城鄉統籌中“增減掛鉤”政策的實踐與創新
—以成都“小組生微”模式為例

唐瑕苓

（四川旅游學院，成都 610100）

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城鄉統籌中“增減掛鉤”政策的實踐與創新
—以成都“小組生微”模式為例

唐瑕苓

（四川旅游學院，成都 610100）

摘 要：文章通過反思我國以往“增減掛鉤”政策實施過程中發現的問題，對成都市“小組生微”模式新農村建設過程中“增減掛鉤”政策的實踐創新途徑進行研究并分析其利弊，為合理校正“增減掛鉤”政策的實踐偏差、繼續助力統籌城鄉新農村建設提供參考。

關鍵詞：統籌城鄉 增減掛鉤 創新

我國工業化和城鎮化的快速發展致使城鄉用地供需矛盾凸顯、大量農業人口非農化。城鄉建設用地增減掛鉤政策便是在這種現實條件下開展實施的。其具體做法是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標（以下簡稱為“增減掛鉤”）［1］。“增減掛鉤”政策和農村土地整理相聯系，對農村散亂、廢棄、閑置的宅基地和集體建設用地進行整治。整理出來的土地，首先復墾為耕地；其次滿足農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設；再次留足發展非農產業用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，促進小城鎮發展，同時把獲得土地級差收益返回農村用于新農村建設，形成良性循環［2］。

耕地占補平衡指標交易調動了更多的資金以土地綜合整治的方式投入到生產力和經濟發展相對落后的農村地區，以提高農業耕地質量、完善農田基礎設施、改善農業生產條件和農村生活環境。整治后的農業生產條件又可吸引投資，促進農村土地的合理流轉和適度規模經營，實現現代化基礎設施、公益設施向農村延伸和覆蓋，加快新農村建設和城鄉統籌發展進程。“增減掛鉤”政策的實施使城鄉土地資源能夠科學有序流動，農民居住區、耕地規模和產業園區適度規模集中，實現了優化布局、節約用地、促進發展的目標。

長達10余年的“增減掛鉤”政策實施過程也發現了一些問題。2011年國土資源部組織聯合檢查組開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查抽查工作中發現，一些地方在實施政策時出現了強制村莊拆并、“農民上樓”的現象；在資金管理方面，由于農村土地整治涉及部門多，資金聚合難度大、及時到位難，直接影響了項目的進展；社會資金進入土地整治也缺乏制度規范，土地整理節余指標產生的增值收益返回農村缺少具操作性的管理辦法，客觀上影響了政策的長期效益。另外，過去的新農村建設片面模仿城市建設，單純用城市生活形態替代農村生活形態，如在縣域或鄉鎮經濟相對發達的地區熱衷的“農民上樓”集中居住模式中，隨著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅的建設，農村房院結合的散居傳統被迫消失；農民“上樓” 伴隨著土地性質、農民身份的變化，上樓農民即成為失地農民，須直面如生活成本增加、耕種不便、不允許飼養牲畜家禽等生活和生產方式的巨大變遷。

正是由于在政策執行過程中發現的種種問題，試點地區的地方政府也在不斷調試政策的執行角度與方式。作為全國綜合配套改革試驗區，成都探索出使農民生產生活得到便利、川西田園風貌得到保持、農村和城鎮功能性差別不被消除的“小組生微”（即小規模、組團式、生態化、微田園）新農村建設模式［3］。“小組生微”是對城鄉統籌過程中曾經的實踐偏差進行合理校正的系統工程，也為完善城鄉建設用地增減掛鉤政策提供了重要的實踐經驗。

1 成都城鄉建設用地“增減掛鉤”政策執行的基本情況

2006年，國土資源部將山東、天津、江蘇、湖北、四川等5省確立為首批土地增減掛鉤試點省市，而實際上，從2003年起，成都就已經開始著手實施農用地開發整理和建設用地整理工作了。在成都的“災后重建”、“生態移民”等項目建設中，“增減掛鉤”政策的實施都在建設資金的籌集和合理配置方面起了不小的作用。2010年，成都推出建設用地指標（俗稱“地票”）交易，意在引入社會力量參與農村土地綜合整理，為城鄉一體化建設騰出空間，但由于開發商對“地票”拍賣的哄搶達到天價引起質疑，交易暫停。2011年4月，成都地票交易重啟，將持證準入改為持證準用，即要求在成都市參與國有經營性建設用地招拍掛的房地產開發商，在進行土地開發前，必須持有相應的“增減掛鉤”指標。

2 成都“小組生微”模式中“增減掛鉤”政策的具體做法

“小組生微”模式的核心是以傳統院落改造、保護傳承鄉風民俗為重點，推進農村組織、產業、空間、文化的整合，并植入現代設施和公共服務進行幸福美麗新農村建設［4］。在“小組生微”的實踐過程中，地方政府為解決以前政策實施中出現的問題進行了創造性、探索性的實踐，其具體做法如下。

2.1 科學選址，量力而行，依托特色產業發展

“小組生微”項目選址在靠近全市11條都市現代農業“一線一品”示范線、“成新蒲”都市現代農業示范帶、10個糧經產業新村建設成片推進綜合示范基地、6個產村相融精品園區和地震災后重建示范線以及國省干道、城鄉快速通道等交通干線上［5］。因此，“小組生微”所在鄉鎮有的本身就具有一定的旅游資源優勢，或有成規模的農產品產業，存在大量的消費群體，在這種情況下，發展農民集中居住，既有市場基礎，也具有社會資金參與開發打造的優勢，在集中居住過程中節約土地的同時能加快農業產業化進程、使農民居住及生活條件得到改善。此外，認識到沒有產業支撐的新農村綜合體只是“盆景”，“小組生微”新農村綜合體內規劃建設了都市現代農業產業基地和園區等，引進農業產業化龍頭企業，發展農民專業合作社，著力于推動基礎產業和特色產業連片規模發展，避免了農民上樓后就失業的老問題。

2.2 由“持票準入”改為“持證準入”，土地收入返還農村

農業基礎設置和農村配套生活設施建設需要投入大量資金，迫切需要社會資金的進入。這也是地方政府設計地票交易制度的初衷。土地開發企業獲取地票的方式有3種：參加拍賣，自己整理，交納保證金。保證金獲取地票的方式被取消后，企業只能自己整理土地或者參與地票拍賣獲取地票。而由于土地整理耗時費力環節復雜，拍賣便成為了土地開發企業的首選，因此也出現了2010年成都天價地票的一幕。為使地票交易回歸本質，降低地票的金融屬性和杠桿率，成都市國土局發布了《關于完善建設用地指標交易制度促進農村土地綜合整治的實施意見》（成辦發［2010］59號），規定所有參與成都市（包括中心城區及二、三圈層各區（市）縣）國有經營性建設用地（暫不含工業用地）使用權競買的競買申請人，在報名時必須持有建設用地指標證書或建設用地指標保證金收款憑證。由“持證準入”變成“持證準用”，即想要進行土地交易，需持有地票，而地票只需要拍地后有足夠的建設用地指標相匹配即可。

至于地票收入的分配，成都市政府提取10%作為基礎設施與公共設施配套費，提取其中0.5%的交易服務費后，剩下收益最終返還給指標來源地進行基礎設施配套建設。“小組生微”模式中，解決農村公共產品和服務供給資金來源的創造性措施—村公資金（村級公共服務與社會管理專項資金）即來自于此。在執行上，主城區相關涉農社區的村公資金經費由區財政全額負擔，近郊區（縣）財政按市與區（縣）5∶5的比例安排，遠郊縣（市）財 政按市與縣（市）7∶3的比例安排［6］。

2.3 確權頒證，產權入股，激活農村土地資源價值

土地綜合治理以“增減掛鉤”政策為平臺推動田、水、路、林、村綜合整治，節約的集體建設用地指標調整到符合規劃的城鎮使用，農民獲得指標交易產生的收益，其本質還是將土地資源轉化為社會經濟資本。但“小組生微”摒棄了以往的地方政府和融資平臺公司聯合操作機制，按照市場原則組織村民入股集體資產管理公司，領導權（村兩委）與經營權（集體資產管理公司）相分離，避免了政府的無序干涉，主要體現在2個方面：一是確權頒證，進行產權制度改革。2014年國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合下發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證納入不動產統一登記制度的實施進程，強調要為建立城鄉統一的建設用地市場奠定產權基礎。作為試點地區，成都啟動了產權制度改革工作，如成都市新都區平均每戶頒證4、5個，包括宅基地使用權證、農村房屋所有權證、農用地的承包經營權證、集體資產股權證、林權證等。有了產權證，農民可以抵押融資或作價入股，參與市場經濟。二是鼓勵運用產權制度改革成果，組建集體資產管理公司，采取農戶自籌、產權融資、社會資金參與相結合的方式，自主實施新農村綜合體建設。集體資產管理公司是股份制企業，農戶憑產權入股。土地整理中核心的拆舊安置辦法和相關配套措施均由其牽頭擬定，并提交村民集體議事討論通過。同時，以往從中央至省市，很多部門的“三農”資金都是自條塊下來，資金分配上難以形成有效地協同共管機制，資金投入重復、使用分散現象嚴重。作為一個新的接收平臺，“小組生微”能夠整合農發、建設、環保、水務、交通等部門涉農資金，統一作用于新農村建設。

2.4 城鄉土地通盤考慮，合理規劃居住區規模，避免“城鄉均質”

2003年開始城鄉統籌建設后，成都頒布了《成都市社會主義新農村規劃建設技術導則（試行）》《成都市社會主義新農村規劃建設管理辦法（試行）》《成都市建筑形態規劃管理補充規定（試行）》等條例和管理辦法，以期形成整體有特色的建筑氛圍。但隨后的實踐發現，部分條例對建筑創作產生了影響，給農民的生活帶來很大不便，如在場鎮改造中無視本地自然、人文歷史的制約，試圖打造歐陸風情；又如生活區與農業勞作區距離太遠，有的距離約2 km以上，農戶甚至需要騎著摩托車去勞作［7］。

“小組生微”通過組團式、生態化、微田園化保留了傳統的川西林盤院落生態痕跡。采取聚居點組團式布局形式，將每個組團控制在50戶左右，人均綜合用地面積控制在50～70 m2之間，接近《城市用地分類與規劃用地標準》確定的1級城鎮人均用地60 m2，體現了川西民居小聚居的傳統居住特點。如成都市新農村綜合體實踐示范點新都區新繁鎮高院村的玲瓏錦院，將路、渠、林、田與集中居住區融合在一起，建設了5個組團，每個組團20～50戶不等，組團間保留原生態植被，以林盤、濕地、溝渠、農田等間隔，房前屋后栽種果樹，實現了農居建筑審美的提高。

3 “小組生微”模式對實施增減掛鉤政策的啟示

“小組生微”模式中對“增減掛鉤”政策的靈活運用解決了新農村建設中的關鍵問題，即土地產權的問題，給予了項目實施地農民充分的尊重，鼓勵其以產權入股參與土地管理，并統籌考慮了城市建設用地和農村整理用地的指標，將指標交易獲得的收益以特定的資金形式回饋了農村。另外，由于農民集中居住的基本條件就是有正式的非農就業崗位或能夠繼續從事農業的機會，項目在建設過程中充分考慮了產業地緣優勢的利用和居住傳統的保留，以保證集中居住后的農民能保持耕種傳統或成為產業農民。“小組生微”的成都經驗說明“增減掛鉤”政策的實施必須結合當地的社會經濟發展水平、城市發展規劃和特色產業優勢統籌考慮，在實施過程中，地方政府不能為貪圖土地價差收益而忽視農民切身利益，更不能不考慮農民轉型的實際困難而沖動施行“集中居住”。

在過去相當長的時間里，地方政府單純為發展區域經濟而對生態危機和環境污染不重視，使得生態受到了嚴重破壞，損害了人民群眾的切身利益。在現代國家，生態問題已經是帶有普遍性和敏感性的社會問題。離開了對生態環境的關注，政府行為就不完整。［8］“小組生微”項目實施過程中，地方政府在進行政策決策、管理和目標考核等方面都特別體現對生態環境的關注，按照生態學原理尋求項目實施地人與自然和諧、發展與環境協調的有機結合，使項目建設整體符合和諧社會建設和可持續發展的要求。

“增減掛鉤”項目實施過程中也存在一些必須引起重視的問題。首先，由于政策實施取得的土地整理收益主要來自于項目區內的城鄉土地轉化，因此同一個項目區內往往覆蓋了城市和農村2個不同行政級別和性質的區塊。由于我國長期形成的城鄉二元結構體制和利益偏向城市的政策導向，當2個城鄉區塊發生利益沖突時，農村地區的利益可能被忽視乃至被迫主動放棄。由于“增減掛鉤”項目的實施，本來需要2個行政區域協商解決的事項變成了項目區的內部問題，忽視農村利益訴求的現象更加明顯。其次，耕地的占補平衡不僅要做到數量平衡，更要注重質量平衡。一些地區只注重維持耕地數量平衡，忽視了補充耕地的質量水平，出現了“占優補劣”的情況。“小組生微”項目主要在城市近郊和農業產業相對發達的地區實施，補充的耕地可用于現代農業產業發展，因此土地的質量和利用率能夠得到切實的保障，但如果集中居住是在更偏遠的農村地區實施，補充耕地的質量和利用率則很難保證。再次，長期的共同生產和穩定居住使農村地區形成了獨特的鄉土文化和環境生態，并非所有農村群眾都具有搬遷和改變家園的意愿。“增減掛鉤”政策的實施如果只關注要取得的行政目標而忽視群眾的意愿，必須依靠強有力的行政手段來支撐，而這也可能正違背了政策制定的初衷。

參考文獻

［1］ 國土資源部. 城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（國土資發［2008］138號），2008，（06）27

［2］ 王詢枝. 寧波市加快推進農村土地整治的實踐與思考，浙江國土資源，2012，（5）：36～39

［3］ 無名. 小組微生譜寫美麗新村 成都打造新農村升級版. 成都日報，2015，（07）22

［4］ 成都市人民政府辦公廳. 成都市人民政府辦公廳關于推進小規模、組團式、生態化新農村綜合體建設的指導意見，2014，（06）20

［5］ 胡錦楓. 成都村級公共服務和社會管理專項資金甜頭實實在在額度逐年上升. 成都晚報，2013，（08）6

［6］ 柳鵬，華超. 川西地區新農居建設探索—以郫縣花園鎮為例. 華中建筑，2013，02（2）：108～111

［7］ 肖利. 淺析生態文明建設中的政府行為. 人民論壇旬刊，2010，03 （03）：56～57