高校人事代理人員同工同酬的法理分析*1

孫　昊　張煒煒

1.東南大學成賢學院，江蘇　南京　210088；2.江蘇省人大常委會法工委，江蘇　南京　210008

高校人事代理人員同工同酬的法理分析*1

孫昊1張煒煒2

1.東南大學成賢學院，江蘇南京210088；2.江蘇省人大常委會法工委，江蘇南京210008

摘要：高校人事代理制度作為深化高校人事制度改革的產物，已在我國高校普遍確立。然而在實際運行中，高校人事代理人員遇到了諸如身份、待遇、發展上的困惑。本文在辨析了“同工同酬”內涵的基礎上，從勞動法的視角剖析了高校人事代理人員實現同工同酬的法理基礎，在新一輪事業單位改革的背景下，為高校人事代理制度走出困境提供了思路。

關鍵詞：高校；人事代理；同工同酬

一、高校人事代理制度概述

高校人事代理制度是指在國家人事法規、政策的指導下，政府人事部門所屬的人才服務機構，在尊重高校自主權和人才擇業自主權的前提下，接受高校或個人的委托，為其在人事管理方面提供社會化服務的制度。人事代理制度作為我國在市場經濟條件下人事制度改革的一種配套模式，其最大特點是將人才的單位所有變為社會所有。高校能夠主動、自由的進入市場，廣泛吸納各類社會人才，擇其需要而用。

自1995年原國家人事部提出推行人事代理制度后，2000年6月，中組部、人事部、教育部聯合發布了《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，明確提出在高等學校試行人事代理制度。此后，部分高校為了吸引和穩定高層次人才，陸續開始嘗試實行人事代理制度，尤其是許多高校面對擴招后師資不足和編制緊張的問題，都加大了人事代理人員的引進力度。目前，我國高校已普遍確立了人事代理制度，健全和完善人事代理制度已經成為高校人事管理工作的改革方向。這一制度解決了高校教職工“能進不能出”的弊端，扭轉了學校無法辭退或解聘不稱職人員以及富余人員的被動局面，對于進一步深化高校人事制度改革，打破傳統的職務“終身制”和人才“單位所有制”，實現“終身制”向“合約制”、“單位人”向“社會人”的轉變，優化高校人才隊伍無疑具有積極意義。

二、高校人事代理制度的實施與困惑

實踐中，各高校的人事代理制度做法不一，主要分為編制內的與編制外的兩種。前者是在高校事業編制內進人，簽訂聘用合同，人事代理人員的檔案由人才服務機構代管，工資、津貼、職稱評定等與學校原有的正式教職工相同，保險方面，有的是按照事業單位標準，有的是按照企業標準繳納社會保險。后者則是將人事代理人員的檔案、工資、社會保險等全部委托給人才服務機構，學校與代理人員簽訂勞動合同確立勞動關系。然而，隨之而來的困惑使得人事代理制度的推行與其初衷顯得格格不入。

(一)身份之惑

對于大部分高校來講，人事代理人員范圍涉及從事教學、管理、教學輔助人員及其他專業技術人員，學歷包括本科、碩士，乃至博士。編制外的人事代理人員雖然與學校在編教職工從事相同工作，但其合同性質屬于勞動合同，身份和待遇上的差別，使其自認為是學校的“臨時工”。編制內的人事代理人員雖然待遇上與正式在編職工差別不大，但合同制的管理方式，使其在編制和聘用合同的性質上存在疑惑。相較于學校內享有正式編制的“終身制”職工，人事代理的“編制”只能解釋為院校自行聘任編制。如果把政府編制人員稱為正式編制人員的話，那么院校編制人員就是非正式編制人員。[1]“人事代理的聘用合同在大部分地方政府的法規中皆明確規定為勞動關系，編制內的人事代理聘用合同，使得通過聘用合同建立的勞動關系與編制管理的內涵稱為悖論”[2]。

(二)保障之惑

無論是編制內人事代理簽訂的聘用合同，還是編制外人事代理簽訂的勞動合同，其性質上都屬于勞動關系，人事代理人員應當受到《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)保護。那么，按照該法第14條規定，人事代理人員在高校連續工作滿十年的或者與高校連續簽訂兩次固定期限勞動合同，并且勝任崗位工作的，高校就應當與人事代理人員訂立無固定期限勞動合同，除非人事代理人員自己提出訂立固定期限勞動合同。如果高校選擇與人事代理人員簽訂無固定期限勞動合同，就背離了人事代理制度“能進能出”的精神；如果為了規避法律風險，高校只能選擇在人事代理人員符合簽訂無固定期限勞動合同條件之前將其辭退，或者將人事代理轉為勞務派遣，如此，不僅人事代理人員的權益難以得到保障，人事代理制度也將名存實亡。

從社會保障角度來看，人事代理人員按照企業標準繳納保險的，學校出于節約用人成本的考慮，往往不是按照實際收入而是按照當地最低標準繳納，這部分人員缺乏應有的保障。按照事業單位標準繳納保險的，由于事業單位還沒有參加社會保險，各高校做法也不一，有的沒有生育保險，有的沒有工傷保險，有的沒有住房公積金，這給人事代理人員流向“社會人”造成了障礙。實際操作中，這部分人員也享受不到正式編制職工醫療實報實銷等制度的保障，即使是在退休以后他們也無法享受正式編制人員參照事業單位養老金的政策，造成退休工資銳減。

(三)發展之惑

由于人事代理人員相較而言易于“流出”的特點，高校往往對這部分人員的發展制定了諸多限制措施，比如人事代理人員不允許競聘部分校內崗位，不準脫產攻讀學位，不報銷進修費用等等，就連職稱評定，都會由于沒有政府管理部門的備案，在調動或提職方面出現問題。這些“歧視”往往挫傷了人事代理人員的工作積極性，影響了他們對單位的認同感和歸屬感，不符合人事代理制度“能上能下”的用人精神。

如果說在“新人新辦法，老人老辦法”的政策下，人們對人事代理制度的未來存在些許期待，那么，在這一制度推行了十幾年后，留給人們的卻是更多的困惑。盡管有學者提出，“最能緩解高校人事代理困境的制度設計即是完善和真正落實全員聘任制”[3]，國務院最新頒布的《事業單位人事管理條例》(以下簡稱《管理條例》)也對此制度從法律法規上加以確認，但是，筆者認為，落實同工同酬才是人事代理制度走出困境，真正實現目標價值的有效途徑。

三、同工同酬的內涵辨析

《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)第46條的規定，我國的工資分配制度應當遵循同工同酬、按勞分配的原則。這是市場經濟條件下，實行按勞分配原則，實現憲法所賦予的公民平等權的具體體現。依《勞動部關于〈中華人民共和國勞動法〉若干條文的說明》(以下簡稱《條文說明》)對“同工同酬”的理解，是指用人單位對于從事相同工作，付出等量勞動且取得相同勞績的勞動者，應支付同等的勞動報酬。故“同工”應當包括三個方面：(1)相同的工作崗位(或工作內容)；(2)等量的勞動付出；(3)相同的勞動業績。同時，《條文說明》對于“勞動報酬”解釋僅限定為用人單位支付給勞動者的全部工資收入。這里的“工資”，依照國家統計局1990年發布的《工資總額組成的規定》第4條規定，其范圍包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資以及特殊情況下支付的工資。然而，上述規定雖然對同工同酬的認定提供了一定的依據，但并不具有立法意義上的權威性，況且對于勞動報酬的理解僅限于工資收入也難以跟上時代的發展。

“事實上，‘同工同酬’概念不僅誕生于域外反歧視運動之中，而且也是背靠著反歧視法律機制來發揮作用的。”[4]從反性別歧視的男女同工同酬，到反對種族歧視的不同民族、種族、身份的勞動者之間的同工同酬，一直發展到反對地區、行業、部門之間乃至單位內部對勞動者歧視的相同或不同用工形式的勞動者的同工同酬，“同工同酬”已經成為一種普遍的社會共識，并上升為我國勞動法體系中的重要原則。從修訂后的《勞動合同法》第63條對勞務派遣形式的勞動者同工同酬權利的保護規定可以看出，將“同工”限定在“同一單位、同類崗位或者與用工單位所在地相同或者相近崗位，付出等量勞動且取得相同勞績”進行解釋，更為貼近立法本意，也便于實踐操作。對于“勞動報酬”的理解，我們不應僅僅限定為工資，依《勞動法》第3條規定，勞動者除了享有獲取勞動報酬的權利，還應當在參與機會方面享有平等就業和選擇職業的權利，在勞動條件和環境方面獲得享受休息休假、社會保險和福利和勞動安全衛生保護的權利，在升職發展方面享有接受職業技能培訓的權利等等。因此，勞動報酬“除了工資以外，還可能包括獎金、傭金、認股權、人壽保險、養老金計劃、醫療保險、住房補貼等一切與勞動關系有關的好處或權益”[5]。

四、高校實現同工同酬的法理分析

《勞動合同法》第2條第2款之規定，“國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。”據此，編制外人事代理人員與高校簽訂的勞動合同當然接受該法調整。同時，該法第96條規定，“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”故勞動者與高校簽訂的聘用合同能否適用《勞動合同法》，這是高校實現同工同酬的法律基礎，故我們首先必須考察是否有相關的法律、行政法規和國務院規定。目前，《教師法》、《高等教育法》以及《實施意見》等，只是對高校聘任制作了概括性規定，但是，我們從《管理條例》和《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》(以下簡稱《意見》)中的相關規定來看，聘用合同在法律性質上仍是勞動合同。

(一)從合同的主體來看，實行聘用制的人員與人事代理人員同為勞動法保護的勞動者

依《高等教育法》的規定，高校即高等學校，是符合《事業單位登記管理暫行條例》第2條的從事教育活動的公益服務事業單位，而非比照實行公務員制度的事業單位，其范圍包括大學、獨立設置的學院和高等專科學校，也包括高等職業學校和成人高等學校。長期以來，高校在編制管理中采取的“雙軌制”造成了同一組織中不同人群的權利差異，從事相同或相似工作的人員由于不同的“身份”標簽，導致了同工不同酬的現象。隨著改革的不斷深化，高校與教職工在平等自愿的基礎上，通過簽訂聘用合同實行了聘任制，由國家用人轉變為單位用人，最新出臺的《管理條例》也明確規定了事業單位與工作人員應當訂立聘用合同。如果將事業單位的“工作人員”做廣義解釋，即與高校建立勞動關系的人員，那么正式編制人員與人事代理人員同屬一類人群；如果采取狹義解釋，將“工作人員”限定為有正式編制的人員，那么，依照《條文說明》的解釋，《勞動法》所指的勞動者包括通過聘用合同與事業單位建立勞動關系的勞動者，則正式編制人員在法律定位上與人事代理人員同為勞動者。

(二)從合同的內容來看，聘用合同具有勞動合同的基本屬性

首先，在訂立合同方面，《勞動法》第19條和《勞動合同法》第17條規定了勞動合同的必備條款包括：合同期限，工作的時間、地點和內容，勞動紀律、勞動保護和勞動條件，勞動報酬和社會保險，終止合同的條件，違反合同承擔的責任等等；而《意見》第4條規定了聘用合同的必備條款包括：合同期限，所聘崗位及其職責、紀律和工作條件，工資待遇，合同變更和終止的條件，違反合同承擔的責任；可見，兩者合同必備條款上基本相同。

此外，根據《勞動合同法》第14條第2款的規定，用人單位首次實行勞動合同制時，對于在本單位連續工作滿10年且距法定退休年齡不足10年的勞動者，應當與其訂立無固定期限的勞動合同，除非勞動者要求訂立固定期限勞動合同。與之基本相同的是《管理條例》第14條的規定，在事業單位連續工作滿10年且距法定退休年齡不足10年的工作人員，如果向單位提出訂立聘用合同直至退休的，事業單位應當與其訂立聘用至退休的合同。

其次，在解除合同方面，根據《勞動合同法》的相關規定，用人單位和勞動者可以解除勞動合同的情形包括：(1)用人單位與勞動者協商一致的；(2)勞動者被證明在試用期內不符合錄用條件的；(3)勞動者違反勞動紀律的，如“嚴重失職，營私舞弊，對單位造成重大損害”；“嚴重違反單位的規章制度”；同時與外單位建立勞動關系，嚴重影響本單位工作任務的完成；被依法追究刑事責任等等；(4)勞動者無法勝任工作的，如“勞動者患病或者非因工負傷，在規定的醫療期滿后不能從事原工作，也不能從事由用人單位另行安排的工作的”；“勞動者不能勝任工作，經過培訓或者調整工作崗位，仍不能勝任工作的”等等。

雖然《管理條例》對于解除聘用合同的規定較少，除了第17條“賦予事業單位工作人員提前30日通知事業單位解除聘用合同”的權利之外，僅有第16條“事業單位工作人員年度考核不合格且不同意調整工作崗位，或者連續兩年年度考核不合格的，事業單位提前30日書面通知，可以解除合同。”的規定與《勞動合同法》第40條第(二)項相似，但《意見》有關規范解聘辭聘制度之規定，與《勞動合同法》頗有異曲同工之妙：(1)聘用單位與受聘人員雙方經協商一致，可以解除聘用合同。(2)受聘人員試用期內被證明不符合崗位要求又不同意單位調整崗位的；(3)受聘人員違反單位紀律的，如連續曠工超過規定的工作日；“未經單位批準擅自出國或者出國逾期不歸”；違反工作紀律導致責任事故；失職、瀆職造成嚴重后果的；嚴重擾亂工作秩序導致單位不能正常工作；被判處有期徒刑以上刑罰收監執行的，或者被勞動教養的等等；(4)受聘人員無法勝任工作的，如“受聘人員患病或者非因工負傷，醫療期滿后，不能從事原工作也不能從事由聘用單位安排的其他工作的”；考核不合格又不同意調崗的，或者雖同意調崗但到新崗位后仍然考核不合格的。

(三)從解決合同爭議適用的法律來看，聘用合同與勞動合同均屬勞動法調整

最高人民法院2003年出臺的《關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的決定》，規定了事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所引發的爭議，依照勞動法的規定處理。雖然上述規定只涉及辭職、辭退及履行聘用合同發生的爭議，但為高校在推行聘任制過程中，解決與工作人員發生的法律糾紛提供了法律依據。而2008年頒布的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》(以下簡稱《勞動爭議調解仲裁法》)也明確規定，將事業單位采取聘用制的工作人員與本單位發生的勞動爭議納入該法的調整范圍，除非法律、行政法規或者國務院另有規定。同樣，作為“國務院另有規定”的《管理條例》則在第37條規定了，對于事業單位工作人員與所在單位之間發生的人事爭議，依照《勞動爭議調解仲裁法》等有關規定進行處理。因此，從立法趨勢可以看出，作為事業單位的高校與其工作人員之間，無論勞動爭議還是人事爭議均接受勞動法調整，雙方簽訂的聘用合同本質上就是勞動合同。

五、結論

綜上所述，無論是高校內簽訂聘用合同的正式編制的工作人員，還是編制內人事代理人員，他們和簽訂勞動合同的編制外人事代理人員一樣，在法律上都是與高校之間具有平等地位的勞動者。而高校工作人員的聘用合同與勞動合同在性質上并無二致，同屬勞動法調整，因此，實現高校工作人員同工同酬既是現行政策、法律的要求，也是高校工作人員權益保護的需要。

從國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的相關內容來看，新規定取消了已實行多年的機關事業單位養老保險的“雙軌制”。今后，機關事業單位人員將和企業職工一樣，實行社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度。職業年金制度的建立也確保了改革前與改革后待遇水平相銜接。這些舉措為高校工作人員實現同工同酬奠定了基礎，清除了推行人事代理制度和全員聘任制的最大障礙，有利于人事代理制度的全面推行。當然，我們也并非強調絕對的公平而排斥按勞分配原則，基于資歷和能力等因素產生的報酬上的合理差別并不違法同工同酬原則。我們應當在同一單位內，實行以崗位為核心的分級分類管理，作為“同工”的基礎，在此基礎上實施“基本工資+績效工資+津貼補貼”的工資制度，按照國家規定完善福利和社會保險待遇，實現真正意義上的“同酬”。同時，我們也應當鼓勵有能力者勝任多個崗位，多勞多得，實現人才自身價值的優化。

誠然，一種制度能否得以確立和認同，關鍵在于能否在最大程度上和最大范圍內實現公平和公正。在高校人事制度改革的路徑選擇上，無論是實行全員聘用制還是推進人事代理制度，其目的均是為了破除人事制度上的“終身制”、“雙軌制”，實現公平與公正，達到人才隊伍優化的目的，而落實“同工同酬”恰恰是實現這一目的最為有效的辦法。

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[5]周長征.勞動法原理[M].北京：科學出版社，2004：159.

中圖分類號：G647.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0044-03

作者簡介：孫昊(1981-)，男，江蘇南京人，東南大學成賢學院講師，畢業于南京師范大學法學院訴訟法專業，碩士研究生學歷，研究方向：民事訴訟法學、經濟法學；張煒煒(1982-)，男，江蘇南通人，江蘇省人大常委會法工委經濟法處。

*2013年度江蘇省社科研究(人才發展)課題：江蘇人才強省戰略法制化研究——以制定《江蘇省人才促進條例》為綱領(課題編號：13SRB—5)。