中國財政預算透明度現狀、問題與對策

周 慧 鄧可可

中國財政預算透明度現狀、問題與對策

周 慧 鄧可可

財政預算透明是財稅體制改革的內在要求，是國家治理結構的核心，也是市場經濟國家的流行做法。近年來，我國積極推進預算信息公開，財政透明程度不斷提高，已取得明顯進步，但仍存在著不少問題。本文從國際和國內兩方面分析了我國財政預算透明度的現狀，從完整性、詳細性、及時性和可獲得性等四個方面闡述了存在的問題，并提出對策：積極修訂《保密法》和提升《政府信息公開條例》的法律層次，完善預算公開的相關法律法規；提供更加完整和詳細的信息，提升預算信息公開的質量；限定信息公開時間和設置相應的懲治措施，提高信息公開的及時性；充分發揮互聯網平臺的作用，拓寬信息公開渠道，提升信息可獲取的便利性和理解性。

財政預算透明 現狀 問題 對策

一、引 言

提高財政預算透明度是公共財政的本質要求，是現代國家治理的重要手段，也是我國政治體制改革和財稅體制改革的重要組成部分。隨著我國經濟的不斷發展，政治民主化程度的不斷提高，國際地位的不斷增強，我國財政預算透明度問題在國際上也受到越來越多的關注。自2008年我國頒布《政府信息公開條例》以來，中國各級政府部門都積極參與推動預算公開，紛紛向社會曬出自己的“賬本”，接受社會公眾的監督，財政透明度大大提高，但與國際對發展中國家的標準還相距甚遠。本文致力于通過分析我國財政預算透明度的現狀，找出預算透明實現過程中存在的問題，并提出相應的解決對策。

二、中國財政預算透明度的現狀

（一）中國財政預算透明度在國際社會中的現狀

國際貨幣基金組織（IMF）在1998年推出了《財政透明度良好做法守則》（簡稱《守則》），并配套發布了《標準與守則遵守情況報告》（簡稱《報告》）。該《報告》是由國際貨幣基金組織（IMF）、金融行動專責委員會（Financial Action Task Force）、巴塞爾銀行監管委員會(Basel Committee on Banking Supervision)等組織對世界各國遵守守則情況和國際標準的評估報告。

財政透明度《報告》是依據國家有關當局的要求實行的，《報告》的評估及其結果的公布都堅持自愿原則。自1999年以來，國際貨幣基金組織已經對94個國家開展了111次評估，完成并發布了評估報告，但到目前為止，我國還未參加。

國際預算合作組織（IBP）在制定預算透明度標準、推動預算公開方面具有重要作用，是當前最有國際影響力的民間組織。該組織的目標是鼓勵民間社團參與預算，提升預算系統的透明度和公信力，滿足低收入者和貧困者的需要。《開放預算指數》（OBI）是IBP諸多成果之一，它是根據在整個預算期間收集各國公開的信息并相應地給每個國家打分（見表1）。

從表1數據顯示，我國的OBI得分從未超過20分，在公布的得分層次中屬于最低層次，排名靠后，與高得分國家相差甚遠：說明我國在國際社會中的財政透明度非常低。隨著參評國家數量的增加，而我國的得分卻一直保持原有的穩定，且排名持續靠后，如此，我國財政透明度情況更加不容樂觀。

表1 中國近年開放預算指數（OBI）得分和排位情況

（二）中國省級財政透明度現狀

上海財經大學公共政策研究中心“中國財政透明度”課題組自2009年以來，通過向相關部門提出政府信息公開申請、文獻檢索查詢和網絡搜索等多種方式，設計了包括一般公共財政決算、政府性基金決算、財政專戶管理資金決算、國有資本經營決算、政府資產負債、部門決算、社會保險基金決算、國有企業信息、態度與責任心在內的9項一級指標，對我國省級財政透明度進行評估，并連續發布了7份透明度報告。

表2 中國2015年省級財政透明度指數表

從表2的測評結果顯示，我國省級財政透明度指數平均分只有36.04分，屬于低位層次，表明我國財政透明度水平總體不高。各省份之間的財政透明度差別很大，但如果以60分作為及格線，則沒有一個省份達標，50分以上的也只有山東、福建、山西、安徽四個省份，總體情況令人堪憂。

表3 2011-2015中國省級財政透明度指數統計情況（百分制）

雖然我國財政透明度的總體情況不容樂觀，但從表3的統計可以看出，我國每年都在進步。平均分由2011年的23.14提高到2015年的36.04，即公開的內容由起初的不到30%到超過30%，達到36.04%，這是一個很大的進步。最高分與最低分雖有波動，但總體上還是保持上升趨勢，兩者之間的差距在不斷縮小。不過，從表3中也可以反映出我國財政透明度的不穩定情況，如：2012年湖北排名第一，但在2015年排名卻掉到了29名，全國倒數第三，這其中的原因當然是多方面的，需要各部門的攜手解決。從表2和表3的數據還可以觀測出，我國省級財政透明度與其經濟發展水平并沒有直接關系。

三、中國財政預算透明度存在的問題

（一）公開的財政信息不完整

我國采用的預算方法是復式預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障基金預算。從內容上看，財政預算透明的全面性或完整性是指一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算的預算表都應該公開。從過程上看，財政預算透明的完整性是指預算信息從編制，到審批，再到執行的全過程都應公開。現階段的我國，在上述四類預算表中，除一般公共預算表基本公開外，其他三類預算表幾乎都沒公開或是公開的信息不全面。比如，在海南省2016年的財政信息公開中，僅僅公開了海南省一般公共預算收支表和海南省本級一般公共預算收支表及本級一般公共預算財力安排表。而政府性基金預算表、國有資本經營預算表、社會保障基金預算表都沒有公開，在2016年的預算草案中也沒有提及。據調查發現，預算過程能全程公開的是少之又少，情況不容樂觀。

（二）公開的財政信息不詳細

我國財政支出分類分為功能分類和經濟分類。功能分類，主要反映出政府的各項職能活動，表明政府的錢“干了什么”，起到了什么樣的社會作用，分為類、款、項三級。以“教育”為例，類、款、項三級結構對應為“教育”—“普通教育”—“小學教育”。但是，即使到了功能分類最詳細的項目層次，社會公眾還是無法判斷某個項目的投資是否合理？經濟分類，反映的是政府對公共資金如何使用的，是針對各項支出的具體用途，是更為詳細、具體的信息，包括類、款兩級。以教育經費為例，經濟分類信息顯示的是，分別有多少用于教師工作、房屋建設、教學設備、修繕等，這樣就能一目了然地知道“錢花到哪兒去了”，“花了多少”和“是否合理”。目前我國公開信息的詳細程度大都集中在功能分類，很多部門還只是達到了功能分類的款級，按經濟分類的不多，達到經濟分類款級的更少。比如，在2016年海南省一般公共預算收支表中，財政支出只有功能分類，而且只公開到了類級科目。在海南省本級一般公共預算財力安排表中，財政支出沒有經濟分類，功能分類有類、款兩級。在2016年湖南省財政廳的部門預算表中，支出分類信息按功能分類到類、款、項三級，沒有經濟分類信息。

（三）公開的財政信息不及時

財政信息的價值體現在能夠及時有效地利用公開的信息進行相關決策，因此財政信息的公開需要及時性。財政信息及時性的衡量標準有兩項，即信息公開的及時性和連續性。根據《財政部關于深入推進地方預決算公開工作的通知》中提到“地方預決算公開的時限為預決算批準（批復）后20個工作日內”，對除涉及保密之外的預決算信息都應在第一時間公開，以保證實效性。隨著財稅體制改革和預算公開的不斷推進，各地相繼建立了信息公開平臺，但是大部分政府公開的信息還是相對滯后，很難做到與執行的財政活動同步。比如，通過對湖南省財政廳網站查詢后發現，湖南省在財政信息公開方面具有嚴重的滯后性。到此時，2016年的財政年度已經過了一半，但是2016年湖南省的一般公共預算表還沒有公布，預算草案說明也沒有，月度收支情況也沒有，預算執行情況只公布到2009年。經檢索查找，湖南省的預算草案也只公布到2010年，而且只有簡單的文字闡述，沒有相關圖表和表格。部門信息公開情況好一些，湖南省財政廳公布了本部門2016年的預算及“三公”經費表，但部門決算只公布到2014年。

（四）公開的財政信息獲取方式不便利

依據《政府信息公開條例》的規定，政府信息公開方式有兩種，即主動公開和依申請公開。信息可獲取的標準主要針對主動公開的信息。社會公眾所需要的是傻瓜式的低成本獲取方式，因此該獲取方式應既便捷又高效。現如今，我國各級政府大部分都在自己的官網上公布了財政預決算信息，有的還開設了政務信息公開專欄，但是即便如此，距離滿足公眾的要求還是有一定的距離。據調查，我國中央部門預算公開的形式不符合便利性原則。我國中央部門預算依據“誰制作，誰公布”的原則，各部門單獨在各自的官網上公布本部門的信息，而不是統一在某一網站上集中公布。有的部門設立了專門的政務公開窗口，比較好查找；有的部門則沒有，需要在搜索欄里搜索；還有的根本搜索不到相關數據信息，查找起來非常不便。

四、提升中國財政預算透明度對策

（一）完善預算公開的相關法律法規

公共財政是規范化、法制化的財政。而高度集中的行政權力體系，對領導干部的監督經常失效，甚至形成監督的真空。因此，需要建立完善的法律法規體系來保障依法行政和依法民主理財。依法行政、民主理財的前提是有法可依、有法必依。所以，需要國家加強財政的法治化建設，加強有關公共財政方面的立法，修訂已不適合公共財政目標的法律、法規，形成完善的法律法規體系和完備的法律制度，合理規范各級政府部門財政信息的供給。

一是修訂《保密法》。《保密法》中第九條規定了國家秘密的基本范圍，包括國家事務重大決策中的秘密事項、國民經濟和社會發展中的秘密事項、經國家保密行政管理部門確定的其他秘密事項等七項內容。如果用以上法中的范圍來界定，則在公共事務中幾乎沒有不屬于國家秘密的事項，這顯然不符合當今時代的發展要求，因此必須修訂《保密法》。在修訂過程中必須對國家秘密的范圍做出明確具體的界定，確定哪些內容不屬于國家秘密，可以公開或必須公開，哪些是國家秘密不能公開。同時對現有的各種保密條例進行清理，廢除或修改與新《預算法》和政府信息公開基本原則相沖突的各項條款。

二是提升《政府信息公開條例》的法律層次。當前新《預算法》已修訂并頒布實施，這為我國深化財稅體制改革和提高我國財政透明度提供了重要的法律保障。但是，僅一部正規法律還不能滿足我國發展的需要，需要建立完備的法律法規體系，豐富法律層次。《政府信息公開條例》于2008年由國務院頒布，屬于政府行政系統頒布的條例，具有法規的性質，但是法律層次較低，對政府行為的約束能力不強。為形成完備的預算公開法律體系，增強我國財政信息透明度的法律依據，應增強《政府信息公開條例》的法律效力，提升法律層次。

（二）提升預算信息公開的質量

一是提供完整的信息。完整的信息包括內容的完整和過程的完整。我國完整的預算信息內容包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障基金預算。財政部門在公布一級政府預算信息時，不僅要公布政府一般公共預算收支表，還要公布政府性基金預算表、以及政府的資產、負債信息及社會保障基金預算表。而且，不管是一級政府的預算還是部門預算，在公開時應當把上一年度的預算及其執行的信息也一并公布，并與上一年度的信息做出比較，便于公眾理解。信息過程的完整，是指預算信息從編制，到審批，再到執行的全過程都應該公開。如此，能夠及時發現每個過程的不妥之處，并及時改正，同時有助于加強對預算信息的監督。建議我國財政信息的公開實行全過程的公開，保證每一個預算流程的公開透明，接受社會公眾的監督，提高信息公開的質量。

二是提供更加詳細的信息。信息的詳細程度直接關乎到信息的質量，詳細程度越高，越容易理解，也越容易判斷該項支出是否合理，進而可以對整個項目的支出做出客觀、準確的評價。經濟分類信息是最為重要的預算信息，是更為詳細和具體的信息。在我國預算信息支出分類中，要增加經濟分類信息，并逐步細化到款項，并最終取代功能分類信息。在部門預算信息的公開中，不僅要增加預算支出的經濟分類信息，還要增加每個部門的預算要點。而且，在經濟分類信息中，不僅要公布本級部門的信息，還要公布下屬單位的信息，保證整個部門信息的完整性和詳細性。

（三）提高信息公開的及時性

預算信息公開的及時性是指在限定的時間內及時公開各種預算信息，防止某些部門無止境的拖延，保證時效性。根據《財政部關于深入推進地方預決算公開工作的通知》（以下簡稱《通知》），規定在批復后20日內向社會公眾公開地方預決算信息。但在實際公開過程中，很多政府及部門都沒有及時地公開，存在嚴重的拖延癥。是《通知》法律效力不夠？還是沒有相應或有力的制約機制？建議國家相關部門提高有關財政信息公開及時性方面的文件或通知的法律效力，并采取相應的懲罰措施，提高對政府部門和政府行為的約束力。比如，在《政府信息公開條例》或是在新《預算法》中增加對信息公開及時性的要求，限定最晚公開期限，并出臺相關懲罰措施。還可以借鑒證監會對上市公司年度報告、半年度報告和季度報告準則中的要求:詳細具體地規定哪幾個月份必須完成哪份報告，而且定期報告的披露要求在指定報刊披露其摘要，同時在中國證監會指定的網站上披露其正文。

（四）提高信息獲取的便利性和理解性

一是要充分發揮互聯網這一平臺的作用。互聯網是目前最為快捷方便的公開渠道。為方便公眾進行檢索查詢，據美國的做法，是將部門預算信息集中公布在同一個網站上，這樣不僅有利于對部門預算進行公開地監督，還有利于形成一個良好的競爭機制。我國中央部門預算可以借鑒美國的做法，即將91個中央部門預算的信息集中公布在一個網站上，以方便公眾的查找。鑒于中國地方政府數量龐大的實際情況，建議在各級政府部門的門戶網站、財政局網站、和人大網站的主頁上，添加預算公開網站的鏈接，并將公開的信息集中公布在財政廳或財政局的官網上。當然，在這些網站平臺上，需設立政務信息公開專欄，并放置在醒目位置，而且專欄里的信息應允許免費下載。如果是特殊格式編制成的文件，如PDF文件，應同時提供有關閱讀器軟件下載的地址或鏈接，如果是數據文件，應提供Excel版本，以方便用戶進行閱讀和數據分析處理。

二是要積極拓寬信息公開渠道。除了通過互聯網這一媒介發布信息，還可以充分發揮報紙、電視、廣播、微博、微信等多種途徑的作用，積極宣傳財政信息公開的重要性和發布預算公開信息。通過多種渠道的宣傳和公布，讓更多的人了解和知曉財政信息公開的重要性和長遠意義，也可以讓更多的公眾參與到致力于財政信息公開的活動中來，有助于形成一個良好的外在公開環境，從而有助于推進我國財政透明度的提高。

［1］李燕.財政預算透明度提升的環境基礎研究報告.中國社會科學出版社.2011

［2］IMF官方網站（http://www.imf.org/external/chinese/pubs/ft/ survey/so/2013/pol061713ac.pdf）

［3］IBP官方網站（http://www.internationalbudget.org/）

［4］http://www.aiweibang.com/yuedu/51086824.html

［5］李燕凌，吳松江，胡揚名.我國近年來反腐敗問題研究綜述.中國行政管理.2011（11）115-119

［6］鄧淑蓮.部門預算透明度：指標.問題與建議.中國行政管理.2012（9）38-42

［7］韓冰.我國財政預算信息公開質量評析.地方財政研究. 2014（11）17-20

［8］王洛忠，李帆.我國政府預算公開的實踐進展.現實差距與提升路徑.中國行政管理.2013（10）016

［9］周慧，鄧可可.財政預決算信息公開問題研究綜述.財務與金融.2015（4）27-31

［10］上海財經大學公共政策研究中心.2013中國財政透明度報告.上海.上海財經大學出版社.2013:6-8

［11］門淑蓮，顏易.我國預算公開存在的問題及對策.甘肅社會科學.2012（4）196-199

［12］魏陸.基于政府門戶網站視角的中美預算公開信息比較與評價.當代財經.2012（1）46-53

［13］鄧淑蓮，溫嬌秀.中國省級財政透明度存在的問題及改進建議.中央財經大學學報.2015（10）3-9

［14］張平.我國財政透明度之現狀.差距及其改進.經濟與管理研究.2010（9）64-69

［15］肖鵬.預算透明：理念.動力機制與提升路徑.學海. 2010.2010（5）154-158

StatusQuo,Problemsand CountermeasuresofChina'sFiscalBudget Transparency

ZHOU Hui,DENG Ke-ke
College of Public Administration and Law,Hunan Agricultural University,Changsha 410128

Fiscal budget transparency is a basic requirement of the fiscal and taxation system reform,it is the core of the governance structure,and it is also very popular in market economy countries.In recent years,China actively promotes public budget information,the fiscal transparency level enhances unceasingly and has achieved significant progress,but there are still some problems.From international and domestic aspects,this paper analyzed the status quo of fiscal transparency in China and from the integrity,detailed,timeliness and availability four aspects expounds the existing problems,and puts forward countermeasures:positiving revision secrecy laws and improving the levels of the government information disclosure ordinance law for perfecting the public budget of relevant laws and regulations;Providing a more complete and detailed information for improving the budget information disclosure quality;Limiting information disclosure time and set up the corresponding preventive measures for improving the timeliness of information disclosure;Giving full play to the role of the Internet platform and broaden the channels of information disclosure for promoting the information retrieval's availability and understanding.

Fiscal Budget Transparency,Status Quo,Problems,Countermeasures

F810

A

國家社會科學基金青年項目“基于府際合作的跨域突發事件應急聯動機制研究”（15CGL066）

周慧,女,湖南農業大學公共管理與法學學院副教授,研究方向:公共財政

鄧可可,女,湖南農業大學公共管理與法學學院研究生,研究方向:公共財政；湖南長沙,410128