農村土地承包經營權有償退出制度研究

余　玉

東北農業大學文法學院，黑龍江　哈爾濱　150000

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農村土地承包經營權有償退出制度研究

余玉

東北農業大學文法學院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：隨著城鎮化進程的不斷加快，“三農”問題和我國城鄉協調發展問題也越發的嚴重，農村的土地制度更急需創新和改革。農村的經濟發展模式已經出現不符合我國經濟發展的趨勢，并由此衍生出了一系列社會問題，其中農村土地承包經營權如何更好利用問題尤為突出。本文從3個方面，對我國農村土地承包經營權有償退出制度進行了研究，摸清我國農村土地的利用情況，提高其利用效率，進而增加農民收入，從而縮小城鄉差距。

關鍵詞：土地承包經營權；有償退出；缺陷；完善措施

隨著社會經濟的發展，城鎮化水平的不斷提要，越來越多的農民走出了農村，改變了單純的靠天吃飯的現狀，同時也造成了大量農田得不到合理利用的現象。農村土地承包經營權制度作為四大用益物權制度之一，更是廣大農民賴以生存的基礎。因此，必須對土地承包經營權退出機制的概念進一步明確，分析出我國在這一制度存在的問題，從而建立起我國完善的土地承包經營權有償退出制度。

一、農村土地承包經營有償退出制度的概述

(一)農村土地承包經營權有償退出的內涵

1.土地承包經營權的概念

土地承包經營權，通說認為是指農村土地承包經營權人對所合法承包的土地進行占有、使用、收益、處分的權利，是一種用益物權。

根據《農村土地承包經營法》可知，土地承包經營權的原始取得，有兩種形式。第一是通過家庭承包的方式取得；第二是通過招、拍、掛等方式取得。這兩種方式均可在承包人死后，由其繼承人在其承包期內對承包地進行繼續承包。在本文中，研究對象指的是第一種即通過家庭承包的方式取得。故本文所稱的土地承包經營權僅指第一種方式。

2.農村土地承包經營有償退出的概念

農村土地承包經營權退出是指農村土地承包經營權人因進城務工或落戶等情況，導致其土地承包經營權得不到充分利用，而允許土地承包經營權人在承包經營期限屆滿前或后，通過合法有償的方式將土地承包經營權轉讓給他人，而自己完全退出這一土地承包經營權程序的一種新型土地使用方式。其核心在于農村土地承包經營權人完全地退出農村土地承包經營制度關系之中，不再享有承包方應所享有的權利，也不再承擔義務。這一新穎制度的設計，其目的在于充分利用農村土地，使我國農村土地的價值得到最大限度的實現，同時進一步提高農民的收入，爭取早日實現城鄉一體化。

(二)農村土地承包經營權有償退出的必要性

1.人口壓力大，人地矛盾日益突出。經濟的快速發展，使得城鎮化進程不斷加快，大量的農民開始向非農方向發展，但人地矛盾還是十分突出。具體而言，可以概括為兩點：第一，農村勞動力數量明顯減少。實施國家計劃生育政策，大量農民工的出現，人口的增長得到一定程度的控制，經濟得到有效的發展，但隨之也產生了諸多的社會問題，如留守兒童的出現，農民工權益得不到保障，農村勞動力短缺等。第二，總量過大的農村人口基數，導致人均耕地過小的局面難以得到根本改變。改革開放以來，盡管人口向城市的流動在加快，但由于農村人口基數過大，人口數量增長過快，而耕地面積基本不變，導致農村人均耕地面積呈現出不斷減少的趨勢。

2.城鄉差距大，社會矛盾日益突出。隨著經濟的發展，中國的綜合國力在不斷的增強，國民收入也得到了極大的提高，但同時，我國城鄉收入差距水平日益擴大，社會矛盾日益突出。究其原因，主要有兩點：第一，農業發展滯后的自身原因。自然環境、氣候的變化對農業的發展仍具有決定性的影響，依舊改變不了靠天吃飯的局面，同時大部分地區交通不便，對外交往困難；第二，農業發展滯后的政策原因。國家長期大力發展城市，忽視農村的現象嚴重。同時國民收入格局的不合理性，也導致城鄉收入差距過大，農民的收入偏低的現象。

二、我國農村土地承包經營權有償退出制度的缺陷

(一)集體土地所有權主體地位不明確

依據《中華人民共和國農村土地承包法》及相關法律及司法解釋的規定，可以將農村土地承包經營權主體概括為村農民集體、村內兩個以上農民集體和鄉鎮農民集體這三類，而其集體土地所有權分別由村集體經濟組織或村民委員會、村內各該集體經濟組織或者村民小組、鄉鎮集體經濟組織行使。顯而易見，這樣的規定的結果是使集體土地所有權行使的具體主體難以確定，使得集體組織內成員的土地所有權難以行使，該規定形同虛設。同時，也可能造成集體組織相關領導權力過大、個人獨大，使農民集體經濟組織名存實亡，也使得農民缺乏行使其農村土地所有權的積極性。

(二)法律規定概念的不準確

“準確性是立法語言的靈魂和生命。”仔細研讀我國《農村土地承包法》及其相關法律法規、司法解釋在對農村土地承包權退出問題的規定時，不難發現，其法律用語存在模糊甚至有誤之處。比如在《農村土地承包法》第二十六條第1款所使用的“按照承包方的意愿”，第3款所使用的“相應的補償”。“承包方的意愿”如何確定？是用明示或默認的方式也不確定？同樣，“相應的補償”一詞的內容也難以確定，參照什么標準難以把握。同時，關于居住地的使用，在民法上一般使用““住所地”“戶籍所在地”。這兩個詞具體代表什么情況下住所，二者之間存不存在共同之處，難以確定。這樣將會極大阻礙法律的實行。

(三)程序價值的缺失

程序的公開性對發現和糾正決策過程中的錯誤具有極大的作用，有效保障公正價值的實現。但通讀我國關于土地承包經營權退出的相關規定，不難發現程序價值是缺失的，具體體現在以下兩方面。一方面，在自愿退出的相關規定中，僅需要承包人提前半年以書面的形式通知發包方就可以退出土地承包法律程序中。顯然這一程序規定的過于簡單，不能有效的保護各方的利益。另一方面，在強制退出的相關規定中，程序正義的缺失更加嚴重。根據法律規定，當承包人全家遷入設區的市，轉為非農戶口后，如果沒有主動交回承包地，發包方強制收回的權利。從這一規定不難發現，因為承包人全部轉為非農戶口等相關情況難以確定，就給了發包方較大的主動權，發包方能夠依據自己單方的意思表示收回承包地，這無疑是不利于承包方利益的保護的。故我國現行的土地承包經營權強制退出程序存在缺陷很明顯，使得承包人的程序參與的權利既得不到很好的承認，更得不到很好保護。

三、完善我國農村土地承包經營權有償退出制度

(一)明確農村土地承包經營權主體的法律地位

通過上文關于我國農村土地承包經營權第一個缺陷的介紹不難發現，我國土地承包經營權主體的范圍過于模糊，到底權利應該由“誰”(具體到個人)來行使比較困難。我國獨特的國情和悠長的歷史發展經驗，使得我國現有的土地制度是國家所有或集體所有的公共土地政策，無疑這種制度對我國經濟的恢復和發展起到過重要的作用，但同時我們也可以發現，這種制度存在著很大的不足，土地承包經營權權利行使的形式化、理論化，使得廣大農民在脫貧致富的道路上出現了重重障礙，同時也不利于共同富裕的實現。故本人認為，在堅持我國基本土地制度的基礎上，可以有條件的將“集體組織”改造為獨立的法人，這樣既可以使農民充分行使自己的土地承包經營權，也可以提高農民致富的積極性，早日實現城鄉一體化。

(二)完善土地承包經營權退出制度

依據我國現行法律的相關規定，我國土地承包經營權的退出事由主要有以下兩個方面的內容：第一方面，自愿退出事由；第二方面，強制退出事由。下文將對這兩個方面的完善進行簡要的介紹。

1.對自愿退出事由完善。主要是關于通知程序的完善。根據《合同法》關于債權轉讓的相關規定，在債權轉讓中債權人要想把權利轉讓給其他第三方，有向原債務人通知的義務，并且當債務人收到通知時，債權讓與即發生效力。在這里，可以將土地承包經營權轉讓或設定其他負擔進行通知的相關規定類比債權轉讓的相關規定。故可以概括為，當原承包人要將其合法擁有的土地承包經營權進行轉讓或設立其他負擔時，負有對第三方人的通知義務。其通知的內容為有新的權利人向集體土地所有權人繼續履行債務。

2.對強制退出事由的完善。關于強制退出，我國《農村土地承包法》中有相關的規定，當承包人喪失集體成員身份，沒有了農村土地承包的資格，其將被強制退出。但解釋起來簡單，但在實際的操作中確因為規定的過于簡單，而難以確定并實施。依據我國具體實際情況，參照國外相關法律規定，建議對農村土地進行股份制改革，根據改革的內容，我們可以發現，當集體組織成員要脫離集體組織時，其有兩種選擇。第一是將自己所擁有的集體土地承包經營權轉讓給集體組織內的成員；第二是由集體組織收回土地承包經營權人所承包的土地。這樣，既保存了我國農村土地的集體所有的性質，又可以提高農村土地的利用率。同時也將極大的有利于我國現行法律中關于強制退出事由規定的完善。

(三)完善對退地農民的社會保障制度

保障措施的完善，是一個制度得以實施的后盾。分析農民退出土地承包經營權的優點，不難發現，一方面，可以實現資源的合理化利用，實現土地資源利益價值的最大化，做到物盡其用；另一方面，可以提高農民收入，縮小城鄉差距，使農民共享改革開放的新成果。因此，農民退出土地承包經營權這一制度無疑是對整個社會都有利的。但由事物的兩面性可知，農民退出土地承包經營權也存在不足，而對退地農民的社會保障制度就是對這一不足的完善措施。同時，根據“誰受益、誰擔責”的原則，退地農民的社會保險金應當由中央及各級地方政府和農民個人三方來共同承擔。

四、總結

眾所周知，無論是一個制度的設計，還是一個規則的制定，都是為了將這個制度或規則更好地運用于一國的實踐之中。同樣，本文對我國農村土地承包經營權有償退出制度的相關研究，也是基于此種目的。隨著十八大和十八大二中、三中、四中全會的召開，我們可以看到，我國經濟的發展現狀，以及對要求改變農村發展現狀的迫切渴望，《深化農村改革綜合性實施方案》的制定就可以充分這一點。同樣，通過本文我們不難發現，我國關于農村土地承包經營權有償退出的相關規定是存在缺陷的，這需要我們再結合本國實際情況的基礎上，實事求是，因地制宜，以實現我國農村土地的充分利用、城鄉統一協調發展的目標。

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中圖分類號：D922.32C

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0074-02

作者簡介：余玉(1992-)，女，漢族，湖北荊門人，東北農業大學文法學院，法學碩士。