關于民事案件送達問題的調研報告

●山東省高級人民法院研究室

關于民事案件送達問題的調研報告

●山東省高級人民法院研究室

送達是訴訟中的必經程序。長期以來，民商事案件送達困難、送達不規范等一直是困擾各級法院，特別是基層法院的工作難題，成為制約各地法院提升審判執行工作效率的瓶頸。近期，省法院研究室針對民商事案件的送達問題，組織了專門調研，并赴部分法院進行了實地調研、座談，形成調研報告如下。

一、民商事案件送達工作的基本情況

（一）在送達主體上

對于由誰負責送達工作，目前主要有三種模式：一是分散送達。立案庭僅負責立案，所有的訴訟文書均由承辦案件的法官負責送達。二是集中送達。成立專門的送達保全機構，負責送達工作。此模式又分為兩種：一種是相對集中送達，即每個審判庭設立一個送達小組，負責本庭案件的送達工作。另一種是全面集中送達，即設立一個送達機構，通常設在立案庭或法警隊，負責全院案件的送達工作。三是分散送達與集中送達相結合。送達機構只負責立案后的首次送達，后續訴訟程序的送達工作由各審判庭或承辦法官負責。

（二）在送達方式上

一是一審案件以直接送達和郵寄送達為主。據統計，這兩種送達方式的總和基本占所有送達方式的80%-90%。其中直接送達通常占40%-50%，有的地方達70%以上。郵寄送達通常占30%-50%，個別法院高達80%以上。總體來說，案件數量多、地域廣的法院郵寄送達比例高；案件數量少、地域小的法院直接送達比例高。二是二審案件以郵寄和委托送達為主。因二審案件中，當事人地址比較明確，二審案件通常采用郵寄送達，或委托一審法院送達。三是公告送達呈攀升趨勢。目前使用公告送達的案件數量逐年增長，據不完全統計，當前全省法院公告送達率平均在10%-20%之間，個別法院高達30%。四是電子送達適用比例較低。雖然部分法院已經探索適用電子送達，如青島中院、濟南市中區法院、泰安市岱岳區法院等，但全省法院總體適用比例偏低，且集中在金融案件領域。

（三）在送達效果上

一是首次送達成功率不高。一審案件首次送達的成功率不高，平均在50%左右，而商事案件首次送達成功率只有約30%。許多案件往往需要兩次甚至三次以上反復送達。二是送達工作耗時過長。送達期間在案件審理期限中所占比重較大。如棗莊法院統計，送達期間占審限比例大致在20%到30%之間。聊城法院統計，中院受理的一審民商事案件平均送達時間在15-20天，占審限的10%左右?；鶎臃ㄔ赫急冗_到27.2%。三是送達工作占用大量司法資源。隨著民商事案件數量的持續上升，送達工作任務越來越繁重。一個案件至少需要兩次送達，如果當事人有多人，或者當事人找不到、不配合，送達次數需要成倍的增長。并且每次送達需要兩名工作人員，需要車輛、錄音錄像設備等必要保障，這些都需要法院自身承擔。

二、送達工作中存在的困難和問題

（一）受送達人難以找到

“人難找”是造成“送達難”的首要因素。一是受送達人的有效住址難以確認。隨著人口社會流動性日益增加，當事人居住、工作環境復雜，有的居無定所，有的工作單位變動頻繁，使法律文書不能及時送達。二是受送達人員身份難以認定。送達人員無法證明其受送達人身份的情況，有的明為被送達人本人，卻當面不承認；有的受送達人使用假身份證，虛假工商登記等給法院送達帶來障礙。三是部分受送達人缺乏誠信意識，逃避訴訟心理嚴重，與送達人員玩“躲貓貓”，故意藏匿躲避送達。

（二）受送達人拒絕配合

“門難進”、“字難簽”是造成“送達難”的重要因素。一是受送達人拒絕見面。有的受送達人雖然能電話聯系，但送達人員無法進入受送達人住所，甚至連小區大門都無法進入。二是受送達人拒絕簽字。一些受送達人拒絕接受訴訟材料，甚至威脅辱罵法院工作人員，當面撕毀訴訟文書。同住成年家屬往往否認與受送達人的親屬關系，也不愿代為簽收。三是有關人員拒絕見證。受送達人基層組織和所在單位工作人員，出于人情、工作等考慮，一般不愿充當見證人。雖然可以通過拍照、錄像的方式留置送達，但當事人往往存在抵觸情緒，可能會激化矛盾，甚至危及送達人員人身安全。此外囿于拍照、錄像設備以及拍攝的非專業性，有時不能完全再現送達過程，進而影響庭審的正常進行。

（三）郵寄送達未能發揮優勢

按照民事訴訟法的規定，郵寄送達是直接送達訴訟文書有困難時，采用的一種送達方式。實踐中，由于郵寄送達具有簡便、省力的優點，被大量采用，但同時也帶來了運用過于隨意、過多的問題。一些法院為節省人力，越過直接送達環節，優先選擇郵寄送達，導致郵寄送達率居高不下。而郵寄送達本身，亦存在許多問題，使其優勢沒有充分發揮。一是郵件退回率高。因當事人的地址信息不準確或發生變化，當事人躲避訴訟拒絕簽收、投遞人員責任心不強等因素，導致郵件投遞成功率低。如威海環翠區法院郵寄送達退回率約27%，日照市東港區法院郵寄送達退回率達60%。二是郵寄送達瑕疵多。如本人簽收的，沒有簽收時間和簽收人的身份信息；他人代收的，沒有注明代收人身份及其與收件人的關系；拒絕簽收的，沒有注明理由和具體情況。三是郵寄回執退回周期長。郵寄后，不能及時收到回執，無法確認是否送達成功。雖然通過電話或者網絡能夠查詢送達情況，但也存在投遞員未及時錄入或信息不準確等情況，影響后續開庭等訴訟程序。如濰坊中院統計郵寄回執返回的平均時間為11.6天，最長返回時間達58天。

（四）委托送達效率不高

委托送達在上下級法院中不存在明顯問題，而委托異地法院送達往往效率不高。一是受托法院由于責任心不強、重視程度和積極性不高、自身送達工作繁重等原因，沒有及時送達，甚至不予送達。二是委托法院與受托法院間缺乏有效的溝通，委托法院只能消極等待受托法院的回音，沒有健全的渠道查詢實際送達人及送達進度。

（五）公告送達效果不佳

一是啟動的隨意性。有的當事人提供的或查找的材料無法證明受送達人“下落不明”，有的則在其他送達方式并未窮盡的情況下便徑直采用了公告送達。二是形式的單一性。法律規定的公告送達形式有張貼公告，在報紙、信息網絡等媒體刊登公告等多種形式，而目前公告送達多采用登報公告，當事人實際了解公告內容的概率較低。三是時間的漫長性。法律規定的公告時間為60日，一個案件至少要公告兩次，再加上舉證期間以及登報等候時間，訴訟周期一般長達八個月以上。

（六）電子送達利用率不高

對于電子送達，目前各地探索較多的是電子郵件送達，也有地方嘗試采用QQ、微信等網絡即時通訊送達，但整體上利用率不高。一是傳統思維限制。法官、律師、當事人仍習慣于傳統的紙質文書送達方式，對電子送達的有效性、安全性存有顧慮。二是送達范圍受限。電子送達需當事人確認同意，開庭前的司法文書難以應用電子送達，且判決書等不能電子送達，故其適用空間有限；因傳真、電子郵件等使用主體具有局部性，多數農村地區當事人不會或無法使用。三是送達完成難證。電子送達“確已送達”的確認，需賴以特定的電子信息技術予以固定，實踐中多數法院尚無此類專門電子技術平臺，給案卷的存檔備查造成障礙。

（七）工作機制不夠完善

一是送達工作體系不健全。部分法院對送達工作缺少足夠的重視，沒有建立起有效的送達工作體系。有的送達機構與案件承辦法官之間缺乏有效銜接，導致案卷在相關部門之間流轉時間過長；有的對送達工作保障不力，缺少送達人員、送達車輛和專用設備，影響送達工作正常開展。二是送達工作不夠規范。多數法院采取的送達應對措施都是在自身主導下進行的，以減輕法院送達負擔的考量居多，而考慮當事人利益或者程序利益較少。同時過重的送達負擔造成法院通過不規范的手段進行轉嫁，這又導致送達存在效力瑕疵，給案件審理埋下隱患。三是與社會其他部門協調工作聯動機制不完善。目前，法院送達尚未與公安機關、基層組織等部門進行合作，搭建信息化平臺實現訴訟文書送達。地方法院雖有意與相關部門對接，但缺乏相關上級文件，與相關部門協調聯動效果不佳。

三、改進送達工作的意見建議

（一）準確適用送達方式

一是優先直接送達。立案后，優先采用電話、短信等簡便方式通知當事人到法院領取訴訟材料。無法通知當事人或當事人不到的，如果受送達人住所地在受案法院轄區或鄰近地區的，應當采用直接上門送達的方式；直接送達有困難的，可以采取郵寄等方式送達訴訟文書。

二是完善委托送達。明確委托送達的適用范圍和條件，確定工作方式和基本流程，實行統一歸口辦理，增強委托送達制度的可操作性。探索構建覆蓋全省的委托送達網絡信息平臺，加強委托法院和受托法院的協作配合，建立跟蹤催辦、信息反饋等機制，實現信息共享，確保送達實效。

三是規范公告送達。嚴格把握公告送達的條件，慎用、少用公告送達。原則上采用張貼公告的方式，以減少刊登公告的等待，縮短審理期間。發揮信息網絡刊登公告成本低、速度快的優勢，利用好信息網絡開展公告送達。探索建立全省人民法院公告送達網，通過統一的網絡平臺發布公告。

四是推廣電子送達。積極引導當事人及其訴訟代理人選擇傳真、電子郵件、短信、微信、QQ等各類能夠確認收悉的電子送達方式。探索建立全省統一的電子送達平臺，通過平臺自動生成受送達人無法修改的送達材料，然后批量創建、發送短信郵件等完成送達工作，并自動發回、保存送達憑證。有條件的法院可以先行建立專門的電子送達平臺，或者以訴訟服務平臺為依托進行電子送達，或采取與大型門戶網站、通信運營商合作的方式，通過專門的電子郵箱、特定的通信號碼、信息公眾號等方式進行送達。制定詳細的電子送達實施規則，明確適用電子送達的訴訟程序和案件，明確電子送達的法律責任（如送達不能的問責、救濟制度）。確定合理的輔助通知手段，確保當事人收悉，同時完善電子送達確認收悉的技術認定，送達結果可附卷備查。

五是探索電話送達。經受送達人同意后，由送達人員通過電話告知其送達司法文書中的內容，告知完畢，即視為送達。但判決書、裁定書、調解書除外。送達全程錄音備案，并將錄音刻盤附卷保存或制作書面筆錄附卷。

（二）完善送達工作模式

目前采取的送達模式，無論是集中送達還是分散送達，都存在一定的優缺點。集中送達涉及到部門工作銜接及送達人員的工作能力、責任心等問題，法官自己送達則加重了法官的工作負擔，同時也不利于節約司法資源。在司法責任制改革的形勢下，應當明確由審判團隊中的法官助理負責送達事務，一方面可以減少案卷流轉環節，避免因部門之間銜接不暢造成的無謂時間損失；另一方面可以發揮法官助理熟悉案情的優勢，在送達的同時視情做調解工作，從而提高審判效率。當然，各級法院也應當加強對送達工作的保障，確保送達車輛使用，并為送達人員配備執法記錄儀、錄音電話等設備。

（三）完善送達地址確認制度

一是強化送達地址確認書適用。各級法院在立案和審理階段，都要認真落實送達地址確認書制度，要求和引導當事人準確、規范、完整地填寫送達地址確認書，向其釋名拒絕填寫、未準確填寫和未及時書面告知送達地址變更的法律后果。當事人無法現場填寫的，可以要求其在7日內填寫完成并將填寫后的送達地址確認書交還或寄回法院。當事人未交回或寄回法院的，推定為拒絕提供送達地址。

二是明確拒絕提供送達地址的后果。實踐中，對于當事人拒絕提供送達地址的如何送達，是送達工作中最大的難題。我們認為，當事人拒絕提供送達地址的，自然人以其戶籍登記中的住所地或者經常居住地為送達地址；法人或者其他組織以其工商登記或者其他依法登記、備案中的住所地為送達地址。人民法院按照該地址送達后，訴訟文書未能被受送達人實際接收的，郵寄送達的，以文書退回之日視為送達之日；直接送達的，送達人當場在送達回證上記明情況之日視為送達之日。對于當事人拒絕應訴、拒絕到庭或者拒接電話、避而不見送達人員，人民法院無法要求其確認送達地址的，或者受送達人向法院提出答辯狀、管轄異議或要求回避等書面申請，但又未明確提供送達地址，且拒不到庭參加訴訟的，可以推定為拒絕提供送達地址。受送達人在本案中拒絕提供送達地址，但在本院同期審理的其他案件中作為當事人參加訴訟且提供送達地址的，該地址可以作為本案確認的送達地址。

三是探索建立訴前送達地址確認制度。當事人在訴訟涉及的合同中明確約定了訴訟文書送達地址的，人民法院可以該送達地址作為當事人確認的送達地址。鑒于實踐中金融借款合同糾紛、保險合同糾紛數量較大，當事人查找不到的情形居多，且該類糾紛涉及的合同均為格式合同，人民法院可以向銀行、保險公司等金融機構發出司法建議，建議其在格式合同中約定送達地址確認條款，明確效力延至訴訟階段。受送達人未書面變更的，以該地址為人民法院訴訟文書的送達地址。當事人在公證債權文書中明確約定債權文書履行發生糾紛后的訴訟文書送達地址的，人民法院可以該送達地址作為當事人確認的送達地址。當事人向仲裁機構提交確認的仲裁文書送達地址，可以在糾紛進入民事訴訟程序后，作為當事人確認的訴訟文書送達地址。當事人在公安派出所、交警、人民調解委員會等機關和組織處理民事糾紛時，向以上機關和組織填寫確認的送達地址，或者在調解協議中約定的送達地址，明確說明適用于訴訟階段的，該送達地址可以作為當事人確認的訴訟文書送達地址。各級法院可以加強與公安機關、交警部門、各類調解組織的溝通協作，統一制作《司法文書送達地址確認書》，由上述機關或組織敦促當事人填寫。一旦案件進入訴訟程序，法院便可根據該地址進行送達。

（四）充分借助外部力量

一是提高法院專遞效率。加強與省郵政部門的協調，通過聯合制定規范性文件等方式，明確法院專遞標準和程序等要求；加強對專遞人員的業務培訓，要求其嚴格審查收件人或代收人信息，規范投遞次數及退件原因批注，準確錄入網上跟蹤查詢信息；加大投遞考核力度，利用經濟杠桿，切實提高送達質量和效率。

二是建立協助送達機制。建立協助送達網絡體系和送達聯絡員制度，借助街道辦事處、居（村）民委員會、人民調解組織、人民調解員、網格員等基層組織和人員的力量，代為送達訴訟文書、協助查找受送達人下落、見證留置送達；積極協調綜治部門，開放社會治安綜合治理網格化管理系統，便于人民法院查詢受送達人地址、聯系方式、工作單位等信息，提高送達效率。

三是借助其他社會力量。增強“互聯網+”思維，探索尋求電信運營商、互聯網企業等的信息資源支持，增加查找受送達人及其送達地址的途徑，提高送達成功率。

（五）對妨礙送達行為嚴厲處罰

妨礙送達是一種不誠信的訴訟行為，給人民法院的送達工作造成了很大困難，應當加大對該行為的懲戒力度。對于受送達人對人民法院送達人員進行侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報復的，以暴力、威脅或其他方法阻礙人民法院送達人員履行送達職務的，撕毀訴訟文書的，應當按照《民事訴訟法》對妨害民事訴訟行為處罰的相關規定，根據情節輕重對行為人予以罰款、拘留，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

責任編校：王磊