我國草原生態建設補償制度的構建

高琳婷

西北政法大學，陜西　西安　710063

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我國草原生態建設補償制度的構建

高琳婷

西北政法大學，陜西西安710063

隨著草原資源的不斷破壞和及周邊環境的不斷惡化，有效的保護草原資源和改善草原環境顯得非常重要。那么，在環境保護中預防和治理這一思想的指導下，生態補償是有效預防和治理草原環境的重要舉措。本文將要探討我國草原生態補償制度的構建，以此來促進實現草原資源的可持續發展和草原環境的改善。本文將通過三個部分進行論述：首先闡述我國草原生態環境的現狀，從而指出目前我國草原在生態保護方面沒有得到有效改變的原因，即在保護治理過程中存在的各方面問題；最后依據這些問題提出相應的解決對策，從而構建我國的草原生態補償制度。

草原；生態補償；資金

一、我國草原生態環境的現狀

草原是中國面積最大的陸地生態系統，在中國生態環境和國民經濟中，具有重要的地位和作用。然而目前對于草原資源的破壞比較嚴重，過度放牧、濫砍濫伐，導致野生動植物資源減少、鼠蟲害成災，草原退化、沙化、荒漠化趨勢加劇。雖然隨著社會經濟的發展，國家對環境資源保護的重視，啟動了一些草原生態建設工程，使受損的草原生態系統得到了一定的恢復，但生態環境“局部有所改善、整體持續惡化”的狀況尚未根本扭轉，草原生態環境問題依然十分嚴峻。

構建草原生態補償制度，不僅是在草原資源開發利用過程中所必須進行的環節，也是實現生態環境系統的重要舉措。草原生態補償制度的建立，是有效結合生態保護和合理安置居民的重要途徑。通過生態補償，提高牧民保護草原資源的積極性，從根本上遏制因牧民過度放牧、濫砍濫伐等追求經濟利益，激勵他們主動投入到保護草原生態環境的隊伍中去。從而更好的保護和改善草原生態環境，實現經濟發展和環境保護的可持續發展。草原擁有許多生態功能及社會經濟功能，它不僅有涵養水源、防風固沙、維護生物多樣性等多種生態功能，而且為社會提供了大量的公共產品，具有非常大的經濟價值，比如內蒙古奶業等和人們生活息息相關的產業。

二、草原生態保護建設中存在的問題

(一)缺乏長效、完整的草原生態補償法律制度體系

雖然我國在草原資源的保護領域制定了專門性的法律《草原法》，而且在我國《環境保護法》中也有關于草原保護的規定，但大多數具體的規定都是國務院、相關部委頒布的條例、意見等政策法規。在我國，由于生態補償制度的立法起步比較晚，社會對此的重視度也是隨著資源的破壞和環境的惡化才有所增加的。因此之前以及現在對此的認識也不太高，頒布的法律法規條文過于簡單，而且原則性較強，在補償范圍、補償標準、補償方式等方面都存在一些不足，規定的太過籠統，不夠細致，以至于遇到具體的問題無法依靠具體的法律條文來解決。而且大多依據都只能以政策為主，缺乏可持續性和權威性，再加上法律擁有其特有的落后性特征，因此不能及時反映社會變化的現狀，不能解決一些新型的問題。所以目前關于草原生態補償的較為完善的制度體系并未建立，從而導致地方政府在具體執行相關政策、法律法規時較為混亂，自由裁量權過大，隨意性強。

(二)生態補償力度不足，補償的主體、標準、方式不完善

歸根結底草原生態系統破壞的最根本原因是牧民為了獲取過多的經濟利益而過度放牧，濫挖發菜藥材等，長期以此草原生態環境遭到了嚴重的、不可逆的損害。在生態補償不足的情況下，牧民的生活得不到保障，甚至牧戶收入下降、生產生活難以得到最基本的保障。這樣會極大的影響牧民實施禁牧、休牧等保護草原的積極性。如在退牧還草工程中，國家給予牧民的補貼只是圍欄費和飼料糧等，對于相關配套建設的棚圈、飼草料基地、人畜飲水設施等內容一般不進行補貼，補償的額度也比較低。補償的期限較短、沒有建立長期的激勵機制，而且資金往往不能及時到位，農牧民進行生態建設的積極性不高，偷牧現象、退牧反彈現象屢屢出現，草原生態建設成果得不到鞏固。

(三)草原生態建設的融資機制不完善，融資途徑過于單一

目前，對于草原生態補償承擔的主體是政府，除了國家的財政支持，幾乎沒有其他相關主體對此舉措進行投資、資助，也就是草原生態建設的融資途徑過于單一，沒有形成穩定、完整的融資機制。因此，我國草原生態建設補償仍處于初步發展階段，沒有強有力的資金作為發展、建設的后盾，對于草原生態補償制度的建設步伐也將緩慢進行。而且生態建設項目區大多是經濟發展相對滯后的西部欠發達地區，財政配套能力低，群眾自籌能力不足，基礎設施和生態建設方面自籌資金的不斷加大，使得項目區牧民面臨很大的資金籌措問題。目前，我國生態補償建設的資金主要來源于政府的財政轉移支付，以糧食和現金為方式的直接補償為主，而以優惠貸款、就業指導和幫助、技術援助、扶持發展新產業等間接補償為輔，但嚴重不足。沒有充分調動社會公眾的力量，融資途徑過于單一，無法滿足大量資金需求。

(四)草原生態建設補償機制組織管理體制薄弱

一個體制要想運作正常、順利，除了需要本身內容的合理性、合法性，還需要相關組織在執行操作過程中進行合理的安排、管理和監督。而我國目前重點關注了生態建設補償機制的內容，如補償的范圍、補償的方式、標準等，沒有確定強有力的且專門的組織管理機構，如退牧還草工程由國務院西部開發辦、國家發改委、財政部、農業部等多部門聯合組織實施，沒有專門的組織管理體系，各部門分頭管理，給生態建設工程的有效實施帶來了諸多阻礙。而且在執行完成后沒有相關組織進行事后的監督，因此，有些內容得不到落實，如補償的主體范圍、資金不到位等現象。

三、我國草原生態補償制度的構建

為了解決上述我國在建設草原生態補償機制的過程中存在的問題，為了解決上述草原生態補償存在的問題，同時避免草原地區走“貧窮—過度利用草原—草原生態環境破壞—更貧窮”的惡性循環道路，我認為應當從如下幾個宏觀制度方面進行把握。

(一)建立全面、協調的草原生態補償制度體系

正如上述提出的問題所表明的，我國目前的關于草原生態補償方面的法律規定較少，而更多的是政策性文件，也就是我們通常所說的“紅頭文件”，如此，大多數的規定，法律層級較低，權威性較弱。因此要完善我國的草原生態補償制度體系，首先要提高有關草原生態補償規定的法律層級，減少政策性規定，形成以法律法規為主，政策性文件為輔的一整套完整的法律體系。其次，各省應制定草原生態補償方面的實施條例、實施辦法、管理辦法等部門規章或地方性法律法規，根據每個省市的實際情況，具體的貫徹實施。比如在《草原法》中應具體規定草原生態補償的主體、范圍，補償標準、補償方式等問題，將生態補償問題作為一個重要的部分在法律中列明，各省市的實施條例中也應同樣得此重視。從而形成一套完整的草原生態建設補償的法律體系。

(二)合理確定補償標準和期限，加大補償力度

草原生態建設補償的成敗就在于有無合理確定補償的標準、期限，補償的力度等等實質性問題，根據不同的自然地理狀況和經濟發展水平，具體問題具體分析，確定合理的補償標準，在現有的補償期限基礎上適當的延長，并且加大補償的力度，充分調動牧民的積極性，從根本上遏制過度放牧等現象，保障農牧民的因退牧還草、禁牧休牧、劃區輪牧這一系列政策所影響的補償。如適當提高飼料糧的補助比例，至少在原有的基礎上再提高40%，尤其是要提高禁牧輪牧、劃區輪牧的補助比例，而且對于牧區的基礎設施建設應增加投資比例，為草原生態環境的保護做出基礎的工作。對于補償期限，由原來的5到10年，延長到10到20年，甚至更長的時間。只有實行長效的生態建設補償機制，從制度上保障農牧民根本利益，才能鞏固草原生態建設成果，推進草原生態環境的治理。

(三)建立草原生態建設補償長期投融資機制

要想保證草原生態建設補償能夠長期施行，必須要有穩定、多元的資金來源渠道，因為草原生態補償建設具有周期長、投資大、見效慢的特點，因此，如果沒有強有力的財力、物力做支撐的話，無法長期施行，也就達不到保護、改善草原生態環境的目的。目前，如前所述，對于我國草原生態補償建設的最主要的資金來源就是政府的財政轉移支付，而要達到預期的目的，必須拓展資金的來源渠道，廣納資金，通過激勵措施來提高社會公眾的積極性，在充分發揮政府作用的同時，讓廣大群眾、社會團體，公益組織加入到草原生態補償建設的隊伍中來，共同為保護草原資源，改善草原環境做出貢獻。

(四)完善草原生態補償的監管制度

在我國《草原法》第56條中明確規定了在草原行政主管部門下設草原監督管理機構，負責草原法律、法規執行情況的監督檢查，但沒有專門設立關于草原生態補償方面的組織監管機構，各部門行使職權界限模糊，缺乏獨立的第三方進行監管和評估，不能保證資金的補償能夠落到實處。目前針對這方面的監督主要依賴民間組織和社會團體，其對牧民權益的保護有一定的作用，但由于不具有法律上的強制性，在實際監督過程中并不能起到有效的作用，導致損害牧民合法權益的行為不能得到有效制裁。如在我國《草原法》第61條至66條，對于責任的承擔問題，只規定了極少的罪名，并且沒有相應的明確、具體的刑罰，在《刑法》分則中，也沒有與之相對接的罪名。再如《內蒙古草原條例》雖然專章規定了“法律責任”，但是對于民事責任的承擔僅規定“恢復原狀或者折價賠償”，對于其他的請求權涉及甚少，除了原則性的民事和刑事責任外，其他都屬于行政責任，且以行政罰款為主，懲罰較輕。筆者認為，對于農牧民權益的保護，應根據不同的行為性質規定不同的法律責任，要重視刑事責任的在草原生態補償建設中的應用，而且要罪責刑相一致，規定具體的刑事罪名，使罪行相統一。

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D922.68

A

2095-4379-(2016)27-0078-02

高琳婷(1994-)，女，西北政法大學，碩士在讀，研究方向：環境與資源保護法學。