行業協會在公立醫院外部監管中的優勢、困境及對策研究*

◆黃亞新　王長青

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行業協會在公立醫院外部監管中的優勢、困境及對策研究*

◆黃亞新1王長青2*

為適應醫療改革要求，醫療行業協會參與公立醫院監管成為必然，公立醫院復合式監管模式正在形成。通過分析醫療行業協會在公立醫院外部監管中的優勢以及存在的問題，指出行業協會參與公立醫院監管的困境：政府重視不夠，缺乏監管獨立性，協會職能不清和內部建設不完善等問題,提出加快立法、理順關系、明確監管職能范圍及加強自身建設等對策。

行業協會; 公立醫院 ;監管

First-author's addressFirst Affiliated Hospital of Nanjing Medical University,Nanjing,Jiangsu,210029,China

我國醫療行業協會主要有中華醫學會、中國醫院協會、中國醫師協會、中國護理學會等，行業協會對于公立醫院的監管職能主要表現在兩個方面：一方面是自律，即通過自律加強對公立醫院及其醫務人員的監管[1]；另一個方面是維權，在法律范圍內通過行業協會組織的力量維護醫療機構及醫務人員的合法權益，積極營造和諧有序的醫療環境。

1　醫療行業協會的概述

醫療行業協會是指醫療服務提供者在自愿基礎上結成的以保護和增進會員利益，維護醫療服務的公益性為目標的非政府組織。醫療行業協會的特征是行業性、會員性、非營利性、非政府性、互益性和中介性等。

為了順應政府職能轉變和機構改革的需要，順應政府職能從微觀、直接的管理轉向宏觀、間接的管理，從部門管理轉到行業管理，從管理為主轉向服務監督為主的格局；順應政府機構精簡，形成“小政府、大社會”格局的要求，政府對行業治理職能的權力下放。醫療行業協會就是在這樣的背景下產生的，通過政府授權和委托行使相關職能。

2　行業協會在公立醫院監管中的優勢

第一，醫療行業協會的會員來自醫療機構，行業協會作為醫療機構及其醫務人員的代表，代表的是醫療行業的整體利益。為了維護自身的利益和聲譽，他們具有加強自律性監管的意愿。

第二，醫療行業協會聚集了醫療領域的專業人士，行業協會利用其專業優勢在公立醫院監管中起到不可替代的作用。它可以幫助政府制定相關學科領域的診療指南、技術操作規范、考核標準，并參與對醫療機構及其醫務人員的準入和考核，從而使其對公立醫院的監管更具專業性、權威性，更具有公信力，這是行業協會參與公立醫院的資源優勢。

第三，行業協會通過其成員的專業優勢和集體的力量對醫療領域里的信息進行有效搜集，降低了信息搜集的交易成本，并通過第三方角色促進醫療信息在政府、行業協會和醫療機構之間的交流溝通，可彌補醫療領域由于信息不對稱帶來的弊端，提高監管效率。

第四，行業協會參與公立醫院監管，接手了政府不愿意管、管不好、也不好管的事務，有效分擔了政府職能，從而提高監管效率。

3　行業協會參與公立醫院監管的困境

3.1政府重視度不夠

醫療行業協會一般被認為是“聯系政府和醫學科技工作者的橋梁和紐帶”。但是，作為第三方組織，醫療行業協會并沒有受到政府的足夠重視。更多的時候，越過了醫療行業協會，政府通過政策或市場對醫療行業直接作出相關決定，使行業協會形同虛設。對于行業協會對醫療機構的監管職能政府也沒有給予足夠的重視，僅在《中共中央關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(中發[2009]6號)、《關于印發公立醫院改革試點指導意見的通知》(衛醫管發[2010]20號)等文件中指出：“要加強醫療行業協會(學會)在公立醫院自律監督管理中的作用”，但并沒有對其具體監管職責、監管權力范圍、監管方式作出明確說明。這使得醫療行業協會的監管職能缺乏政策支持，從而缺少職能行使的依據。

3.2法律環境缺失

目前，我國大多數醫療行業協會成立、運行的主要法規是國務院頒布的《社會團體登記管理條例》。該條例僅對行業協會的登記成立做了初步界定，且將行業協會與普通社會團體一致對待。這顯然不能滿足行業協會發展的需要。中國醫師學會的法律依據是《中華人民共和國執業醫師法》，其規定：“醫師可以依法組織和參加醫師協會”。但對于醫師協會的具體運行沒有明確規定。可以說，目前我國尚沒有一部健全的專門針對行業協會的法律，對于醫療行業協會的性質、地位、職能、政府對其授權的范圍(特別是與政府相關部門的分工協會關系)、監管過程中的獎勵、懲罰權力都沒有明確的規定，醫療行業協會的地位和權力缺乏法律的保障[2]。這使得醫療行業協會的權威性不足，其對公立醫院監管職能的行使也因此受到阻礙。

3.3缺乏自律性監管的獨立性

我國的醫療行業協會屬于體制內協會，在政府的授權或委托下，承擔部分行業管理職能。比如，中華醫學會、中國醫師學會、中國醫院協會等醫療行業協會受衛生部和民政部的業務指導和監督管理，地方醫療行業協會則接受上級行業協會和地方衛生行政部門、民政部門的業務指導和監督管理。醫療行業協會與政府之間存在有著天然的行政隸屬關系，且大部分醫療行業協會內部負責人是由政府相關部門領導人兼任。由于這種行政隸屬關系，醫療行業協會更多的體現著政府的政治意志，缺乏獨立性。政府對醫療行業協會的管制比較多，無論是規章的制定、高層人事權、日常決策權，還是內部運行機制、激勵機制、監督機制等都受政府控制，在某種程度成為了“第二政府”。醫療行業協會作為醫療機構及其醫務人員利益的代表者，參雜過多的行政色彩直接影響了其公信力，難以得到會員的認可，其對公立醫院的監管也顯得步履維艱[3]。

3.4醫療行業協會不同組織間管理與監督職責交叉

由于醫療行業協會組織較多，包括醫學會、醫師協會、醫院協會等等，但不同組織職能應當有所不同，并予以明確。在實際工作中，不同組織的管理與監督職責有所交叉，職能范圍界限不清楚，一定程度上影響了監管效率，存在著爭搶監管或監管同時缺失的現象。如在人才培訓、職稱評審、資格認證等方面，醫學會與醫師協會或醫院協會仍存在著多頭管理的情況；但另一方面，如醫療糾紛、醫師執業環境惡劣等問題上卻存在著都不想參與的現實問題。

3.5醫療行業協會內部自身建設不完善

由于我國醫療行業協會發展較晚，內部組織機構還不夠成熟，各部門職能劃分不夠明確，行業協會的章程由于缺乏法律的保障，顯得蒼白軟弱，無法對會員形成有效的約束和激勵，從而影響了工作效率。另一方面，醫療行業協會組織原則不嚴謹，主觀隨意性強，行業協會內部工作人員年齡結構、知識結構不合理，非專業性人員占比過多，缺乏技術性、專業性、有活力的人才，難以形成行業組織的權威性，難以承擔監管重任。

行業協會的會員大多來自公立醫院的專家，在開展有關醫療鑒定和評審評價工作時，會從醫療行業協會的專家庫中抽取。如果沒有完善的規章制度、規避機制和良好的職業精神，可能會出現偏袒和保護自身利益的現象。這種有失公平的內部文化會影響醫療行業協會在會員以及公眾心目中的公信力，從而影響行業協會自身發展。

我國醫療行業協會的經費主要來源于會費、企業與個人的捐贈、政府撥款、開展業務活動或服務咨詢等的收入。但是，由于行業協會的權威在醫療行業內沒有形成，入會會員人數有限，會員經費標準較低，會員經費只占很少一部分，政府撥款不足，業務活動收入也有限。因此，總體來說醫療行業協會的經費不足。這不僅影響了會員加入協會的動力，無法從經濟上對其產生激勵，也會使醫療行業協會有關活動的開展難以為繼，使之陷入資金少、成效低、聲譽差、籌資難的惡性循環。

4　行業協會參與公立醫院監管的對策

4.1建立和完善有關法律體系

通過完善法律法規體系，來明確醫療行業協會的性質、地位、職責、內部組織管理結構和制度等，通過法律的形式保障醫療行業協會具體職能的行使。對于公立醫院的監管，主要是獎勵權和懲罰權，同時權力的形式、方式、程序也應該有具體而詳細的規定，使醫療行業協會的權力具有法律權威性。

4.2理順醫療行業協會和政府的關系

在現有的體制下，政府與行業協會的關系應該是，政府加強對醫療行業協會的監管，但是具體的執行權力應該交由行業協會，使醫療行業協會在政府的監管下獨立承擔職責，充分發揮醫療行業協會對公立醫院的監管職能。應該明確政府與醫療行業協會之間的行政隸屬關系，在醫療行業協會的組織管理上，應增加醫學專家的比重，降低政府行政人員在醫療行業協會管理層的比例，將政府與醫療行業協會的行政隸屬關系，轉變為在政府監管下的相對獨立的關系，使醫療行業協會真正成為非政府性、非營利性醫療行業協會自治組織，從而增強醫療行業協會在會員心中的號召力、權威性[4]。

同時，政府應將本該由醫療行業協會承擔的業務充分授權下去，并通過法律規章的形式予以保障。如執業醫師的轉入、審批、管理、考核工作，醫師定期考核；職稱考試工作，醫療技術事故技術鑒定工作，繼續醫學教育、培訓，臨床診療指南、技術操作規范標準的制定，醫療機構評審評價等工作，使醫療行業協會真正發揮其應有的作用，增強其權威性和公信力。

4.3明確行業協會監管范圍

行業協會各組織監管范圍應當劃分明確，學會與協會依據管理職責明確各自的監管范圍，應當避免“好事有利益事務多頭監管，爛攤子無利益事務無人問津”的現象。在明確監管范圍的基礎上，行業協會各組織形成監管合力，聯合開展監管，提高監管效率。

4.4加強醫療行業協會自身建設

醫療行業協會只有真正成為醫療領域權威和領軍者，醫療機構及其醫務人員利益的忠實代表者，才能使其對公立醫院的監管職能得到有效發揮。所以加強醫療行業協會自身建設顯得尤為重要。

首先，應該加強醫療行業協會內部的文化建設。通過制定詳細而全面的會員章程、工作制度來保障醫療行業協會對公立醫院監管時的公平公正，營造依法守規、秉公辦事、支持創新、團結互助、維護公益性的文化氛圍，樹立醫療行業協會的良好形象，增強行業協會的公信力。

其次，保障醫療行業性協會資金充裕。充足的協會經費是保障其良性有序發展的物質前提。通過加強自身建設增強醫療行業協會在醫療機構及其從業人員心目中的地位，從而吸引更多的會員加入，在保證會費標準合理的情況下，增加了醫療行業協會總體會費收入。此外，增加政府對行業協會的撥款。但更為重要的是醫療行業協會要通過自身的有效領導和不斷完善設法獲得企業或個人的資助，并通過開展相關培訓、咨詢活動獲取合理收入，以擴充行業協會的經費來源。

再次，要完善醫療行業協會自身組織治理機制建設。加強內部民主建設，充分發揮會員代表大會的作用，在理事會、監事會、會長的選舉中發揚民主，同時應該吸收各界代表參與到醫療行業協會的治理管理和領導中來。比如增加一定專業權威性的醫學專家、醫學院校、科研機構、公眾代表、媒體、醫藥企業代表等在醫療行業協會理事會、監事會的比重，適當減少政府行政人員在醫療行業協會領導層中的比重，通過各方利益的表達來增強醫療行業協會自身治理的有效性，避免醫療行業協會被政府或個別醫藥企業俘獲，成為其獲取政治和經濟利益的工具[5]。同時，醫療行業協會還要將工作信息定期公開，接受政府和社會的監督，增強其工作透明度，從而提高行業協會的權威性和公信力。

最后，加強醫療行業協會內部人才隊伍建設。由于醫療行業的專業性和技術性，醫療行業協會內部工作人員應該擁有良好的醫療專業素養。同時醫療行業協會內部還應該有法律、社會學、財務等領域的專業人才，以滿足醫療行業協會的各項工作。此外，要改善當前醫療行業協會內部工作人員年齡偏大的現狀，吸收年輕人才，充實人才隊伍，增強行業協會內部的活力。在人員招聘時應注意對應聘者的全面而充分的考核，并且要定期對協會內部人員進行培訓以增強其業務能力，更好地適應協會內部工作。

[1]左偉，黃成華.醫療行業協會的監管不足及其對策探討[J].衛生軟科學，2011,23(5)：301-304

[2]趙云.公立醫院監管體系創新的路徑創新[J].醫學與社會，2014,27(11)：9-12

[3]肖婷，李剛，王樂陳.對民營醫院行業監管的思考[J].衛生經濟研究，2014，(6)：8-10

[4]全平閱，陳淑蓉，饒克勤，等.加強我國醫療行業衛生協會的行業自律職能建設[J].中華醫院管理雜志，2015，31(3)：180-183

[5]沈群紅，饒克勤，戴傲，等.我國公立醫院監管制度定位及改革方向的分析[J].中華醫院管理雜志，2015,31(3)：170-172.

通信作者：

王長青：南京中醫藥大學黨委副書記、副校長

E-mail：huang19830903@126.com

修回日期：2015-07-20

責任編輯：劉蘭輝

Effects,Difficulties and Countermeasures of Medical Insurance Institutions in External Supervision of Public Hospitals/

HUANG Yaxin,WANG Changqing.//

Chinese Health Quality Management，2016,23(3):118-121

The effect of medical insurance institutions in external supervision of public hospitals was analyzed,and its problems included inadequate levels of health insurance supervision legislation,related management practices need to be improved,lack of supervision personnel,imperfect regulatory information system.Countermeasures were proposed,including improvement of the medical insurance regulatory laws and regulations,strengthening qualified personnel construction in medical insurance institutions,to ensure the establishment of regulatory information system,establishment of incentives and disincentives assessment measures,innovative medical insurance supervision mode.

Medical Insurance Institutions;Public Hospital;Supervision

10.13912/j.cnki.chqm.2016.23.3.35

國家自然科學基金(編號：71173119)

黃亞新1王長青2*

王長青

1南京醫科大學第一附屬醫院江蘇南京210029

2南京中醫藥大學江蘇南京210023

2015-06-19