鄉村“小官貪腐”的體制根源

周慶智

近年來，鄉村基層“小官貪腐”問題嚴重。所謂“小官”指的是國家行政體系中的鄉鎮基層干部，也包括基層群眾自治組織的村干部。“小官貪腐”是指鄉鎮政府工作人員、鄉鎮站所工作人員、農村基層群眾自治組織工作人員等，上下串通、內外勾結共同實施貪腐的事實。它毀壞基層吏治，離間政府與民眾的關系，是引發當前基層官民矛盾、對立和沖突的根由之一。在部分農村地區，宗族勢力、黑惡團伙、村匪村霸、邪教組織得勢，其背后的原因在于基層政權組織的執政能力渙散和治理制度異化所導致的“小官貪腐”盛行。從體制上看，“小官貪腐”是行政集權體制的權力運行邏輯與官治和民治的規范失序所致。改革開放以來，鄉鎮政府以經濟發展為中心，在功能和運行上類似于公司，出現企業經營性的逐利化導向。鄉鎮行政管理人員實質性地參與到鄉村社會的資源運作和配置領域，掌握著國家資源和地方資源的控制權和分配權。同時，基層群眾自治組織的村干部又具有雙重代理身份。事實上，當今鄉村治理結構已經催生出一個在國家治理體系之外不斷滋長的異化勢力：一些基層官員與村干部越來越偏離國家治理的目標，形成一個類似于歷史上胥吏操縱基層行政的自利性利益共同體。鄉村“小官貪腐”發生在國家與社會兩個場域。在國家方面，基層官員負有政治與行政職能，且兩種職能不分，基本工作涵蓋發展經濟、提高公共服務和管治鄉村社會秩序。在社會方面，資源所有權基本上都在政府，來自上級或國家的投入必是經由鄉鎮政府才能進入農村公共建設領域，這推動它必然根據自身利益不斷地卷入經營性與競爭性領域，投入到與民爭利的利益博弈中。endprint