行政訴訟執行難的現狀及原因分析

馮小軍　楊懷志　王彩霞

石樓縣人民檢察院，山西　呂梁　032500

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行政訴訟執行難的現狀及原因分析

馮小軍楊懷志王彩霞

石樓縣人民檢察院，山西呂梁032500

行政訴訟法實施以來，執行難一直是橫亙在其中的一大難題，尤其是行政相對人勝訴執行難的問題非常嚴重，本文分為兩個部分，主要探討行政機關敗訴情況下的執行難問題，并從執行難的表現中分析其產生的多個原因。司法實踐中，行政訴訟執行難主要體現為行政訴訟執行率偏低、行政機關無故推脫拒絕執行和以會議形式否決法院判決等，這些問題都將產生一系列消極后果，不利于法治國家的建設，而究其原因主要涉及立法，司法，被執行機關履行能力和法治觀念等多方面的因素。本文在具體論述中嘗試結合實踐案例分析問題的表現，綜合考慮每個原因涉及的方面，盡量追求論述的準確性、可靠性。也相信在理論界和實務界的不懈努力下，行政訴訟執行難制度將日趨完善。

司法公正；行政訴訟；執行難

1989年《行政訴訟法》頒布后便發揮著解決行政機關與行政相對人之間的糾紛的作用，對保護相對人的合法權益十分有利，但執行難這一難題自始至終存在。行政訴訟裁判的執行是訴訟目的實現的保障，是其實現的最后一道工序，如果原告獲得勝訴判決而不能依法得到執行，其權益就無法實現，裁判文書就會成為一紙空文。長此以往，法院就會在公眾心目中失去公信力，喪失權威性，司法公正難以保障，這嚴重阻礙著法治國家的建設。因此，執行難問題應成為重點研究對象之一，通常情況下，這種困難主要體現在行政機關敗訴的情形下。

一、行政訴訟執行難的表現

(一)行政訴訟執行存在的問題

1.行政訴訟執行率偏低

三大訴訟中，行政案件數量少，所占的比例小，通過查閱人民法院網2014年1-9月人民法院審理一審案件情況可知：行政案件收案數104542件，同比增長18.28%，結案數80644件，同比增長10.02%，而民商事案件小計收案數6407849件，同比增長7.56%，結案數5388875件，同比增長5.67%。①由此可見，行政案件的收案率、結案率都呈上升趨勢，但是和民事案件相比還是不容樂觀。而根據2014年1-9月人民法院執行案件情況可知，同時期執行案件(不區分民事、行政、刑事)收案數2388645件，同比增長9.74%，結案數1813485件，同比增長2.17%。②可見，現階段行政案件數量少的情形下，結案率、執結率也不容樂觀，裁判文書生效后卻得不到切實有效的執行，裁判文書失去其應有的意義，因此，執行難問題需要我們的進一步研究。

2.行政機關消極不作為

行政訴訟中，法院針對行政案件作出變更判決和要求行政機關承擔補救、賠償責任等履行判決時，需要行政機關配合執行。而現實的情況是行政機關不愿履行賠償義務，經常無故推脫或動用各種關系不斷向法院施壓，阻礙判決的執行。從密山市發生的“馬易君案”來說明行政機關消極抗拒執行法院裁判的問題。馬易君作為開發商與施工方發生糾紛進入訴訟程序，二審期間該市政府個別領導以政府名義下發文件干預此案，在訴訟期間市建委重新招標，由原施工方即該案中的另一方當事人取得了該工程的開發建設權。二審結束后，馬易君以密山市政府違法行政為由提起行政訴訟，案件經過中高院兩審終審判決撤銷密山市政府下發的文件，馬易君勝訴。但該政府并沒有將判決放在眼里，法院對此也無能為力，判決很長時間都得不到執行。③在本案這種情況下，司法權難以有效制約行政權，也體現出部分行政機關目中無法，漠視法院裁判，恣意妄為，損害相對人權益的問題嚴重。可見，對敗訴行政機關的執行真可謂要多困難有多困難。

3.行政機關開會否定法院判決

法院在案件審理中應處于中立地位，獨立處理案件，不得有其他因素干擾。但實踐中，往往會出現這樣一些引人咋舌的現象，行政機關會通過開內部會議的形式否定法院判決，致使法院判決無法執行。我國陜西省曾出現過這樣一個真實的例子，人民法院審結了一起礦產行政登記行政案件，依法做出了判決，但荒唐的一幕上演了，這起訴訟的被告省國土資源廳卻召開相關權威人士的協調會議，將生效的法院判決否決，這一舉動徹底激化了案件牽扯各方的矛盾，引發了多數人的斗毆事件。一個省級部門竟如此對待法律，這不得不引發我們的深思，司法實踐中這只是行政審判執行難的冰山一角，由此也反映出行政審判發展的舉步維艱。

4.司法監督的有效性不足

在司法方面的監督主要有兩種。人民檢察院依法擁有法律監督職能，但實踐中，檢察監督的功能并沒有得到切實有效的發揮，且其行使的是一種事后監督，即在發覺審判機關的判決不合法時提起抗訴。法院的生效判決在執行過程中由于各方面原因會出現一系列的問題，這些問題不能得到有效解決，某些程度上是由于其監督存在很大不足，判決在執行環節沒有可靠的保障。而審判監督受審級制度和地方化的影響，在某些程度上，監督的著眼點已經異化為對地方利益的保護，且對執行問題缺乏有效的層級監督，這種監督方式在實踐中也很難奏效。在這種情況下，權力無拘無束，得不到控制，執行難在這樣的環境下更是難上加難。

(二)行政訴訟執行不力的后果

1.有損相對人的權益

《行政訴訟法》承擔著通過法律手段解決行政糾紛的功能，從而實現對相對人的保護。如果行政相對人歷經艱辛、好不容易獲得勝訴判決，卻礙于各種各樣的原因而無法得到執行，這無疑于先給人糖吃，甜勁還沒緩過就又給人一巴掌，這種情形下相對人滋生對司法失望的情緒這一現象也就不難解釋了。另一方面說，判決得不到執行，立法苦心賦予相對人的法律救濟途徑囿于權利無法落實而事與愿違，前期的一系列努力都付諸東流，當事人最關心的利益得不到實現，這會使得整個訴訟活動失去應有的意義。久而久之，公眾就會對法院失去信心，不僅不利于行政訴訟的進一步發展，也談不上實現司法公正的夙愿。

2.不利于保持社會的穩定

社會是由形形色色的個體組成的，個體在社會交往中會產生各種各樣的關系，難免也會產生各種矛盾和沖突，有沖突就應該有解決沖突的手段，否則社會將陷入一片混亂，沒有任何秩序可言。法律正是為解決這種矛盾和沖突而應運而生的，自從其產生到現在在解決社會糾紛、調整社會關系方面發揮了積極的作用，在這個過程中正是法院作為審判機關，裁斷案件的是非曲折。實踐中，當事人將糾紛訴至法院，法院在查明案件事實的情況下，運用相關法律，確定當事人的權利義務，進而作出公正的判決，使得訴訟當事人的權利義務得到保障，被破壞的關系就會恢復正常。這種狀態下法院會得到當事人的信任，法律也會受到尊重，否則受利益驅使的本能人們就會尋求法律之外的其他救濟，這不免會造成新的沖突，更大程度地造成社會的混亂不堪。上文陜西省的例子就是因為判決得不到執行，最終引發了兩村斗毆的惡性事件，這在某些程度上是制造了更大的混亂。

3.有損法律尊嚴與司法權威

人們對法律的敬仰是經過長時間的積累逐漸形成的，而非一蹴而就的。監督行政權的行使是行政訴訟的目的之一，法院經過審查后，對違法的行為予以否定性評價并進行制裁，當然這種制約是否切實有效取決于其所作出的判決能否得到真正執行。反過來說，如果行政機關拒不履行判決，權利人的合法權益得不到真正實現，法院就會在公眾中喪失威信，法律的尊嚴也就難以保障。我們要知道“民眾之所以傾向于法律之外尋求公道，也是因為法律的內在缺陷使其難以滿足民眾的正當需求，包括………沒有司法的獨立以及法律本身就缺乏權威等，而更多的經驗表明，人類從不缺乏對自己利益作出判斷和根據環境變化調整其行為的理性。”④因此行政判決若無法得到執行，長久下去，越來越多的人更加漠視法律，依法治國的路將會越走越遠。

4.不利于法治政府的建設

行政機關作為國家機關理應起到以身作則的良好作用。在我國，行政機關采取首長負責制，掌握著很大的權力，如果沒有完善的制約監督機制，極有可能濫用權力而導致腐敗。如果行政機關自己缺乏對法律的信仰，無視法律，恣意妄為，其權力很難不被濫用，尤其是當權力集中于少數人手中時。這樣社會就有陷入人治泥澤的危險，法治政府的建設也就無從談起，法治國家的建設難免不會被淪為一個無法企及的夢想。這個問題和我們追求的進一步的發展有著不可分割的聯系，基于如此嚴重的后果，我們必須重視行政訴訟執行難問題的嚴重性，盡力改善執行不力的局面，力求真正做到法治，邁向依法治國新的高度。

二、行政訴訟執行難的原因分析

(一)被執行機關的原因

1.主觀上被執行機關法治觀念淡薄

法治觀念概括的說是一個抽象的概念，但其核心的觀念可以歸納為：“以民主為前提和目標，以嚴格依法辦事為核心，以制約權力為關鍵的社會管理機制、社會活動形式和社會秩序狀態”。⑤法治強調對公民權利和人權的保障，一方面，中國法律文化深受儒家思想的影響，尊卑有序、以德治國等思想至今仍發揮著重要的作用。法律雖然規定了在行政訴訟中當事人的法律地位平等，但在我國目前的環境下還缺乏平等觀念，雖然也在不斷借鑒國外的一些先進制度，但在實踐中不能很好地適用于本土文化中。大多數人潛意識里還是會用身份和地位來衡量來評價一個人，這種官本位的思想滋生在行政訴訟中，無疑會影響法院的判決，波及相對人的切身利益，無形中給行政訴訟執行又上了一道枷鎖。

另一方面，加上封建等級制度的影響，我們更加重視集體的利益而忽視對個人利益的保護，因此保護私權的意識就顯得尤為不足，官貴民賤的思想泛濫，使得官官相護的思想根深蒂固。這種價值取向使得國家利益常常成為侵犯個人權益的保護傘，為了自身利益各機關之間互相關照，法院自身也忌于行政機關的強勢自覺充當其利益的維護者，老百姓的利益被肆意踐踏。這在拆遷、征地等事件中都有或多或少的體現，這類型案件中二者一旦發生糾紛，提起訴訟，行政機關就想法設法通過各種手段，干預法院的判斷，極力維護自己的權力，既不關切公民的切身利益，也不尊重司法的權威，并不能真正做到為人民服務。實踐中有的行政機關甚至糾集隊伍抵制法院執行人員，與法院對著干，充分體現了行政機關法治理念的缺失以及對公民權利的不重視，這是官本位、專制集權等思想對建設法治國家侵蝕的延續，是一個國家的災難。說到底，執行難究其根本原因還是被執行機關的法治意識問題，受傳統文化的腐蝕，行政機關人員并沒有養成一種依法辦事的自覺，現實生活中，行政機關權力思想膨脹，利用其強勢地位不配合執行法院的判決，權力制約的目的無法實現，這絕不該是法治國家該有的現象。因此，解決行政訴訟執行難問題有必要在思想觀念方面下工夫，特別是要加強擁有重要公權力的行政機關的法治觀念。

2.客觀上被執行機關缺乏履行能力

我國地緣遼闊，地區經濟發展不平衡，一些落后的偏遠地區行政機關的經濟條件也相對較差，有些地方的辦公用房都很破亂，根本沒有用于執行的資金，有些行政機關對自己的義務有時也是有心無力。泗陽縣棉麻總公司與宿遷市某局行政處罰行為違法及申請行政賠償案⑥就是一個例證。宿遷市某局以泗陽縣棉麻總公司經營摻雜棉花為由，對該公司作出行政處罰決定，該公司不服，提起行政訴訟。最終省高院二審判決撤銷了一審判決和市某局的處罰決定，而訴訟中，某局未經委托拍賣，而直接將涉案棉花進行了變賣。該公司在二審判決生效后，再次提起行政賠償訴訟，中院終審判決該局依法應承擔行政賠償責任，但該局一直沒有按照判決給付，法院經申請，通知劃撥該款項，然而當時該市物質水平較低，其賬戶內沒有足夠余額可供執行。可見，被執行機關的經濟條件也影響執行的順利進行。

(二)司法體制原因

司法體制為司法的有效運作提供了必要的資源。受我國現行體制的影響，司法的獨立受到了嚴重損害，使得其不能有效制約行政機關的權力，導致行政機關無視司法裁判，進而拒絕執行裁判內容，這是導致行政訴訟無法執行的又一關鍵原因。

1.法院的不獨立

我們知道權力機關產生本地區的各級法院。而在司法系統內部，上一級的負責監督下一級，最高院對地方只是進行指導。中央權力機關與地方各級法院之間并不是直接聯系的，這種權力配置容易讓人產生這樣一種誤解：地方法院是為地方權力機關來服務的，這就會與司法權的本質背道而馳，不利于司法的公正和統一。另一方面，各級地方法院是按照行政區劃來設置的，這樣的制度設計下當地政府、黨委等機關往往會干擾到當地法院的審判事務。法院難以獨立行使審判權，實踐中法院為了地方經濟利益而損害法律統一性和權威性的現象時有發生，這種情形下司法權威難以樹立，強制執行得不到保障。

2.法官的不獨立

依據現行法律規定，由地方權力機關負責本地區法院院長的選舉及罷免，院長來負責本級機關內其余法官的提請工作，這種選舉聘任方式充滿了濃厚的地方色彩。法官是司法權的行使主體，司法的公平正義也是由法官對案件的合法公正審判來體現的，而在我國現行司法體制中，法律并沒有確切規定法官的獨立制度，事實上法官依據法律公正斷案還會受到行政機關的刁難，上級領導的制裁，其人身自由都難以保障，獨立斷案更是無從談起，陜西富平縣王亞光法官案⑦就是法官審判案件不獨立的一個現實表現。這種弊端直接導致了司法實踐中的諸多問題，行政機關輕視法院裁判也就見怪不怪了，這就需要我們在以后的工作中把法官獨立作為努力的一個方向。

3.經費來源不獨立

經費在物質上保障了法院工作的有效展開，保障了審判權的獨立行使，而法院經費則來源于地方財政，地方法院的硬件設備，軟件設備條件以及職工福利都受地方經濟效益的影響。如此一來，法院在財務上受制于行政機關，為了自身能有一個相對較好的辦公條件和其他方面的利益考慮，不敢也不會輕易得罪行政機關，這樣會導致司法權的監督作用受到限制，當出現行政機關即使惡意不執行法院判決的情況，法院不會主動去動用自己手中的那桿稱，也不會導致什么不利后果，司法權在行政權面前顯得很微不足道。⑧

當然，法院、法官的不獨立除了受到外部因素的影響外，部分法官專業素質不高，法院自身的法治意識也是影響其獨立性的原因，行政訴訟具有專業性，且其內容龐大復雜，涉及范圍廣，因此對法官的素質要求更高，而在我國現行的審判體系中，大多數行政法官缺乏行政實踐知識和經驗，整體而言，隊伍素質比較低下，無法從容應對審判中出現的新情況，樹立不起司法權威，判決難以讓人信服，行政機關不難判決自然就不會配合執行。而且法院自身為了改善其物質環境，不自覺地就會維護行政機關的利益，實踐中一些法院對執行案件借口拖延，不積極履行職責，也會造成執行困難的局面。

(三)立法原因

1.強制執行措施種類有限

《行政訴訟法》針對行政相對人和行政機關規定了不同的強制措施，對行政機關不適用完全而只適用有限的強制措施，這顯然不符合公平原則，同時也會使法院對行政機關敗訴判決的執行陷入不利的境地。在原先法律中規定的針對行政機關的強制措施共有四種，除了劃撥是直接強制措施外，其他都是間接的，在實踐中并不能得到很好地實施。而新的《行政訴訟法》增加了兩個情形：第一，對行政機關負責人可以拘留；第二，對被告拒不履行的情形可以進行公告。同時將罰款的對象由行政機關更改為行政機關負責人，這對解決行政訴訟執行難問題有一定的積極作用，但與針對相對人的強制措施相比較而言還是顯得很蕭條。

2.強制執行措施缺乏力度

在《行政訴訟法》所規定的各種強制措施當中，最直接且具有必然性的只有一種，那就是劃撥。罰款數額是基于1989年《行政訴訟法》頒布時的經濟條件劃定的，如今經濟發展迅速，和那時相比物質水平遠遠超出了人的想象，因此其數額已不能滿足其對行政機關的威懾需要。新法修改將罰款對象變更為行政機關負責人后，其狀況有一定的改善，畢竟懲罰矛頭轉向了個人收入，由具體的負責人承擔自己造成的危害后果，更具有針對性，也不好再你推我我推你，集體逃避責任。而且行政機關不執行法院判決的決定具體本來就是由個人作出的，因此對其個人財產施以處罰更有影響力，更能督促其依法履行職責，但是依當前機關負責人的收入水平和實踐情形來看其強度還是有待加強。

3.強制執行措施缺乏可操作性

現行《行政訴訟法》第九十六條第四款規定如果出現拒不履行判決的情況，人民法院除了可以向監察機關提出司法建議以外，還可以通過向其上一級主管部門提出。而司法建議本身就沒有強制約束力，能否被實施取決于接受建議的行政機關，加之法律也未規定具體的處理程序及接受司法建議的機關不依法履行應承擔的法律責任，因此其實施效果在司法實踐中不容樂觀。沒有一套規范的程序，大家就抱著多一事不如少一事的念頭，能不管就不管，對這樣的條文一概敬而遠之。就追究刑事責任而言，法律規定的“情節嚴重，構成犯罪”的標準過于原則性，什么樣的情形能達到情節嚴重的程度并沒有具體的量化標準，具體實施過程繁雜，耗時較長，在實踐中很難找到追究刑事責任的強制措施被運用的案例，法律規定得不到實際應用，作用難以發揮。法條修改后增加的公告措施一定程度上對通過輿論監督的方式給行政機關施加壓力具有積極的意義，但是實踐中還應規范其執行程序，真正發揮好其應有的作用。

[注釋]

①中國法院網：http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-03/08/node_2.htm.人民法院報，2016-3-8.

②中國法院網：http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-03/08/node_2.htm，人民法院報，2016-3-8.

③政府敗訴拒不執行法院判決如同廢紙[N].法制日報，2001-04-09.

④梁治平.法治、社會轉型時期的制度構建—對中國法律現代化運動的一個內在觀察(上)[EB/OL].http：//www.aisixiang.com/data/4777.html，2015-12-28.

⑤張明楷.法理學[M].北京：高等教育出版社.北京：北京大學出版社，2007：395.

⑥李洋.行政裁判執行難問題研究—以行政機關作為被執行對象為視角[D].南京師范大學法律碩士學位論文，2014：4.

⑦黃進瑞.行政訴訟執行難及其對策研究[D].海南大學碩士學位論文，2012，5：13.

⑧左衛民，周長軍.變遷與改革—法院現代化研究[M].北京：法律出版社，2000：182.

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2095-4379-(2016)27-0102-04