關于行政機關負責人出庭應訴情況的調研報告

●楊如冰 郭喜珂

關于行政機關負責人出庭應訴情況的調研報告

●楊如冰 郭喜珂

一、德州市行政機關負責人出庭應訴的現狀及問題

本部分的數據系作者為調研專門統計，統計區間為2015年5月1日至2016年4月30日開庭審理的一、二審案件?？赡苌杂姓`差，特此說明。

（一）全市行政機關負責人出庭應訴率整體較低

2015年5月1日至2016年4月30日，德州市兩級法院共開庭審理一、二審行政案件371件，其中被訴行政機關負責人出庭應訴125件，行政機關負責人出庭應訴率為33.69%，出庭應訴率整體較低。2016年初，省法院統計了2015年5月1日至12月31日全省行政機關負責人出庭應訴情況，全省行政機關負責人出庭應訴率為25.7%，其中德州市行政機關負責人出庭應訴率為30.7%，雖高于全省平均水平，但與負責人出庭情況較好的地市相比，相對值仍然偏低，如東營市行政機關負責人出庭比率超過60%，濰坊市超過50%，萊蕪市超過40%②該組數據來源于山東省高級人民法院行政審判庭。，我市行政機關負責人出庭應訴率尚存有一定差距。

此外，從行政機關負責人出庭人次來看，德州市各級行政機關作被告的案件，行政機關負責人應出庭377人次③行政機關負責人應出庭人次多于法院開庭審理的行政案件數，是因為有些行政案件被告不止一個，所以法院開庭一次可能有多個負責人應當出庭應訴。，實際出庭126人次，平均出庭應訴率為33.42%，出庭應訴率尚有較大提升空間。

（二）負責人出庭應訴情況不均衡，呈現兩極分化態勢

全市十二個設有行政審判庭的法院，有些法院行政機關負責人出庭應訴率達到百分之八十多甚至百分之百，有些法院行政機關負責人出庭應訴率僅為百分之十幾到百分之三十幾，甚至有法院行政機關負責人出庭應訴率為零。

（三）負責人出庭率與地域經濟發展狀況具有一定正相關關系

經濟發展水平較高的縣（市、區），行政機關負責人出庭應訴率較高；經濟發展水平較低的縣（市、區），行政機關負責人出庭應訴率較低。

（四）負責人出庭應訴率與行政機關級別和案件審級成反比

隨著行政機關行政級別的提高，負責人出庭應訴率不斷降低，表現比較明顯的就是鄉、縣、市三級人民政府負責人出庭應訴率，依次為33.33%、6.57%、0%?？h直機關負責人出庭應訴率為52.72%，市直機關負責人出庭應訴率為24.59%，也呈現上述規律。此外，受制于我國行政體制和既有觀念，同級政府負責人在同級法院出庭應訴率基本為零。

我市一審案件訴行政機關負責人出庭應訴率為35.83%，二審為23.43%，行政機關負責人出庭應訴率隨著案件審級的提高有所降低。

（五）正職負責人極少出庭應訴，多為副職負責人出庭

在行政機關負責人出庭的126人次中，正職負責人共出庭6人次，占負責人出庭總人次的 4.76%，且正職負責人出庭的行政機關級別較低，如派出所、市轄區婚姻登記處、縣工傷保險處等。絕大部分出庭應訴的行政機關負責人為副職負責人，共104人次，占負責人出庭總人次的 82.53%。

（六）行政機關負責人出庭不出聲的現象比較普遍

大部分出庭應訴的行政機關負責人在庭審過程中不發一言，僅在形式上履行出庭應訴的法定義務。只有少數分管具體業務的行政機關負責人就業務問題發表意見，發言的主體主要是行政機關的工作人員、法律顧問和專職律師。此外，對行政相對人的質詢和感情宣泄，較少行政機關負責人作出回應或安撫。

二、負責人出庭應訴存在上述問題的原因

（一）行政機關思想消極

1.行政機關認識不到位，重視程度不足。有些行政機關將該制度理解為對自身的限制，有些行政機關認為勝訴的關鍵在于證據和法律，與負責人是否出庭關系不大。另外，《行政訴訟法》的規定是一種倡導性規定，省政府辦公廳《意見》也是原則性規定，均未規定負責人不出庭應訴的后果，行政機關負責人出庭與否都不會對本單位或本人造成任何實質影響，故不能引起行政機關及其負責人的重視。

2.行政機關負責人主觀上不愿出庭應訴。一是面子問題。認為當被告十分尷尬難看，不愿坐到被告席上。擔心庭審表現不佳，在原告面前丟了面子。二是不平衡心理。法律規定行政機關負責人應當出庭應訴，但并未規定對方當事人必須出庭應訴，部分行政機關負責人心理上感覺不對等。原告可以隨意表達情緒，甚至對出庭負責人進行語言謾罵和人身攻擊，但行政機關負責人卻不可如此，也使負責人產生強烈的不平等感。三是出庭應訴壓力較大。行政機關負責人不掌握龐雜的行政法律法規，不熟悉庭審流程，擔心因此敗訴。

3.行政機關負責人心存其他顧慮。首先，出庭應訴的往往是副職負責人，對當庭表態和發言會有顧慮。其次，行政機關負責人思想上無法超脫，如工商、住建、房管等領域的行政相對人包括很多企業，負責人認為如果自己出庭應訴，會使企業覺得是整個行政機關與其對抗，如果僅委托律師出庭應訴，可能會減弱相關企業的這種想法。再次，行政機關負責人擔心出庭應訴會導致相對人將矛頭指向自己，將自身和家人置于危險之中。最后，行政機關負責人內心也會進行得失權衡和成本-收益分析。在付出了機關負責人看來異常寶貴的時間、精力后，得到的卻是“不扣分”的政治收益，對他們的政績卻不能“加分”，那么出庭應訴對他們來講就是“不劃算”的，“得不償失”，④參見李昊天：《反思行政機關負責人高出庭率》，載《法學論壇》第28卷第5期。這也削弱了行政機關負責人出庭應訴的積極性。

（二）法律概念不夠明確

1.“被訴行政機關”的概念不明確。一審被告顯然屬于“被訴行政機關”，這一點在司法實踐中沒有爭議。但是，當一審被告在二審或者再審程序中訴訟地位并非被上訴人時，其是否仍然屬于“被訴行政機關”，一些行政機關存在不同理解。有些行政機關認為僅原審被告和二審或再審程序中的被上訴人屬于“被訴行政機關”，在其他情形之下均無出庭應訴的義務，與行政機關負責人不愿出庭、不敢出庭的心理相結合，導致行政機關負責人出庭應訴率低下。

2.“行政機關負責人”的范圍過窄。最高人民法院在《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《適用解釋》”）第5條規定：行政訴訟法第3條第3款規定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。按照通俗理解，行政機關負責人僅包括法定代表人和擔任副職領導職務的人。但是現實比法律預設的要復雜，實踐中有些人既非行政機關正職負責人，也非副職負責人，卻分管某些方面的業務并參與行政機關的決策，如公安局的政委、副政委，有些行政機關的黨委委員、工會主席等，囿于法律和司法解釋的規定，上述人員出庭應訴卻不能視為被訴行政機關負責人出庭應訴。

3.名義上作出行政行為的機關和行政行為的實施機關不一致時，被訴行政機關負責人的界定不科學。在國有土地上房屋征收案件中，作出征收決定的機關是市、縣級人民政府，但市、縣級政府并不直接實施房屋征收與補償工作，而是確定具體的房屋征收部門組織實施，通常是本級政府的住建部門。在工傷認定市級統籌之后，工傷認定決定均以德州市人力資源和社會保障局的名義作出，但實際上由各縣市區人力資源和社會保障局調查并作出決定。還有一些土地登記和房產登記案件，權利證書上載明的登記機關是同級人民政府，但實際辦理機關卻是國土部門和房產管理部門。上述情形下，名義上作出被訴行政行為的機關并不了解該行政行為的具體情況，實施行政行為的行政機關更加了解案情。按照現有規定，應由名義機關的負責人出庭應訴，但這樣既不利于法庭調查和爭議解決。而實施機關的負責人出庭應訴，又缺乏視同負責人出庭應訴的依據，被訴行政行為實施機關的負責人出庭應訴面臨著尷尬的局面。

（三）缺乏有效制度保障

1.法律規定過于柔軟?！缎姓V訟法》第3條第3款“不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”之規定，直接架空了被訴行政機關負責人出庭應訴制度，負責人是否出庭應訴完全取決于自覺。另外，該條款僅規定了行為模式，未規定法律后果，缺乏國家強制力保障實施，實際上弱化成一種倡導性規范。

2.法律之外缺乏有效措施省政府辦公廳《意見》要求行政機關負責人不能出庭應訴的，應由本人就不能出庭應訴的原因作出書面說明；并要求健全工作制度，科學進行考核評議，加強行政應訴隊伍建設。實際上，行政機關負責人不能出庭應訴的，很少有負責人以自己的名義作出書面說明，往往是以行政機關的名義向法院作出書面說明。且德州市尚未制定行政機關負責人出庭應訴工作規定，也未將行政機關負責人出庭應訴情況納入依法行政工作考核體系，只有個別縣區出臺了行政機關負責人出庭應訴的相關規定。在這種情形下，很多行政機關并未著力推動該制度貫徹落實。

3.行政機關法制部門組織協調負責人出庭應訴力度有限。省政府辦公廳《意見》規定，“各級、各部門法制機構要切實承擔起組織出庭應訴工作的職責，統一組織、協調本地區、本部門的出庭應訴工作。”行政機關的法制部門在本行政機關中處于弱勢，有些行政機關的法制機構不獨立（和辦公室合署辦公），隊伍不穩定，還承擔大量其他工作，人員和業務能力不足。有些行政機關法制部門感覺領導不會出庭應訴，也不敢理直氣壯地去要求。

（四）法院自身努力不夠

除了上述三方面主要原因，法院自身努力不到位是行政機關負責人出庭應訴情況不理想的次要原因。一是法院對自身作用認識不到位。有些法院認為法律和司法解釋已經對負責人出庭應訴義務和負責人的范圍作出了明確規定，無需法院督促或采取措施，一定程度上放任了被訴行政機關的隨意態度。二是溝通交流不到位。有些法院未就這一制度與行政機關開展交流，未能引起行政機關對該項制度的重視。三是采取措施不到位。有些法院任由被訴行政機關負責人出庭應訴率低位徘徊，持續保持“消極”、“中立”的態度，未研究采取有效措施，導致行政機關負責人出庭應訴率持續走低。

三、促進行政機關負責人出庭應訴的建議

（一）從立法、司法層面明確相關概念，規范理解適用

1.明確“被訴行政機關”的概念。根據《行政訴訟法》第3條第3款的規定，被訴行政機關應指行政機關作為一審被告的情形，作為第三人的行政機關并非原告起訴的對象，自然不在此列。從行政機關負責人出庭應訴制度的立法目的和審級關系⑤從審級關系來看，第一審程序和第二審程序是對同一法律關系、同一行政爭議、同一行政行為和同一案件的審判，第二審程序是第一審程序的繼續發展和保障，爭議尚未解決，案件尚無定論，被訴行政機關負責人應當繼續出庭應訴。進入再審程序的行政案件也終究會回到一審或者二審程序中，因此一審被告負責人仍然應當出庭應訴。來看，在二審和再審程序中，無論一審被告以何種訴訟地位出現，其負責人仍應繼續出庭應訴。

2.適當擴大“行政機關負責人”的范圍。在德州市兩級法院開庭審理的行政案件中，除了被訴行政機關的正、副職負責人之外，黨組成員、工會主席、公安機關的政委和副政委、鄉鎮人大主席、縣級人大常委會副主任以及紀委書記均有出庭應訴。實際上，行政機關在黨的領導下開展工作，黨的機關和行政機關領導職務高度重合，這種情況在政府組成部門表現尤甚。⑥政府的法定代表人往往兼任同級黨委副書記，很多政府組成部門的黨委書記兼任行政機關法定代表人，黨委的負責人實質上也是行政機關的負責人，在同級行政機關中具有舉足輕重的決策權，如某縣質量技術監督局由紀檢書記負責行政執法。因此，建議將行政機關負責人擴大到同級黨委的負責人，將行政機關負責人的范圍相對擴大到“參與分工”和“參與決策”的人員兩大類，而不論其在同級黨委或者行政機關中擔任的具體職務。

3.依法限制行政機關負責人身份。司法實踐中，縣級人民代表大會常務委員會的主任、副主任也曾出庭應訴。根據《憲法》規定，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。人大常委會是專門權力機關，并不直接參與行政機關的具體事務，因此，縣級以上地方人大常委會主任和副主任出庭應訴，不應視為行政機關負責人出庭應訴。同理，鄉鎮人大主席和副主席出庭應訴也不應視為被訴行政機關負責人出庭應訴。

4.明確“委托工作人員出庭應訴”的主體?！缎姓V訟法》第3條第3款還規定“不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”但并未明確規定由誰出具委托書。司法實踐中，絕大部分行政機關是以本機關的名義委托相應的工作人員出庭應訴，也有極少數行政機關是以法定代表人的名義委托工作人員出庭應訴。參與新《行政訴訟法》立法工作的全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹認為，應當由行政機關法定代表人委托行政機關相應的工作人員出庭應訴。⑦信春鷹：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第14頁。筆者同意該種觀點，即如果被訴行政機關無一負責人能出庭應訴的話，應當由法定代表人以個人的名義委托相應的工作人員出庭應訴。省政府辦公廳《意見》亦如此規定。

（二）從黨委、政府層面出臺相應措施，確保制度落實

1.內部推動，出臺具體規定。行政機關負責人出庭應訴制度的貫徹落實，關鍵在于行政機關內部自上而下大力推進。為了貫徹落實《行政訴訟法》的規定和省政府辦公廳《意見》要求，一些縣率先出臺了負責人出庭應訴的工作規定和意見，對哪類案件由行政機關的正職負責人出庭，哪類案件由行政機關副職負責人出庭作出了規定，并細化考核措施，落實行政案件備案制度，⑧如陵城區委出臺了《關于深入推進行政機關負責人出庭應訴工作的意見》，寧津縣政府法制辦出臺了《關于行政機關負責人出庭應訴工作的意見》，齊河縣政府法制辦出臺了《關于進一步落實行政機關負責人出庭應訴工作的意見的通知》，要求各部門、鄉鎮嚴格落實行政負責人出庭應訴工作。在一些地區已經收到良好效果。建議在全市范圍內，以市委組織部和市委政法委的名義聯合出臺行政機關負責人出庭應訴的相關意見、規定或工作辦法，對全市各級人民政府和各級行政機關負責人出庭應訴工作作出明確規定，提出剛性要求。

2.加強考核，納入考核指標。由于缺乏行政機關負責人不出庭應訴的不利后果之規定，無法有效督促行政機關負責人出庭應訴。行政機關內部的績效考核通過對行政機關負責人的組織人事關系控制，對行政機關執行法律起到巨大的督促作用。正如托馬斯·海貝勒所言，“績效考核同樣亦是一種社會控制內部化、促使地方干部遵守國家價值觀的拘束手段，上級政府可以通過績效考核灌輸地方干部的價值觀?！雹帷驳隆惩旭R斯·海貝勒、雷內·特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發展》，王哲譯，載《經濟社會體制比較》2012年第3期?；诳冃Э己说膹姶蠊δ?，建議在全市將行政機關負責人出庭應訴情況納入依法行政工作考核體系，并具體規定考核不達標的不利后果。

3.加強學習培訓，提高負責人出庭應訴能力。一是加強學習，提高認識。全市各級政府及行政部門進一步加強學習《行政訴訟法》及省政府辦公廳《意見》，高度重視行政機關負責人出庭應訴工作，并將該項工作作為依法行政、建設法治政府的重要內容貫徹落實。二是加強行政法律知識培訓，提高行政機關及其負責人的依法行政意識和依法行政水平。三是加強行政應訴知識和庭審技巧的培訓，消除行政機關負責人的“畏懼”心理。四是觀摩行政案件庭審，熟悉庭審流程，徹底消除行政機關負責人出庭應訴的壓力，使行政機關負責人盡快完成從“被動出庭”到“主動出庭”的轉變。

4.由組織部門約談相關行政機關負責人。黨的組織部門是主管組織、干部工作的職能部門，負責對干部的監督和考核，有權提出調整配備的意見和建議，對領導干部的調整配備具有相當程度的話語權，對領導干部具有強大的監督作用。建議根據干部管理權限，由組織部門約談制度執行不力的行政機關負責人，應該能夠起到立竿見影的效果。

（三）法院自身積極作為，保障法律實施

一方面，化“消極”為“積極”，加強溝通協調。法院在司法活動中應保持“消極”、“中立”的立場，但是在法律宣傳和保障法律實施方面，卻有積極作為的空間。法院應充分利用現有的溝通交流機制如聯席會議制度，把握時機，積極宣傳，使行政機關在思想上更加重視。及時向黨委（政法委）報告該項工作的進展情況，并通報市政府法制辦。另外，在案件開庭審理前，除了在應訴通知書中注明行政機關負責人出庭應訴事項外，隨傳票發送行政機關負責人出庭應訴通知書，附《行政訴訟法》第3條和《適用解釋》第5條，確保被訴行政機關知道負責人出庭應訴的義務。

另一方面，立足審判職能，采取多項措施。一是為行政機關觀摩行政案件庭審提供便利。二是充分利用司法建議這一法律監督方式，就行政機關負責人出庭應訴情況及存在的問題向被訴行政機關發送司法建議，督促行政機關負責人積極出庭應訴。三是積極協助行政機關組織培訓，選派行政審判經驗豐富的行政法官為行政機關及負責人授課。四是舉行新聞發布會，將行政機關負責人出庭應訴情況予以公開，使行政機關貫徹執行《行政訴訟法》的情況接受社會監督。

（作者單位：德州市中級人民法院）

責任編校：山瑩