排污權抵押制度探究*

黃　靜　李　陽　林礽怡　徐立巖

西南政法大學國際法學院，重慶　401120

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排污權抵押制度探究*

黃靜李陽林礽怡徐立巖

西南政法大學國際法學院，重慶401120

摘要：作為運用市場化手段解決環境問題的有效途徑，排污權交易在提高企業節能減排積極性的同時，也能有效降低環境污染治理成本，實現經濟效益和社會效益的最大化。在排污權交易基礎之上產生的排污權抵押貸款，又為中小企業緩解資金短缺提供了可行的方法。但是，排污權抵押制度在其建立之初便存在諸多問題，在實際操作中障礙重重。本文從排污權抵押參與主體、客體、權利義務三方面進行探討，在宏觀層面上為排污權抵押制度設計一套可行的方案，以期能夠為解決排污權抵押的現實問題貢獻一己之力。

關鍵詞：排污權；抵押

一、排污權的概念與性質

排污權這一概念最初由美國經濟學家戴爾斯于20世紀60年代提出，①其系指根據總量控制制度與企業生產排污情況，企業獲得由政府分配的排污指標，向環境排放污染物的權利。排污權的提出與美國政府對環境治理的重視有關——政府期望通過分配排污指標以改善大氣質量。然而許多州因未按照要求達到規定的大氣標準，致使EPA拒絕其建立新企業，以免產生新的污染源，這樣就產生了保護環境與發展經濟之間的矛盾。②而對于新增、擴建的企業，只有通過獲得當地原有企業排污削減份額才能獲得生產許可。在此種背景之下，排污權交易制度應運而生。

就排污權的性質而言，對其探討從未中斷。本文認為排污權是“準物權”。準物權是指由特別法規定的、具有物權性質的財產權，如探礦權等。③與普通物權相比，準物權一般依特別法規定的特許程序取得并且受到較強的行政干預。雖然我國物權法或其他特別法并未承認排污權的地位，但排污權的取得源于政府下發的排污指標，因而其性質與準物權相當。盡管有學者主張物權法定，不予承認排污權的合法性。但生活中的許多實例已經證明排污權交易的重要意義，它不僅可以優化資源、提高經濟效益，更是促使企業節能減排，保護環境的一大妙計。因此，排污權的發展不能受限于法律的滯后性，督促法律緊跟時代的步伐才是理論研究的應有之義。

二、排污權抵押制度設計

(一)參與主體

1.抵押人與抵押權人

首先，排污權抵押的主體自然少不了抵押人與抵押權人。獲得排污指標的企業中，成為抵押人的一般為中小企業。由于貸款壓力巨大，中小企業不得不將一部分排污指標用于抵押，擔保銀行的貸款。

至于抵押權人，從理論上來說，排污權抵押制度中抵押權人的主體資格沒有過多限制。但根據目前我國法律、法規的相關規定，以及考慮到排污權抵押制度目前仍需嚴格監管的現狀，銀行依舊是最為合適的主體。如浙江省嘉興市銀行，通過綠色信貸作為抵押權人。該制度設計值得借鑒。④

排污權交易中心在排污權抵押制度中作用巨大。設置這樣一個由各省市環保部門管理的平臺，為的是幫助排污權抵押在整個過程中運轉順利。在抵押權設立的準備階段，排污權交易中心負責對中小企業的主體資格、排污指標進行審查。審查合格過后，又由排污權交易中心辦理抵押登記。之所以采取登記生效主義，是考慮到排污權抵押事關公眾利益，其用益秩序自然應處于公權力的監管之下。其次，由于排污權內容的抽象性以及抵押無需移轉抵押客體的特征，為擔保抵押權人的完全受償，宜采取登記生效主義。

當債務人無法償還到期債務時，抵押權人可通過排污權交易中心實現權利。在這個交易平臺上，排污權抵押的信息會定期更新。有了這個平臺的信息共享與監管，排污權抵押權可以通過折價、拍賣或者變賣的方式實現。折價是指抵押人與抵押權人協商由抵押權人以明確的價格取得抵押物的所有權。鑒于抵押權人是銀行，取得排污權對它來說意義不大，排污指標囤積在銀行也不利于資源的有效使用。若要以此種方法實現排污權抵押權，另一個主體政府不可或缺。下文在介紹政府時將予以說明。拍賣是指以公開競價的形式，將特定物品或財產權利轉讓給最高應價者。企業可以通過在排污權交易中心申請注冊，通過審查核實資產以及信譽度而獲得競拍主體資格。借助拍賣的方式，新增、擴建的企業將合法取得排污權。然而，拍賣的方式也存在一定的缺陷。大企業可能通過哄抬排污權價格而使得真正需要排污權的企業無力抗衡，一定程度上反而抑制了排污權的利用，這便需要排污權交易中心的監督與調控。變賣是指抵押權人與抵押人協議將抵押物出賣，而以出賣的價款清償受抵押擔保的債權。同樣的，抵押權人與抵押人在交易平臺信息共享的幫助下，找尋有資格并有意愿購得排污權的第三人。因此，排污權交易中心的重要性不言而喻。

2.政府

政府在排污權抵押權實現的過程中意義重大。由于排污權指標的分配是基于總量控制的原則，因此各省份須根據國家產業政策、產業發展規劃和企業發展狀況制定分配方案，如貴州省的排污權指標每五年進行一次分配。⑤如果政府在排污權抵押過程中能夠起到最后的保障作用，如上述銀行在折價取得排污權過后，由政府回購排污權，那么這不僅能夠使多余的排污指標存儲起來用于下一個年度的分配，還能夠通過回購排污權保護抵押權人的利益，激活排污權抵押市場。

(二)客體

排污權的客體究竟是物還是權利，學界爭論不一。有學者認為，排污權的客體是排污指標，是實際可支配的物。另有學者認為，排污權的客體是權利，是具有財產屬性的權利。根據《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》可知，排污權是指排污單位經環境保護部門依據有關法律法規核定、允許其排放污染物的種類和數量。⑥從“種類與數量”的措辭中可以得知，排污權的客體應當為排污指標，為特定的物。

既然排污權的客體是特定的物，有學者便質疑應當設立排污權質押而非排污權抵押制度。考慮到排污指標具有抽象性，其外觀表現為政府下發的排污許可證。權利人在日常生產活動中行使排污權時必須合法持有該證。因此，不宜將許可證作為質物權證轉交他人。其次，排污指標更偏向于不動產的屬性，其具有地域限制性。排污指標只能在排污權許可證限定的地域范圍內使用而不能自由地移動，因此排污權適合以抵押的方式而非以質押的方式擔保債權。

緊接著有三個問題值得思考：第一，是否有必要對用于抵押的排污指標作數量上的限制；第二，是否有必要對排污指標的抵押作時間上的限制；第三，是否有必要對排污權抵押作區域上的限制。

針對第一個問題，考慮到抵押人多為中小企業，經環評后所分配的排污指標多與其實際需求相差不大，剩余用來抵押的指標不多。又因為中小企業資金實力不足，改進排污設備，短期內減少排放的可能性不大。因此，為了防止企業因貸款擔保的需要而將基本的排污指標用于抵押，妨礙基本的生產運作，有必要對抵押的指標作數量上的限制。建議抵押的數額不超過指標的20%。

至于第二個問題，本文認為有必要對排污權的抵押時間進行限定，其中包括起、止兩個時間點。允許排污權抵押的時間最早可以從企業合法有償獲得排污權開始，但建議從第二年開始，因為企業可以通過一年的生產經營狀況大致評估出剩余的排污指標。考慮到排污指標的有效期限一般為五年，排污權抵押設立的終止時間宜在有效期屆滿前一年，以此保證抵押權人的抵押權在排污權失效之前得以順利實現。以河北省光大銀行石家莊分行為例，其規定排污權抵押的期限不得超過三年。

就區域限制而言，本文認為，應當允許跨區域簽訂抵押合同，原因在于跨區域抵押不會導致排污指標的轉移，因此不會對總量控制產生威脅。但是，若債務人逾期無法償還債務，抵押權人依法實現抵押權時，應當設置區域限制。即抵押權若要通過拍賣、變賣的方式實現，則必須在該排污權許可證的頒發地進行交易。事實上，這是總量控制制度的要求，即避免局部環境問題加劇。

(三)權利義務

由于排污指標是消耗物，極有可能發生以下情形：抵押人因實際需要，不得不使用已被用于抵押的排污指標，從而使得排污權價值減損。因此，為了保護抵押權人的利益，抵押人應承擔以下兩項義務：第一、抵押人定期(時間長短由雙方協商約定，如未約定，則應為合理期限內)向抵押權人報告排污指標的使用情況；第二、根據我國《擔保法》第五十一條，“抵押物價值減少時，抵押權人有權要求抵押人恢復抵押物的價值，或者提供與減少的價值相當的擔保。”在這種情況下，抵押人可以另行提供價值相當的擔保，以保護抵押權人的利益。

另一方面，作為抵押權人的銀行有權知悉借款人借款的去向。銀行可通過查看征信系統、咨詢環保部門、實地調查等方式了解借款人使用借款的情況以及企業排放污染物、運行環保設施等情況。

三、總結

排污權抵押制度作為一項新制度，由于缺乏法律依據，排污權抵押在帶來便利與價值的同時，也面臨著法律秩序上的挑戰。為了實現環境保護與經濟效益的全面結合，排污權抵押制度的開展迫切需要立法者的支持。

[注釋]

①Libecap，Gary D.2008.“ Property Rights in Environmental Assets：Economic and Legal Perspectives，” Arizona Law Review(Summer).王清軍.排污權法律屬性研究[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2010(5)：750-755.

②胡妍斌.排污權交易問題研究[D].復旦大學，2003：58.

③馬俊駒，余延滿.民法原論[M].北京：法律出版社，2014：288.

④余冬筠，沈滿洪.排污權抵押貸款：地方金融創新的嘉興經驗[J].浙江經濟，2012(24)：48-49.

⑤李黔渝.貴州啟動排污權交易試點，排污權每五年分配一次[N].貴陽日報，2014-05-06.

⑥<國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見>，國辦發〔2014〕38號.

[參考文獻]

[1]Libecap，Gary D.2008.“ Property Rights in Environmental Assets：Economic and Legal Perspectives，” Arizona Law Review(Summer).王清軍.排污權法律屬性研究[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2010(5)：750-755.

[2]胡妍斌.排污權交易問題研究[D].復旦大學，2003：58.

[3]馬俊駒，余延滿.民法原論[M].北京：法律出版社，2014：288.

[4]余冬筠，沈滿洪.排污權抵押貸款：地方金融創新的嘉興經驗[J].浙江經濟，2012(24)：48-49.

[5]李黔渝.貴州啟動排污權交易試點，排污權每五年分配一次[N].貴陽日報，2014-05-06.

[6]<國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見>，國辦發〔2014〕38號.

中圖分類號：D630；X196

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)20-0049-02

作者簡介：黃靜(1994-)，女，漢族，福建龍巖人，西南政法大學國際法學院，本科生。

*2015年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目(基金編號：2015-BZX-128)。