵害被監護人的利益時，法院可以根據有關人員或者有關單位的申請撤銷監護人的資格的情形。”此規定可以看作有關監護監督的規定。但是對于監督主體、監督形式等規定過于模糊，缺乏實際上的操作性，使得該條款形態虛設。

四、我國留守兒童監護制度完善建議

通過以上分析，可得知完善我國留守兒童監護制度是必要且迫切的。有學者主張制定專門的留守兒童保護法或者福利法，還有的學者主張在現有的立法基礎上進行修改和完善。筆者認為，不通過專門的立法不能解決這一重大社會問題。因此，筆者主張建立專門的《留守兒童保護法》。在立法過程中，可在我國現有基本國情的基礎上，借鑒美國法上的相關規定，這一專門法必須解決上述的留守兒童監護制度存在的問題。

(一)明確監護能力的認定

在美國，判定未成年人的監護人所要考慮的因素大致包括：父母監護的愿望，子女對監護人的愿望，未成年人與父母、兄弟姐妹以及其他影響子女最佳利益的人的關系，未成年人對家庭、學校、社區變化的適應力，所有有關人的身體和精神健康。

我國現行立法對于監護人監護能力的認定標準的規定局限于監護人的身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活上的聯系狀況，這不利于兒童權利的保護，對于影響被監護人最佳利益的因素都應當全面考慮，例如監護人的思想道德素質、文化教育水平等因素。

在美國，進入第二十個世紀后，公共權力機構已開始對家長的權利義務的行使進行監督，要求家長充分考慮子女在管教子女的觀點，要求父母在管教未成年人時要充分考慮子女的意見，對子女的懲戒受到更加嚴格的監督和限制。我國現行立法對于監護監督制度的規定基本一片空白，因此，筆者主張建立監護監督制度，使得公權力介入監護權行使的過程，更加有效的保護留守兒童的權利。

(二)完善委托監護制度

我國已建立委托監護，但是對于委托監護的性質、范圍、權利均無具體規定，對被監護人的財產、教育標準等未明確下來。

委托監護首先應該明確委托監護的主體，誰有權委托監護人，筆者認為，只有法定監護人才有權委托監護，且委托的范圍應當加以限制，不得全權委托。在美國，監護人的職責并不是一刀切的標準，是一個彈性標準：即監護的職責以子女最佳利益原則作為衡量監護人職責多少的依據。我國立法可借鑒該規定，因為委托監護職責的履行本身不該是一刀切的標準，因為監護人的能力與條件總是存在差異，因此，應該具體案件具體分析，以保護監護人最大利益為標準去衡量監護人是否全面履行監護職責。

(三)發揮國家政府和社會組織職能

一方面，完善國家監護制度的立法規定，另一方面，國家應當建立兒童福利組織，配合相關法律制度，維護兒童合法權利，留守兒童福利機構的建立、性質、職能、權力以及職責都必須予以明確，才能保障留守兒童合法權利，解決我國留守兒童監護制度的現有問題。同時，指定監護的主體不應當由村委會、居委會等進行指定，應當由國家公權力機關擔任指定監護的指定主體。

(四)建立相關配套設施

美國的監護制度有反兒童虐待忽視法、兒童福利法、兒童保護法等進行輔助才能運行如此之好，法律制度的運行必須依靠其他法律制度，否則功能無從發揮。我國在完善監護制度立法規定時，在侵權法、民法以及婚姻家庭法等均應該建立相應的配套制度，才能保障其為司法實踐提供有效指導。

綜上所述，我國制定專門的《留守兒童保護法》時，應當以“保護留守兒童最大利益”為基本原則，在此基礎上，完善我國現行立法的漏洞，最大限度得保護留守兒童的合法權益。

[注釋]

①全國婦聯課題組.我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告[EB/OL].中國經濟網,2013.5.

②葉敬忠，王伊歡.留守兒童的監護現狀與特點[J].人口學刊，2016(3).

③劉黎明，魏巖.淺議民事案件中監護人監護責任缺失對策[EB/OL].中國法院網，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/07/id/1037321.shtml,2013.

④梅中原.我國農村留守兒童監護問題研究[D].西南大學,2014.

中圖分類號：D923

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0035-03

作者簡介：袁乾琴(1992-),女，貴州遵義人，中國政法大學研究生院碩士在讀，研究方向：比較法。

*中國政法大學“研究生創新實踐項目資助”(項目編號：2015SSCX055)。