獨立公投的國際法探析

彭　凰

華南理工大學法學院，廣東　廣州　510000

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獨立公投的國際法探析

彭凰

華南理工大學法學院，廣東廣州510000

從科索沃獨立，到克里米亞問題和蘇格蘭公投，延續到爭議不斷的加泰羅尼亞地區以及英國脫歐后帶來的一系列潛在問題，在當代，獨立公投作為民族自決權的重要實踐方式，得到了國際社會的密切關注，也引發了一系列的國際法爭議。在當代，獨立公投到底是和平處理民族問題、避免武裝沖突的合理方法，還是被民族分裂主義和“新干涉主義”操縱的破壞國家主權的工具。本文希望通過對獨立公投的理論基礎和全球實踐進行研究與分析，對獨立公投的國際法現狀與發展做一些新的探討。

獨立公投；民族自決；國際法

一、獨立公投的概念

公民投票，又稱全民公決，是指在某個國家或地區內，由享有投票權的社會全體成員對本國或本地區具有重大影響的問題，以投票方式進行直接表決的一種做法。本文中所提到的獨立公投，也可稱為自決性公投，與廣泛意義上的全民公投不同，屬于公投中僅限于涉及國家領土主權歸屬問題的全民投票，即“就某一領土之未來主權歸屬方式舉行全民公投的法定程序或機制”。獨立公投應當毋庸置疑被視作保證符合《聯合國憲章》所尊奉的自決原則的一種方法。在二戰后反殖民主義的實踐中，不斷得到承認和運用。而在當代，在殖民問題得到普遍解決的情況下，獨立公投實踐受到國際法上的廣泛爭議。其體現的民族自決原則的合法性、主體和適用范圍、與相關國際法原則的沖突與矛盾等，使得獨立公投始終處于爭議中。從魁北克到到南奧塞梯，從蘇格蘭到加泰羅尼亞，獨立公投實踐引發的遠遠不止領土主權上的爭議，更是國際社會對其國際法淵源的思考。

二、獨立公投的法理依據

(一)國內法基礎——主權國家的國內法規定

憲政主義，又被稱為立憲主義，其核心原則是法治。憲政主義對國家主權進行了規制，將其放在憲法和其他法律的規范下，使得主權國家的國內法規定成為國家主權的國內法限制。在許多西方國家中，對國家主權的限制十分明確的寫入了該國憲法，成為公民社會與國家之間的契約。

在現代西方國家中，也有許多國家通過國內法律賦予了國內某些民族“外部自決權”，即在國內法律中允許某些民族通過行使自決權以宣布獨立，而且普遍附帶的條件就是將全體公民的同意(即通過全民公投的方式)作為行使自決權的前提與條件。例如在1869年美國“德克薩斯州訴懷特案”中最高法院的判詞中，承認德州可以在“得到其他州的一致同意下”實現與聯邦的分離。又比如之前結束的蘇格蘭公投，英國首相卡梅倫在2012年簽訂的《愛丁堡協議》，就是通過原主權國家的國內法規定，為蘇格蘭的獨立公投提供了國內法上的法理依據。

(二)國際法基礎：民族自決原則

20世紀初，列寧和美國總統威爾遜，將民族自決引入了國際社會，成為一項國際公認的政治原則。二戰結束后，民族自決作為一項國際法原則被寫入了《聯合國憲章》。隨后又在一系列的國際法文件中被反復強調，如1952年的《關于人民和民族自決權的決議》；1960年的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》以及1966年的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》，更在1970年通過的《關于各國依據聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》，將民族自決權確立為國際法的基本原則。由此，民族自決作為國際法基本原則在世界范圍內得到了普遍確認。而獨立公投作為在現代法律制度中實現并保障《聯合國憲章》及各項國際法規定中自決原則的方法之一，在二戰后反殖民的民族解放斗爭中得到了不斷應用與發展。

三、當代獨立公投的發展狀況

(一)無明確法律依據的獨立公投明顯增多，有濫用趨勢

公投能否滿足“明確的法律依據”這一要求，是判斷公投在國際法上的合法性與正當性的重要指標之一，也是獲得國際社會普遍認可，確保獨立公投在國際法的合法框架下進行的判斷標準之一。本文所指的無明確法律依據，是指無論是依照原主權國家國內法，還是相關國際法的條約或規定，都沒有對其合法性進行確認。

通過對近代以來(截止至加泰公投)的獨立公投進行分析，可以發現，在2000年后，有超過50%的民族和地區在沒有任何明確法律依據的情況下，單方面以民族自決為借口實施了獨立公投行為。這一明顯增加的趨勢使得國際社會開始普遍擔心獨立公投將會被有心分子加以濫用，成為濫用民族自決權、踐踏國家主權原則的工具。如我國臺灣地區在2003年舉行的公投實踐，正是臺獨勢力打著民主的幌子、濫用民族自決權、踐踏我國領土主權的表現。

(二)國外勢力的滲透與干涉，新干涉主義的發展

在冷戰結束后，民族分離主義和泛民族主義在世界范圍內顯現出其危害，成為當代民族矛盾的核心問題。而西方國家則借助民族分離主義和泛民族主義，以人權高于主權等理論為借口，長期干涉他國的民族事務，使得新干涉主義不斷發展。

其中，最為典型的就是2008年的科索沃獨立事件以及之后的阿布哈茲和安奧賽梯問題。在科索沃獨立過程中，美國以塞爾維亞政府長期壓迫科索沃的阿爾巴尼亞人并對其進行戰爭和種族清洗為借口，對科索沃獨立進行了一系列的干預。在1999年，北約甚至直接進行了軍事干涉行動。其后，安理會決議將科索沃置于聯合國管理之下，但在雙方多次談判未果后，2008年2月17日，科索沃單方面宣布脫離塞爾維亞獨立，而在塞爾維亞拒絕予以承認的情況下，美國政府率先對科索沃的獨立主權予以了承認。

而在此之后，俄羅斯在多次國際事件中援引科索沃事件作為其親俄勢力謀求獨立的法律依據和先例。在2008年，俄羅斯出兵格魯吉亞，在西方的一片反對聲中承認了阿布哈茲和安奧賽梯的獨立主權，在2013年，俄羅斯在克里米亞問題上同樣援引了科索沃事件。由此可見，地區和民族的獨立公投很大程度上已不再是某些民族爭取自身權益的合法途徑，而淪為了大國博弈的棋子，成為某些國家干涉他國內政、謀求自身政治利益、操縱世界格局的借口。

(三)國際相關法律明顯存在不足，國際組織的監管缺位

國際社會在無“明確法律依據”的公投的承認上體現出明顯的雙重標準傾向。就2008年科索沃獨立問題上，美國、澳大利亞等迅速承認了科索沃的獨立主權地位，而俄羅斯、西班牙等則表示了反對。而在之后的阿布哈茲和南奧塞梯問題中，在西方國家普遍反對與抗議聲中，俄羅斯明確表示了對該地區獨立的支持與承認。這種基于本國政治利益上不斷變化的立場，使得諸多尋求獨立的民族和地區抱有期望，不斷推進獨立公投實踐。

同樣，國際法院對于國家內某實體是否存在單方面脫離權利上的判定也處于回避態度。聯合國國際法院在2010年對“科索沃臨時自治機構單方面宣布獨立是否符合國際法”做出咨詢意見時認為：科索沃單方面宣布獨立“沒有違反國際法”，因為一般國際法并不包含可適用的對宣布獨立的禁止，而且科索沃宣布獨立也不違反安理會的第1244號決議創立的特別法。在這一咨詢意見中，國際法院僅對科索沃獨立的合法性進行了確認，卻沒有明確國際法是否賦予了一個國家內的實體單方面脫離的權利。國際法院這一模糊晦澀的意見表達，使得學界爭論不休，也給當代獨立公投埋下了不可預知的種子。

與此同時，聯合國等國際組織在獨立公投的監管上也存在缺位，就克里米亞公投而言，即使西方國家在聯合國大會上投票通過了“烏克蘭的領土完整”的決議草案，指責克里米亞的公投無效。但聯合國大會的決議對該事件的約束力卻是相當微弱的，也無法成為從根本上否定克里米亞公投無效的理論依據。

四、對當代獨立公投的思考

(一)明確民族自決原則下獨立公投的適用條件

隨著殖民時代的結束，將民族自決權局限在反殖民主義范圍內已經落伍。當代的民族自決權應當突破非殖民化的范疇。因此，既要對民族自決權加以擴張來實現發展，也要對民族自決下獨立公投的適用范圍和合法性條件加以嚴格的限制與監督。

筆者認為，民族自決原則下獨立公投的首要條件應是原主權國家的憲法規定或是明示同意。在缺乏原主權國家同意情況下單方面進行的獨立公投，往往被視作是對其母國領土完整和主權的嚴重挑戰，難以得到國際社會的認可與接納。其次是獨立公投的機制問題，民族追求獨立的訴求應是出于該民族自身的愿望與發展需求，自決“要求自由、真實地表達相關民族的意愿”，必須確保其公投行為是出于公民的本意，而不是在大國博弈下基于他國勢力的指示與干預。獨立公投關系到一個民族和地區的前途與命運，其流程和機制應該在國際法框架下做到全程公開透明，并應由相關權威機構如聯合國等對其投票過程和結果進行有效的監督和考察，并將其作為獨立公投的合法性的程序性要件之一。

(二)獨立公投實踐與國家主權原則的協調統一

“正如個人自由概念推之極至就意味著無政府狀態一樣，無限制地適用自決原則將會導致一派亂象。”聯合國在1960年的《獨立宣言》中規定：“任何旨在部分的或全面的分裂一個國家的團結和破壞其領土完整的企圖都是與聯合國憲章的目的與原則相違背?！睆哪撤N程度上而言，國家主權原則構成了整個國際法的核心，也是所有國際關系存在和發展的基本前提，是國際法的根本前提和原則。

在當代，統一的多民族國家構成了國際法的主體部分。任何一個多民族國家都面臨著相應的民族問題，但任何國家的領土和主權都應具有唯一性和排他性，是不可分割、不可共享的。在筆者看來，國際法在一定程度上強烈的傾向于保護主權國家的領土完整，且國際共同體對于分裂行為也是普遍持消極看法。當代實踐中基于民族自決原則的獨立公投應在尊重國家主權原則的基礎上進行。國家主權原則高于民族自決權原則，如果任意一個民族和地區都能夠在未經中央政府和全體人民的批準下單方面的通過公投宣布獨立來單方面分裂國家領土和主權，那么國家主權的完整將會遭到極大的威脅和挑戰，國際社會上任何一個國家的主權和領土完整都無法得到尊重與維護。

(三)獨立公投的國內法轉化

在今天，民族自決和獨立公投已成為了國際法與國內法的一個新的結合點，也是國際法問題和國內憲政問題的新的支撐點。無論是在魁北克、蘇格蘭，或是加泰羅尼亞，雖然此類公投實踐都為其主權國家所反對，但西方國家普遍避免武力干預，而是試圖通過政治和法律的途徑來予以規范。

以加拿大的《清晰法案》與英國的《愛丁堡條約》為例。在1996年加拿大政府就自決權與加拿大憲法和國際法之間的沖突問題向最高法院遞交法案后，加拿大最高法院在兩年后就合法依據，協商問題，公投標準等三個方面予以了回應。在2000年，根據最高法院給予的司法解釋，加拿大議院通過了《清晰法案》，通過對公投標準和要求的明確法律規定，明確了公投合法的界限，將獨立公投局限在了聯邦政府的批準之下，通過修補國家的法律漏洞的方法堵住了魁北克的獨立之路。

而英國與蘇格蘭簽訂的《愛丁堡條約》則展示了另一條國內法轉化之路。1998年英國國會通過了《1998年蘇格蘭法令》，蘇格蘭在此基礎上獲得了極大的自治權。在2012年10月15日，英國首相卡梅倫與蘇格蘭獨立公投蘇格蘭首席大臣亞歷克斯·薩爾蒙德于簽署了《愛丁堡協議》。在該份協議中，蘇格蘭居民在2014年秋可以通過公投方式來決定是否留在英國，并確定了公投的合法性和相關的公投細節。而蘇格蘭公投最終以55.8%的比例決定留在英國而結束。

西方國家的實踐展現了一種文明處理分離主義，解決民族問題的新思路，以國內法，尤其是憲法規定來解決民族問題是建設法治憲政國家的必經之路。如前文提到的，獨立公投的法理基礎在于原主權國的國內法規定，獨立公投的合法性在很大程度上也取決于原主權國家的同意，將獨立公投向國內法轉化的實踐，正是對其法理基礎的回歸與踐行。同樣，將獨立公投轉化為國內法規定，作為國內問題予以解決，也可在一定程度上避免某些大國以人道主義為由對他國內政進行干涉。

(四)國際組織應承擔起對獨立公投機制進行規范的責任

在當前，國際法的相關規定對獨立公投和民族自決問題始終處于模糊與爭議的狀態中。國際社會對獨立公投的合法性判斷以及對獨立主權的承認也都因政治利益需求和大國博弈的影響而模棱兩可。甚至國際法院在咨詢意見中不僅回避獨立公投的相關敏感話題，也在某些意見中呈現出自我矛盾和錯誤的傾向。

獨立公投作為民族自決原則下國際法領土主權制度的重要創新，在解決當今國際社會的民族問題時發揮著重要作用。然而，獨立公投的內容、適用與規范上既沒有明確的國際法條約，也缺乏統一的習慣法，這也是國際社會上對于獨立公投普遍爭議的原因之一。因此，筆者認為應加強國際社會，特別是聯合國等國際組織對于獨立公投問題的規范和監督作用。在聯合國框架下通過條約等形式，對地區和民族的獨立公投的程序性問題進行規范。賦予聯合國等權威國際組織對獨立公投的適用范圍與前提、公投的流程和結果進行獨立、公開、公正的監督與審查的權力，以盡可能的防止獨立公投所帶來的對民族自決權的濫用以及由此導致的對世界和平的威脅與破壞。

(五)獨立公投并非解決民族問題的唯一途徑

雖然公民投票這一民主形式與民族自決原則的結合給和平解決民族問題提供了新的出路，但在實踐中，地區和民族同樣要面臨著獨立公投后國際社會的承認、相關國際條約的履行、以及在相關國際組織中的身份等問題。這些國際法上的難題都給獨立公投帶來了風險與挑戰。同樣必須看到，獨立公投往往難以避免地最終走向武裝沖突與斗爭，而分裂與沖突只會使得民族問題更為復雜和激化。在當代國際社會，和平與發展才是永恒的主題。訴諸于獨立公投尋求外部獨立并不是解決民族問題的唯一途徑和最優方法。民族自決權的行使在當代也應與時俱進，體現出新的內涵與發展。與尋求外部自決權的解決方式不同，我國的民族區域自治制度作為發展內部自決權的實踐，正是通過國內法律明確規定了少數民族當家做主的權利，在政治、經濟、文化等各個方面給予少數民族充分的支援與幫助，這種民族內部自決權的保障與行使，也給世界范圍內解決民族問題、化解民族矛盾、保障民族團結提供了新的思路。

五、結語

在當代，統一的多民族國家始終面對著一系列的民族矛盾與糾紛。當公民投票這一民主形式與民族自決理念相結合時，這種表面上的“合法訴求”似乎成為民族分離主義破壞國家主權，謀求分裂的合理借口。然而，在對其合法性與正當性的爭論與非議中，我們必須認識到，對獨立公投問題進行國際法上的界定與規范是勢在必行的，只有在制度化與規范化的基礎上，地區和民族的訴求才能得到真正的保障，國際社會才能得到真正的和平與發展。

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2095-4379-(2016)27-0039-03

彭凰(1992-)，漢族，華南理工大學法學院，法學理論專業學術型研究生，研究方向：國際法。