社會治理法治化路徑分析
——以基層治理為視角

曾媛媛延安大學政法學院，陜西　　延安　716000

社會治理法治化路徑分析
——以基層治理為視角

曾媛媛
延安大學政法學院，陜西延安716000

法治是治理的必要手段，基層是治理的載體，以基層治理法治化來推進整個國家的治理能力現代化是必選路徑。本文以社會治理為研究對象，以基層社會治理為視角，通過分析現狀提出以法明確治理主體權責、完善協同治理機制、以社區為重點創新社會治理、加大三官一律服務力度等途徑來提升社會治理現代化和法治化。

社會治理;基層治理;協同治理

一、基層治理、社會治理、治理法治化

(一)治理法治化

隨著社會主體的需求多元化、社會管理事務日益增多導致行政權不斷膨脹，單一的政府管理國家已然失靈。各國提出簡政放權將管理改變為同社會各主體對國家共同治理，這種新的治國模式也是民主政治發展的必然趨勢。如格里．斯托克所言，治理所追求的終歸是創造條件以保證社會秩序和集體行動。［1］社會主體基于不同立場所需利益不一，若要實現有效治理就需要規范的治理制度、方式將各主體行為統一。因此將法治作為治理的基本手段是不可或缺的。推進治理法治化不僅推動國家治理能力現代化且能夠同時推進依法治國形成大的法治環境。由此，推進治理法治化有著重要的意義。

(二)基層治理與社會治理的辯證關系

基層治理，即是針對基層的治理，基層是治理的載體。各種與治理相關的政策、制度均是自上而下制定，但治理機制是否有效運行，治理水平的高低卻是自下而上的反應。

十八屆三中全會將治理主要分為三個方面，國家治理、政府治理、社會治理。國家治理涉及方方面面是具有最為廣泛深厚容量社會關系的治理形態;［2］政府治理以行政權的行使為主;社會治理則涉及社會公共領域較為復雜繁瑣。

社會治理與基層治理具有共同性?；鶎又卫硎撬兄卫碓诨鶎又械姆磻鶎又卫碇械纳鐣卫碇皇瞧渲幸徊糠帧５瑖抑卫?、政府治理相比社會治理是三者中最貼近基層的，社會治理也主要服務于基層，所以社會治理需要以基層為重點。然而想要實現良好的治理就需要法治化，因此，若要社會治理法治化需以基層為重點。

二、基層社會治理現狀

(一)社會治理主體觀念落后，權責不夠

社會治理是政府主導下多元主體共同參與的，強調將更多的權力賦予其它社會主體并承擔相應責任以彌補單一政府管理的不足。但是在基層經常出現如下情況:1、政府獨攬權力，缺乏主動讓社會組織或公民參與進來共同協商治理的理念，治理效率降低，同時造成其他社會組織或公民無權參與。2、社會組織與政府掛鉤行政化，甚至存在部分社會組織直接是由政府來領導的現象。社會組織不獨立于政府，在治理中不需要權力也無需承擔責任，共同治理則非真正意義上的共治。3、權責劃分不明確。4、社會組織、公民缺乏治理意識，依賴政府。在發達國家如新加坡、美國，公民在社會問題的處理上更加傾向于信賴社會組織。［3］我國社會組織不發達，無論是公民還是社會組織都沒有將自己作為治理主體，“政府管事”的思維依然根深蒂固。

(二)治理法治化程度不夠

1、基層部門保護主義、地方保護主義存在。地方工業發展帶動經濟效益，對于當地企業，尤其是作為當地的龍頭企業地方政府都會大力支持，同時地方政府為了保護當地經濟發展就會對企業所造成的環境污染網開一面，基層部門在進行具體執法時也不會依法嚴懲，長久導致環境惡化，更加大了治理難度。陜西各地就存在著典型的例子，如陜北存在沙漠化，延河、渭河水污染嚴重，銅川多年地下煤礦采空后無法復原。2、居委會自治不獨立。社會治理又可依主體不同分為政府、多元主體對社會的治理以及社會自治，在基層，社會自治是以居委會為治理主體，以社區這一基本單位作為治理對象所進行的自治。法律賦予了居委會自治權以解決社區內部糾紛、提供公共服務為主，但長期以來，其因財政等各方面原因不能與政府獨立，基層政府都將居委會看作是一個基層政權，對其發號施令，居委會成為政府政策的宣傳口、具體行政工作的實施者。偏離立法初衷工作重心從以為人民群眾轉為為政府服務，基層依法自治沒有實現。3、協同治理機制不完善。協同治理區別于協作治理，協作中雙方平等有自愿合作之意，無輕重之分。而當下，在我國公民社會、社會組織并不發達的大環境中，以政府為主導的共同參與治理模式，即協同治理更為符合我國國情。無論協作還是協同治理都需要各主體良好的互動，并且當公共問題出現時能以最短的時間最快的速度做出回應。而此前提除了社會多元主體的積極參與外更為主要的是必須要有有效運行的協同治理機制，有一個暢通有效的溝通渠道，否則，無法真正參與其中。而現實基層中，社會組織無法參與治理，公共危機出現仍然政府獨擋就是沒有健全的協同治理機制所致。

(三)社會公共服務不足

我國的公共服務可分為基本和非基本公共服務如義務教育，公共衛生和基本醫療、最低生活保障應當是“基本”的，非基本公共服務則包括交通建設、就業、失業等。如上所述，長期政府獨擋一面，但不可能做到面面俱到，就連基本公共服務也呈現出城鄉二元化。［4］城市中雖然基本公共服務基本落實但對于農民工這些城市邊緣化的群體的基本社會問題、農民工子女的教育問題還是沒有解決。偏遠的鄉村甚至連基本公共服務也不健全更無須提及非基本公共服務。每年政府對于公共服務的投入都是財政支出的小部分，無論是服務的全面化還是深度都不夠。社會組織除非有法律明文規定否則長期義務提供服務缺少保障。

三、推進基層社會治理法治化的提升路徑

(一)以法律規范明確治理主體在治理中的權責

多數主體缺乏治理意識不愿意主動參與其中而且長期的政社不分使社會組織既無權力也無責任參與治理。此外沒有權力保障，讓在全國范圍內提供服務沒有可實施性。而治理主體各司其職，行使相應權力履行相應義務承擔對應責任是良好共同治理的前提基礎。因此，首先我們需要立法，以法定的形式將各治理主體納入到治理的大環境中。其次，在立法中合理明確多元主體治理中的權責問題，劃分政府各部門之間的權責界限、政府與社會組織的權限、社會組織的權力、公民個人治理中的權力。再次，提供社會服務的社會組織大部分具有非營利性，但它即關注他人的利益也關注自己的利益，因此通過制定法規、政策來提高社會組織的參與程度和積極性則是關鍵。例如美國通過立法以減稅的方式鼓勵社會組織提供服務，在提高社會治理的同時樹立了公民對社會組織在社會治理中的信任度。［5］各國社會問題不一樣，國內各個地區關于社會治理問題的側重點也不同。因此，各地在推進基層社會治理法治化時還需要結合具體情況因地制宜制定政策和法律法規。

(二)通過立法完善協同治理運行機制

機制協調各個部分之間的關系是一種具體的運行方式。從宏觀角度而言，我國社會治理現代化的實現是一個長期堅持的過程，實現善治實為任重道遠，因此一個穩定的協同治理機制實為重要;從微觀角度而言，在社會治理中系統治理、綜合治理、源頭治理都需要從基層做起，各主體之間的合作信任是治理的前提，通過道德、自愿形成的合作行為是有限的并且不受約束，而且現代社會中的信任更多的是人對某些物化了的存在物的信任，如運行機制、制度等。［6］因此將機制的運行模式納入到法律規范中，用法來優化治理機制是有序治理的必要選擇路徑。一般從機制的功能來分有激勵機制、制約機制、保障機制。用法定方式健全激勵機制以激發治理主體的社會活力;以法治化的制約機制規范、監督主體的治理行為;用法治化的保障機制保證治理主體的權利。建立固定的溝通渠道對社會治理充分討論，提出有效治理策略。在公共危機出現時快速共同應對，做到公民利益損害最小化。

(三)以社區為重點創新治理法治化，形成法治之下的社會自治

隨著現代國家的發展公民對社區建設需求日益增多呈現多樣化，社區儼然是國家宏觀社會在基層的縮影，即典型的微型社會。社區治理直接影響著公民生活質量水平也影響著對國家整體社會治理的肯定。由此，以社區治理法治化為重點推進基層社會治理實為必要選擇路徑。

首先，社區治理法治化要求社區中居委會依法嚴格定位與政府之間的關系，改變原有的政府附庸機構角色，實現為民所用、為民解憂的基層群眾自治職能。

其次，將社會組織對社區的治理納入法定程序，在社區形成開放的多元主體共治模式。社區作為微型社會，居民對其需求必然很多，保障治安和完善建設多數社區都基本能夠達到要求，而社區服務事務瑣碎如養老問題、托幼、醫療健康、綠化、維護等，靠少數治理主體不能有效解決，然而在生活中社會組織在社區中參與程度低，參與范圍小。以法建立起社會組織參與社區治理的有序路徑，引導社會組織廣泛參與創新社區治理，使社會組織繁榮發展同時有助于促進全面建成小康社會。

再次，在社區內依法建立糾紛解決機制，提供法律咨詢。在法治全面建設的可以通過在每個社區建立專門的糾紛調節機制如人民調解委員來調解這種小糾紛、小問題。在社區內部全面實現“人民內部問題內部解決”。不僅減少居民為解決糾紛所消耗的時間，而且降低了司法運作成本，減少法院壓力，提供優質法律服務有利于人民法治觀念的培養，全面推進法治建設。

(四)鄉鎮大力貫徹落實“三官一律”法律服務政策

農村偏遠去法院解決問題實有困難，為了更好的法治建設為民服務，筆者建議在保持原有的三官一律進社區的政策時，在鄉村中以村為基本單位加大三官一律的服務力度以推進基層治理法治化。

四、結語

社會治理是整個國家治理中最復雜和最需要互相合作的環節，基層社會治理是社會治理的起點，也是最終評估一個國家社會治理水平的標尺。以基層社會治理法治化來實現整個國家的治理法治化是時代所需，也是現代化國家建設的最優路徑，因此為了我國的社會治理需要全社會成員的共同努力!

［1］楊蓓蕾．面向發展質量的城市社區治理研究——以上海市相關社區為例［D］．同濟大學，2007．31．

［2］王浦劬．國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及相互關系辨析［J］．社會學評論，2014(3)．

［3］田豐．發達國家與地區社會組織參與社會治理的經驗與啟示［J］．社會治理理論，2014(2)．

［4］婁兆鋒，曹冬英．公共服務中基本公共服務與非基本公共服務之研究［J］．探索與爭鳴，2015(3)．

［5］田豐．發達國家與地區社會組織參與社會治理的經驗與啟示［J］．社會治理理論，2014(2)．

［6］張康之．社會治理的歷史敘事［M］．北京:北京大學出版社，2006．

D631．4

A

2095－4379－(2016)04－0133－02

曾媛媛(1992－)，女，漢族，延安大學政法學院，2013級碩士研究生在讀，研究方向:依法治國理論。