法律視角的立法協商涵義的界定及解釋

劉畢貝廣東省科技干部學院，廣東　　珠?！?19090

法律視角的立法協商涵義的界定及解釋

劉畢貝
廣東省科技干部學院，廣東珠海519090

在我國，嚴格來講立法協商概念還不是一個法律概念，基于依法治國和法治原則的要求，從法律的視角界定和解釋立法協商概念，有相當的必要性、合理性和現實意義。簡單來講，立法協商是指立法活動中各有關協商主體按照一定的規則提出意見、建議，共同商討，以求達成共識的立法活動和過程。然而，這并不排斥在特定語境或情形下立法協商概念具有的狹義上的特定涵義即人民政協履職系屬的立法協商。

立法協商;涵義;界定;解釋;人民政協

眾所周知，中國共產黨十八大報告正式提出并確立了“社會主義協商民主”這一概念，并將其確定為我國人民民主的重要形式。在此基礎上，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求開展立法協商。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。毋庸置疑，立法協商是我國社會主義協商民主體系的重要組成部分，但究竟該如何正確理解“立法協商”、“立法協商”的內涵、外延等具體問題值得思考?；诿裰?、法治與依法治國的理念和原則之間一脈相承的關系，有必要從法律的視角對此問題作出解釋。

一、立法協商概念的現有定義及其評價

單從字面上看，立法協商是基于立法目的或者立法需要、要求的協商，是立法過程中的協商。基于此，目前我國學界關于立法協商概念的界定或者解釋有各種表述，其中有代表性的定義或者說法有如下幾種:一種觀點認為，立法協商是指行使國家立法權的全國人民代表大會及其常務委員會，在正式通過法律草案之前，提交全國政協及其常務委員會進行政治協商，聽取意見和建議，最終仍然由全國人民代表大會及其常務委員會審議通過法律的一種制度，以及國務院依據憲法和法律，在制定行政法規之前，將其草案提交全國政協常務委員會及其相關專門委員會進行政治協商，聽取意見和建議，最后仍然由國務院審議出臺行政法規的過程。［1］該定義的主要問題在于，它將立法協商限定在制定狹義的法律、行政法規的立法活動上，沒有考慮到制定其他規范性法律文件(如地方性法規、自治條例等)的立法活動中的協商，因而不夠合理。另有一種觀點認為，立法協商是指政協委員和有關專門委員會在立法機關初審之前，對有關法律草案進行協商論證、發表意見和建議的活動。立法協商是人民政協履行政治協商職能的重要形式，是把政治協商納入決策程序的具體體現。［2］該定義的主要缺陷在于，它將立法協商的主體限定為政協有關專門委員會和政協委員，這既不符合法律的規定，也不符合現實情況，因而不可取。又有一種觀點認為，所謂立法協商，從廣義上講，是指相關單位人員及社會公眾圍繞立法的有關事項進行的各種形式的協商活動。［3］該定義的不足在于其內容過于簡單、籠統，顯得不夠明確，因而不能很好地指導相關理論研究和實踐。還有一種觀點認為，從狹義上講，立法協商主要是指具有立法職能的機構或部門在立法過程中，按照一定的程序與有關方面、部門或人士，或面向社會公眾，就有關事項和內容通過咨詢、溝通、對話、討論、聽證、評估、征求意見、提出建議和反饋等方式進行的協商活動。［4］該定義的主要不足在于，其表述在邏輯上不夠嚴謹、清晰，其內容不夠準確、明了?？傊?，上述各有關立法協商概念的界定或定義存在著各種各樣的問題與不足，這就使得從法律的角度對立法協商概念進行分析、歸納并做出符合邏輯且較為明確、合理的解釋，顯得尤為有意義。

二、立法協商涵義的界定

按照通常的邏輯，要理解“立法協商”概念，從文義上可分為兩個部分進行解釋，其一是“立法”，其二是“協商”。首先，所謂立法，也稱法的制定，一般是指一定的國家機關依照法定職權和法定程序，制定、修改和廢止法律和其他規范性法律文件的一種專門性活動，其一般也簡稱為法律的立、改、廢活動。［5］我國《立法法》第2條規定:“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”“國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行?！庇纱丝梢姡@里的“立法”應該是一個廣泛意義上的概念，這里所指的“法”應該是廣義上的法律。從所制定的“法”的效力等級來看，立法對象包括法律(狹義上的)、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章。從立法的主體來看，它既包括立法機關的立法，又包括行政機關的立法。在我國，立法機關一般是指權力機關，包括全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會;行政機關一般指人民政府，包括中央人民政府(國務院)和地方各級人民政府。從立法活動的環節來看，它包括法律的制定、修改和廢止。其次，何謂協商呢?一般認為，協商是指共同商議、商討、商量，其目的在于達成共識，提高決策的科學性、民主性。具體而言，所謂協商，是指各方就某議題、事項等發表意見、建議，經過多方議論、論證等，對該議題、事項等達成意思表示一致的活動或過程。

至此，在中國特色社會主義民主政治的前提下，立法協商的概念應當既有普遍性，而又有獨特性，盡管“立法協商”還并非一個嚴格的法律概念，但根據依法治國的總的要求，依照法治的理念與原則，我國“立法協商”中的“立法”確應依據《立法法》及有關法律的相關規定來確定其涵義。據此，按照不同的劃分標準，立法協商可有不同的分類。例如，按照立法適用的范圍來分，立法協商可分為國家(中央)立法協商和地方立法協商;按照立法的主體來分，立法協商可分為權力機關(人大及其常委會)立法協商和行政機關(人民政府)立法協商;按照立法的對象來分，立法協商可分為制定法律的協商、制定行政法規的協商、制定地方性法規的協商、制定自治條例、單行條例的協商、制定規章的協商和制定其他規范性法律文件的協商;按照立法的環節進行劃分，立法協商包括制定法律的協商、修改法律的協商和廢止法律的協商，等等。除此之外，立法協商還可以從協商的角度進行種類劃分。例如，按照協商的主體來分，立法協商可分為立法的人民政協協商、立法的社會團體協商、立法的人民群眾協商等;按照協商的效力來分，立法協商可分為立法正式協商和立法非正式協商;按照協商的方式來分，立法協商可分為會議式的立法協商和其他方式的立法協商，等等。

綜上分析，我國立法協商的概念應當采取較為廣泛意義上的理解，這樣既符合法治的要求，也能更好地貫徹和實現我國社會主義協商民主制度。概括而言，從理論上講，立法協商是指為了實現科學、民主的決策，任何廣義立法活動中各有關組織、單位、團體和個人等協商主體針對法律的制定、修改或者廢止，按照一定的程序、方式和要求提出意見、建議，共同商議、討論、論證，以求達成共識的活動和過程。比較而言，這種概括既不顯得過于抽象、上位，有一定的明確性，其界定也不顯得過于狹窄，有一定的彈性和適應性，因而是較為合理、妥當的。

三、特定立法協商涵義的解釋

盡管如此，在特定的背景、話語情境、場合或者其他情形下，立法協商往往指“人民政協與立法機關之間就法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的制定、修改和廢止進行協商的專門活動”。［6］誠然，這種理解或可被認為是一種狹義上的立法協商概念，應該不妨礙對立法協商進行廣義上的理解和闡釋;亦或者說，這種理解凸顯了人民政協在立法協商中應有的地位、作用和價值，而事實上，這種解釋既符合我國的相關國家意志和立法意圖，也符合立法實踐的要求。譬如，依據《立法法》第34條、第35條、第38條的規定，全國人大常務委員會以及國務院在立法時，可以采取討論會、座談會以及聽證會的方式廣泛聽取“有關機關、組織和公民”“各方面”的意見。由此可見，此處所指的包含“有關機關、組織和公民”在內的“各方面”顯然不僅僅指人民政協。然而，根據《中國人民政治協商會議章程》、《中共中央關于加強人民政協工作的意見》以及中共十七大報告和十八大報告的要求，政治協商應被納入國家和地方重要問題的決策程序和過程。譬如，《中國人民政治協商會議章程》指出:“政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商?！贝颂幩傅摹按笳结槨?、“重要問題”在法治國家當然需要立法加以規范，所以人民政協立法協商是政治協商的重要內涵與基本要求。［7］除此之外，2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》還將“憲法和重要法律的修改建議”列為協商的一項主要內容。由此，在依法治國和法治原則之下，根據我國社會主義協商民主制度的要求和安排，以及人民政協的實踐情況，雖然我國當前的立法協商不應僅僅指人民政協與立法機關之間的協商，但人民政協確應成為立法協商的重要主體。進一步講，立法協商是人民政協職能的應有之義，也是人民政協履職的重要載體、途徑和方法，是人民政協履行政治協商、參政議政、民主監督職能的表現方式。

四、結語

總而言之，從嚴格的學術角度來講，在沒有特定規范明確限定的情形下，立法協商泛指基于任何立法活動而展開的各種商議、討論、參與發表意見或建議等協商活動，而不應僅僅局限于政治協商層面，由此，立法協商概念應該具有最為廣泛意義上的內涵和外延，這體現了它的普遍性。然而，從法律的角度解釋，盡管“立法協商”并非一個嚴格的法律概念，但在法治原則的要求下，立法協商概念確應在符合我國現有立法規定的邏輯中，持有特定的涵義，這體現了它的特殊性。不僅如此，基于中國特色的社會主義政治協商制度，在特定的語境、使用場合和活動中，立法協商概念往往習慣性地指向人民政協履職系屬的立法協商，這又進一步彰顯了它的獨特性，而且是具有中國特色的立法協商概念。由此可見，當下對于我國立法協商涵義的理解，可以有多種角度、層面或維度的解釋，只要這種解釋沒有偏離基本的學術原理，沒有違反我國法律的基本規定，沒有脫離我國的民主政治制度及其實踐即可，而從一個折衷的思路出發，基于法律角度的解釋似乎更具恰當性、合理性，更有依法治國實踐上的指導意義。

［1］汪紅．公眾健康事項更需立法協商［N］．法制晚報，2014－05－23:A08．

［2］王叢偉．社會主義協商民主視閾下立法協商問題研究［J］．山西社會主義學院學報，2014(1):30．

［3］張獻生．關于立法協商的幾個基本問題［J］．中央社會主義學院學報，2014(5):11．

［4］胡照洲．論立法協商的必要性和可行性［J］．湖北省社會主義學院學報，2014(1):44．

［5］沈宗靈．法理學［M］．北京:高等教育出版社，1994:273．

［6］彭鳳蓮，陳旭玲．論人民政協立法協商［J］．法學雜志，2015(7):63．

［7］殷嘯虎．人民政協參與地方立法協商的目標與路徑［J］．江西師范大學學報(哲學社會科學版)，2013(3):4．

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2095－4379－(2016)04－0082－02

劉畢貝(1977－)，男，漢族，江西瑞昌人，碩士，廣東省科技干部學院講師，研究方向:立法協商。