權力清單制度的發展歷程及困境淺析

許　雨

南京工業大學法學院，江蘇　南京　211816

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權力清單制度的發展歷程及困境淺析

許雨

南京工業大學法學院，江蘇南京211816

摘要：權力清單是我國現階段推行的一項重要制度。法律法規的逐步建立和完善，為權力清單制度萌芽提供了前提與可能。從最初地方規范行政權力的具體措施，到十八屆三中全會后被確立為國家制度開始推行，權力清單制度的發展大致經歷了地方自主試點、中央主導試點、全國普遍推行三個階段。隨著權力清單的發展進入全國推行階段，權力清單制度的運行暴露出諸多現實問題，仍需要我們進一步探討。

關鍵詞：權力清單；權力公開；權力界限；發展歷程；發展困境

“清單”，顧名思義，即記載有關事項的明細單，其中，“清”指“明晰、明細；準確；一目了然”，“單”指“按照某種順序陳列出來的有關條目”。“權力清單”即是記載權力事項的明細單，目的在于規范權力運行的規則和流程。孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。”①本質上說，權力清單本身不具備法律的形式，也不產法律規定之外的權力，但權力清單制度通過界定權力邊界、消除法外權力，使外部監督從可能性走向現實性。

一、權力清單制度萌芽基礎

權力清單制度始于對權力的規范，法律法規的逐步制定和完善，為權力清單制度產生提供了前提條件和現實基礎。上世紀80年代初，國家開始重視對政府權力的監督和制約。1982年憲法第四十一條規定：“中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利”，其中“控告”兩字，為行政訴訟的確立提供了憲法依據。②1989年《行政訴訟法》頒布，確立了司法監督和制約行政的權力格局，結束了行政權力自以為是的時代。自1990年《行政訴訟法》實施后，如何確定行政機關的權限和行為規范進入公眾視野。

《國家賠償法》于1995年實施，其中對違法致相對人損害的國家機關必須承擔賠償責任的規定，遏制國家機關違法失職行為的發生，達到監督和控制權力的目的；國家在賠償相對人損失后，可以向有故意或重大過失的公務人員行使追償權，進而促使國家機關及其工作人員依法行使職權。1996年《行政處罰法》實施，開創具體規范行政職權的先河，其中行政處罰的制度的規定，為日后厘清和和界定行政機關職權的提供了參考。此后，《行政復議法》、《行政許可法》也都相繼問世。《立法法》于2000年頒布實施，2001年10月國務院在全國范圍內清理行政許可和審批事項，進而規范行政許可依法行使，2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，對依法行政作出全面的規劃和安排。全國人大常委會從1999年開始醞釀制定《行政強制法》，并于2003年起草出征求意見稿，歷經2005年和2007年兩次審議，最終于2011年表決通過、2012年實施，《行政強制法》系統地對行政強制行為進行規范，將行政強制納入法治化軌道，確保監督和保障行政機關依法行政。

二、地方自主試點階段(2004-2006)

法律法規的逐步制定和完善，為權力的運行提供了良好的法治環境，而大量違法事實的發生加速了權力清單制度的產生。

(一)地方試點導火索

2004年河北省有政府工作人員利用職權，在審批進口汽車配額時暗箱操作，受賄4744萬多元。該案暴露出行政權力運行不透明、權力審批不公開、權力的行使缺乏監督等諸多問題。2005年2月，河北省紀委、省監察廳發布《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》，這個文件的主要目的是通過列舉的形式，使行政權力公開化、透明化，便于從組織內部和外部對權力運行進行監督。其具體內容是，成立以省委副書記(兼省紀委書記)為組長，常務副省長、省人大副主任、省政協副主席為副組長的領導小組，領導小組辦公室設在省紀委監察廳，具體負責組織實施各項工作。文件確定在邯鄲市政府、省商務廳、省國土資源廳三個省級單位，119個縣處級單位進行試點，主要開展權力清理審核、編制公開職權目錄、制定公布流程圖、動態公開四個方面的工作。

(二)地方試點階段概況

作為河北省唯一的市級試點單位，邯鄲市政府所屬的65個行政部門行政權力被逐一摸底，邯鄲市保留行政權力2272項。其中，市長有92項行政職權，按照市長委托副市長行使權力原則，常務副市長有16項行政職權，其他的幾位副市長分別有15項、11項、7項、21項、有22項行政職權，全國首份市長“權力清單”誕生。此外，河北省國土資源廳審核行政權力168項，河北省商務廳審核行政權力57項，全省各試點單位共清理和審核各類權力2309項。經過最終審核，河北省國土資源廳和商務廳分別有有17項和3項權力被廢止，三個省級試點單位共廢止近300項不合法規的行政權力。

(三)地方試點階段特點

1.地方性

權力清單最初是地方性的措施。其領導主體是地方黨政機關，選取的對象是省政府的轄區內的三個省級單位與100多個縣處級單位。雖然這一階段權力清單的發展受到地域的局限，但選取的試點對象在地區內具有較強的代表性，并且是易滋生腐敗的重要權力單位，這為權力清單的發展積累了很多經驗。

2.自主性

河北省實施的權力清單措施，是一種自發、自生、自主的行為。當時在國家層面上，沒有明確的計劃、指示、命令，行政權力公開是河北省政府針對一起事件后的思考與行動。從事情的起源到權力公開，都由河北省政府自主完成。其專門成立“行政權力公開領導小組”，組織開展行政權力公開相關工作，這為后來國家層面的權力公開制度提供了樣板。

3.流程化

所謂“流程化”，指權力清單工作的具體步驟。河北省通過成立領導小組，組織實施權力清單的具體流程。第一，權力清理審核。各級試點單位對本單位所擁有的各項行政權力全面清理，清理內容包括權力類別、項目、依據、行使權力的程序和相應的責任。第二，編制公開職權目錄。對已審核確認的行政權力，按照職權分類進行登記，編制職權目錄。第三，制定公布流程圖。依照法律、法規的有關規定和運行程序，為職權目錄中公開的每一項行政權力繪制并公布流程圖。第四，動態公開。從決策、執行、結果等方面，對單位內部事務和管理社會事務這兩個重要權力部位，主動或依申請公開權力運行過程的狀況。

三、中央試點階段(2007-2012)

河北政省府自主式的試點在全國產生了很大的影響。為了探尋有效的監督、控制權力的路徑，中央開始在全國范圍內開展權力清單試點工作。

(一)中央試點概況

中央主導的權力監督，始于政務公開。1997年9月中國共產黨第十五次全國代表大會，把政務公開作為發展基層民主的重要工作。2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，政務公開的范圍擴大到基層。2002年11月中國共產黨第十六次全國代表大會提出，把政務公開作為社會主義民主法制建設的一項基礎性工作。2003年6月為貫徹中共十六大“認真推行政務公開，加強組織監督和民主監督”精神，全國政務公開領導小組成立，由其負責領導政務公開工作。2005年3月中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于進一步推行政務公開的意見》。2007年國務院通過《政府信息公開條例》，確立政府信息公開制度。雖然政務公開一直在推進，但是首次將行政權力公開作為政務公開的關鍵的事件，是2008年3月全國政務公開領導小組的第八次會議。

與此同時，黨務權力公開也進入權力清單的范圍。2009年3月中國共產黨中央紀律檢查委員會和中國共產黨中央委員會組織部(以下簡稱“中紀委”和“中組部”)在四川省成都市武侯區、江蘇省睢寧縣和河北省成安縣三地進行縣委權力公開的試點。2009年4月四川省成都市人民政府辦公廳發布《關于推進行政權力網上公開透明運行工作的意見》，率先在全國進行行政權力運行網上公開工作。2010年11月中紀委和中組部印發《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，“縣權公開”試點從最初的四川省成都市武侯區、江蘇省睢寧縣和河北省成安縣三地，發展到69個單位，進入擴大范圍階段。2011年寧夏鹽池縣編制縣委書記權力公開透明運行流程圖，梳理出縣黨代會職權5項、縣委全委會職權8項、縣委書記職權27項、常委班子成員職權143項。

(二)中央試點階段特點

1.雙重權力

雙重權力指行政權力和黨務權力。中央主導試點階段與地方自主試點階段相比，權力公開主體范圍從已有的行政權力發展到黨務權力。對黨務權力的公開，拓寬了權力清單制度的內涵和外延。黨務權力的權力清單工作包括明確劃分縣黨代會、縣委全委會、常委會及其成員、縣委各職能部門的職責和權限，編制職權目錄，編制并公布權力運行的流程等步驟，黨務權力公開，將黨內監督與黨外監督相結合、專門機關監督與群眾監督相結合。

2.基層性

中央主導權力清單試點工作主要集中在基層，即縣級工作單位。我國目前有2800多個縣級政權，縣域國土面積占全國的90%以上，人口占全國的70%以上。縣一級在中國共產黨的組織結構和國家政權結構中，處于承上啟下的關鍵環節。中紀委和中組部我國西部、東部和中部不同省份的三個縣級地區進行試點，其分別是四川省成都市武侯區、江蘇省睢寧縣和河北省成安縣，且于后期發展到全國69個單位，試點對象分布廣泛且注重基層。

3.多樣性

河北省開展權力清單試點時期，行政權力公開的途徑僅是政府和黨的文件和傳統媒體。中央主導權力清單試點時期，新型媒體發揮了很大的作用，信息公開的渠道呈現多樣化趨勢。例如，2013年1月9日北京市西城區人民政府開通“西城區行政權力公開透明運行網”，將2128張行政權力運行流程圖在網上公布。有的政府還采用博客、微博等新興的媒體，作為信息公開渠道。

四、全國推行階段(2013年至今)

(一)權力清單制度確立

2013年國務院頒布《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，明確要求梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，“權力清單”第一次以名詞形式出現。2013年11月中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件規定：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程、完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推行決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”。“權力清單”第一次以制度的形式在文件中出現，成為我國權力清單制度確立的標志。隨著權力清單制度的確立，權力清單的發展進入全國推行階段。2014年10月中共十八屆四中全會發布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”，權力清單制度被進一步推廣和深化。權力清單由自下而上的試點，轉化為自上而下的普遍推行。

(二)全國推行階段概況

首先，在中央層面。2014年3月17日國務院審改辦在中國機構編制網公開了國務院各部門的行政審批事項匯總清單，其中涵蓋了60個有行政審批事項的國務院部門，行政審批事項共1235項。2015年3月24日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確權力清單制度的基本要求、主要任務和組織實施的相關內容。根據該意見指示，權力清單制度的運行流程可以劃分為全面梳理行政職權、清理調整行政職權、審核確認行政職權目錄、優化權力運行流程、公布權力清單、權力清單動態管理六個步驟。

其次，在地方層面。2013年11月浙江省展開包括政府權力清單、企業投資項目負面清單、財政專項資金管理清單和省、市、縣三級聯動的浙江政務服務網在內的“三張清單一張網”建設；2014年3月7日杭州富陽市上網公示全國首份縣級權力清單，富陽市權力清單清理工作始于2010年，經過調整和取消，市及各部門7000多項權力清理為1534項權力；2014年4月4日武漢市在其當年3月公布的市級行政權力和政務服務事項清單的基礎上，公布市級權力清單；2014年12月2日廣東省公布《廣東省行政審批事項通用目錄》，它以縱向權力清單的形式，成為我國首張涵蓋省市縣三級全部行政審批事項的權力清單。此外，江西、山東、內蒙古、黑龍江、安徽、江蘇等多個省市都在此階段制定并公布權力清單。權力清單工作在中央與地方的開展，為權力清單制度的推廣積累了經驗。

五、權力清單制度的困境

(一)公開狀況不理想

據中國社科院法學所統計的數據，截至2014年12月底，有13家省級政府和2家計劃單列市政府，未能通過其門戶網站查詢到權力清單信息。在行政處罰信息公開方面，截至2014年12月下旬，僅有18家省級政府、3家計劃單列市政府在門戶網站公開了本級政府的行政處罰事項，在18家公開了行政處罰事項的省級政府中，僅有9家公開了行政處罰依據。

(二)無統一實施細則

現階段權力清單工作的開展，多以省為單位，由于沒有統一的實施細則作為依據，每個省自主開展權力清單工作，諸如自主制定清理標準以及工作方案。這導致的后果，就是省一級的權力事項在數量上存在明顯差異。例如，安徽省公布了75個行政工作部門的1700多項權責事項，浙江公布了42家省級單位的4000多項權力，廣東公布了51家直屬部門的6900多項權力。此外，由于沒有統一的實施細則，權力清單缺乏嚴格的編制程序，這導致地方政府的權力清單工作出現權力的處置方式不同、審核機關不同、缺少公眾參與、缺少批準生效程序等問題，權力清單的權威性大大下降。

(三)公開形式內容不統一

由于沒有統一的權力清單編制程序，權力事項的列舉與法律法規的規定有出入，權力清單在公開形式和公開內容上，存在“上下”、“左右”不一致的狀況。理論上講，同一級別的政府由于的權力事項基本相同，其制定的權力清單也應大致上相同，但我國當前地方政府公布的權力清單內容差別顯著。例如，同是區級行政單位，北京市東城區公布的權力清單中行政許可事項為416項，而其相鄰的西城區行政許可事項僅為223項。又如，同是市級教育局，杭州市教育局有職權53項，而武漢市教育局的職權多達66項，其中以行政處罰，杭州市教育局有18項處罰職權，而武漢市教育局行使的行政處罰的職權僅有9項。再如，江蘇省、安徽省、浙江省、山東省的發改委許可權力清單，雖然都是省級，但數量和名稱均不一致，其中，安徽省的發改委行政許可有三項、山東省有六項、江蘇省和浙江省有四項。

(四)權力邊界不清、關系不明

由于權力清單本身無法從根源上界定權力的邊界，當政府上下級或部門之間的權力邊界不清、關系不明時，需要有明確的行政組織法來界定。我國當前現有的行政組織法律法規仍不完善，有的政府機構設立無依據、職責權限不明確。在這樣的情況下，權力清單制度必然無法發揮其功能。

六、結語

權力清單制度的推行，仍有諸多現實問題亟需解決。這些現實問題已逐漸形成一種倒逼機制，促進權力清單制度的完善。可見，權力清單制度仍需要我們繼續研究。

[注釋]

①[法]孟德斯鳩著，張雁深譯.論法的精神(上)[M].北京：商務印書館，1961：154.

②張維煒.一場顛覆“官貴民賤”的立法革命——行政訴訟法誕生錄[J].中國人大，2014(2).

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[1][法]孟德斯鳩著，張雁深譯.論法的精神(上)[M].北京：商務印書館，1961：154.

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中圖分類號：D630;D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0005-03

作者簡介：許雨(1991-)，男，漢族，江蘇連云港人，南京工業大學法學院，法學碩士，研究方向：行政法學。