全球氣候治理新秩序下“三可”技術的管理規制

郝海青,毛建民

(1.青島大學法學院，山東 青島 266071；2.青島產權交易所，山東 青島 266100)

全球氣候治理新秩序下“三可”技術的管理規制

郝海青1,毛建民2

(1.青島大學法學院，山東 青島 266071；2.青島產權交易所，山東 青島 266100)

全球氣候治理新秩序下“三可”(可監測、可報告、可核查)技術面臨著調整。通過綜合運用管理學和法學的交叉研究方法，對歐盟、日本、美國的“三可”技術體系及管理規制進行比較研究，探討其可借鑒之處，分析中國的現狀及不足。中國應制定高位階的法律及實施細則，從建立與國際接軌的技術標準、加強過程監管、制定參與主體的工作規范、加強對從業人員的培訓和監管等方面實現對“三可”技術的管理規制，為建立全國統一碳市場奠定基礎。

氣候治理；三可；管理規制

2015年12月12日舉世矚目的聯合國氣候變化大會在巴黎落下帷幕，經過兩周的艱苦談判，最終達成《通過<巴黎協定>的第1/CP.21號決定》，該文件的重大意義在于設定了全球應對氣候變化的長期目標，將全球平均氣溫升幅限制在低于前工業化時期2℃，并爭取限制在1.5℃，這份《決定》不需要各國立法程序批準，對參會國家均具有約束力。其附件《巴黎協定》涵蓋發達國家和發展中國家為實現溫控目標應采取的全部措施[1]，首次對發展中國家減排提出要求，該協定覆蓋196個國家，標志著全球氣候治理新秩序的起點。

中國積極參與全球氣候治理,2015年6月向聯合國氣候變化框架公約秘書處遞交了“國家自主貢獻文件”，承諾中國的自主貢獻目標是2030年碳排放達到峰值，并爭取盡早達峰。中國還宣布提供200億元人民幣，設立中國氣候變化南南合作基金，幫助其他發展中國家應對氣候變化[2]。

中國正在加快向綠色低碳經濟轉型的步伐，在全球氣候變化新框架下“三可”技術作為碳交易市場的基礎，面臨著調整。本文的創新之處在于綜合運用管理學和法學的交叉研究方法，通過比較研究歐盟、日本、美國等發達國家的“三可”技術規制，探討中國在全球氣候治理新秩序下制定相應規則時應采取的對策。

1 “三可”技術體系的含義和價值

1.1 “三可”技術體系的含義

“三可”技術體系即可監測、可報告、可核查(Monitoring、Reporting、Verification，也稱MRV)，是碳交易機制中對溫室氣體排放和減排監測的基本要求。具體而言，“可監測”是指應根據已建立的標準，明確監測的對象、方式，并客觀認知監測的局限性；“可報告”是指能夠按照聯合國氣候變化框架公約或者其他國際一致的要求進行報告，應明確報告的主體、內容、方式和程序等；“可核查”是指應當明確核查的主體和條件，核查主體目前主要是指經過認證的獨立第三方[3]。

“三可”技術在國際立法層面上處于停滯狀態，缺乏統一的國際法管理與規制。但在區域碳交易機制和締約國國內取得突破[4]，最為成功的例子是歐盟碳排放權交易機制中的“三可”技術法規對各成員國形成統一的監管標準，澳大利亞、日本、德國、美國等在國內及區域排放交易體系中也有關于“三可”技術的規制立法，促進了區域性“三可”技術管理制度的成熟與定型。

1.2 “三可”技術體系在碳排放權交易機制中的價值

“三可”技術體系是碳交易機制建立的基石，是碳交易市場運行的先決條件和制度保障，是衡量配額分配與核定企業履約的標準。“三可”制度作為碳交易監管的核心制度，也是《聯合國氣候變化框架公約》下國家溫室氣體排放清單和《京都議定書》下三種履約機制實施的基礎。

在一國內部，“三可”體系是國家推行減排政策的技術支撐和平臺，也是進行碳排放總量控制、初始分配的制度基礎，建立具有可比性、一致性和透明性的評價指標體系是碳減排評價的依據。同時，通過立法制定碳排放監測、計量和核查方法，使得減排量具有法定的公信力，獲得社會對其價值的認可，從而促進碳排放額的交易與流通。可以說，如果沒有“三可”體系，碳交易制度就失去生命與活力，碳市場無法運轉下去。隨著碳市場的國際化，“三可”標準和規則將趨向統一，加強對“三可”技術規范的研究、爭取在國際“三可”技術規則的制定中享有話語權是各國面臨的重大挑戰。

2 國內外“三可”技術體系研究及管理規制

2.1 國外“三可”技術體系研究及管理規制

(1)歐盟“三可”技術體系研究及管理規制。歐盟碳交易機制是世界上運行最早、范圍最廣的區域碳交易機制，從2005年發展到今天，經歷了三個階段，碳減排量的監測、報告和核查制度一直是碳交易立法的核心，歐盟碳交易機制的順利運行有賴于“三可”體系的技術保障。隨著每一個階段的改革，監測、報告和核查制度也與時俱進，其系統化的立法推進過程，是歐盟碳交易機制的示范點所在，值得我們學習和借鑒。

歐盟委員會是“三可”體系的管理機構，前期各國可以執行自己的監測標準，歐盟委員會在第三階段實現了對“三可”體系的統一管理。建立科學的“三可”體系，需要長期充足的排放數據做技術支撐，歐盟從1999年就開始對成員國及不同行業的排放企業進行溫室氣體排放清單的評估，為碳交易機制2005年的初始運行奠定了基礎，在第一階段沒有歐盟層面的統一監測標準，各國采用預測計算方法，對本國內部碳排放量進行監測、報告和核查，這種國家利益導向下的監測數據和結論缺乏客觀公正性，導致碳價的暴跌。這一階段“三可”體系的立法文件是歐盟委員會制定的《監測和報告溫室氣體排放量的指南》(Monitoring and Reporting Guidelines,以下簡稱2004 MRG)。各國可以根據自己國內情況執行，導致在對關鍵術語的解釋、樣本數據的選取、提交報告的要求上分歧較大。第二階段對該指南進行修訂，2013年歐盟碳交易機制進入深度改革的第三階段，歐盟委員會重新制定《監測和報告溫室氣體排放量的指南》及《認證與核查指南》，旨在建立穩健、透明、統一、科學的“三可”體系，提高社會公眾對碳減排額的交易信心。歐盟委員會為了加強統一管理，在歐盟層面制定統一的監測標準，提高各國排放監測報告的質量和有效性[5]。歐盟MRG立法中具有借鑒價值的規定是收緊監測計劃中關于證明符合相應層級的要求，提出不確定性和風險評估；將基于計算的方法分為標準化方法和質量平衡方法，強調基于計算和基于測量方法的結合使用；改進核查中關于數據流和質量控制的方法；增加了關于不合理成本的說明等。

歐盟“三可”體系由溫室氣體監測、報告、核查、質量控制和免責機制五個部分構成。歐盟委員會高度重視第三方核查機構的作用，對第三方核查機構和獨立核查人員的入門資質及工作程序進行統一管理，2012年在《溫室氣體審定和核查機構要求》中制定統一的監管標準，規范核查活動，使得核查報告具有可比性和公信力。具體規定包括核查的范圍、核查計劃、原則及流程等方面。核查流程又規范化為：了解生產活動、熟悉數據管理系統、分析數據風險、制定核查計劃、按計劃進行核查、出具核查報告等。

歐盟委員會2013年提出的關于“航運業二氧化碳排放監測、報告和核實機制”法規于2015年7月正式生效，2018年1月1日開始首個監測周期，監測對象是進出歐盟、并在歐盟港口停靠的5000總噸及以上的所有船舶，針對其船上所有燃料燃燒所產生的二氧化碳排放，屆時減排將成為一個具有統一核查標準的強制問題，歐盟航空碳稅的征收并不順利，但隨著全球碳減排協定《巴黎協定》的簽署，航運業減排的命運應當相對樂觀，在全球氣候治理的新框架下，各國航運界都應當積極應對減排問題。

(2)日本“三可”技術體系研究及管理規制。日本曾是國際氣候談判的積極倡導者，1997年在日本簽訂的《京都議定書》是氣候變化史上揭開強制減排序幕的國際法律文件，第二年日本國會就通過了《全球變暖對策推進法》，這是日本第一部專門應對氣候變暖的法律，2006年4月日本正式建立碳排放監測、報告和公布制度。2010年4月日本東京都總量限制碳交易體系正式啟動，次月通過的《氣候變暖對策基本法案》是其基礎性法律文件，該法案對日本一直非常重視的“可監測、可報告、可核查”機制做出系統的規定，內容涵蓋監測、報告和核查的主體、程序、方法學等方面[6]。

日本的“三可”體系主要由監測、報告、核查、披露四個環節構成。監測環節包括確定排放源，確定排放目標活動的監測點和監測方式，編制監測手冊，規范監測標準和流程。報告環節包括排放量的核算，即由活動量乘以排放系數得出，提交排放報告。核查環節指由第三方核證機構主要針對排放報告、減排項目的合規性、核查單位的認證、對交易系統外的碳信用的來源等進行核查。與其他國家不同，日本在“三可”體系中增加合計、公布和披露制度，按照企業行業、都道府縣的行政區域分別統計，披露統計結論和排放信息。這是日本“三可”體系的特色，與《巴黎協定》里碳披露制度的要求是一致的，日本在“三可”體系建立之初就將披露制度化，體現了日本制定環境法時對公眾參與原則的重視，這種理念值得我們學習與借鑒。

(3)美國“三可”技術體系研究及管理規制。美國一直以發展中國家(例如中國、印度)不承擔減排義務為借口，退出《京都議定書》，游離于國際碳減排框架之外，但美國在排放權交易體制運行方面積累了很多有益的經驗，著名的“酸雨計劃”為各國構建碳交易體系提供了范例。美國的自愿碳交易體系和區域強制交易體系也走在世界前列，美國在碳排放權交易的技術層面有許多可以借鑒之處，其“三可”體系具有先進、獨特的地方。目前美國“三可”體系的管理機構是環保署，依托的法規是其2009年10月30日發布的《溫室氣體強制報告法案》，通過立法明確溫室氣體排放核算方法學、涵蓋的排放源、報告界限值、提交報告的周期以及核查方式等。收集數據的主要方法是實測法和計算法，為了確保數據的科學性和準確性，美國應用實測法[7]，并對實測的現場和收集程序有嚴格的質量控制要求。

美國“三可”體系包括監測、報告、核查、質量保證和控制四個部分。其獨到之處是采用了自行核查方式以及電子系統核查和第三方審核員現場核查相結合的方法，首先通過電子系統內置的質量控制程序核查企業報告中的數據，將其與歷史排放數據及同類排放參數進行對比，如果不一致，則對電子系統檢查出的數據錯誤和缺失，再交由獨立的第三方核查員進行現場核查。這樣將大大提高核查的效率，由現場核查負最終責任同時能保障核查的公正性與準確性。第四個環節是質量保證和控制，這需要制定監測計劃時做出特別說明，是“三可”體系運行的最后一道保障。

自從2014年11月中美發布氣候變化聯合聲明之后，美國對待碳減排的態度已經大有轉變，開始正面應對氣候變化和碳交易機制問題。巴黎氣候峰會上美國大力促成《巴黎協定》的通過，可以看出未來美國將會力爭在全球碳交易市場中的優勢地位，利用其話語權將美國的碳排放規則推行到全世界，因此我們研究其碳排放立法和技術具有重大意義。

2.2 中國“三可”技術及其管理規制的現狀

中國在“兩省五市”的碳交易試點工作成果斐然，都經過了數據摸底、規則制定和在線交易等環節，其中深圳和上海在法規建設和平臺交易上尤為成功。截至2015年12月31日，全國試點的七家碳排放交易所累計配額公開交易量超過4420.6萬噸二氧化碳當量，累計成交額超過12.85億元。2016年上半年共計成交配額3039.6萬噸，比2015年同期增長245%。

雖然中國的碳市場交易額與日俱增，但“三可”技術水平亟待提高。中國現階段尚未建成全國的碳排放數據庫，七個試點省市在監測標準上存在差異，控排企業使用的能源計量器具不統一，監測能力不足。而且目前中國主要采用以排放因子為基礎的計算方法，而不是實測法，這會導致碳排放清單報告的結果不科學，同時有的地區出于保護地方經濟的考慮，監督企業提交排放報告不力，最終使得報告制度缺乏實效。中國核證市場長期被外方企業占據，核證機構的技術水平也較低，缺乏本土的專業第三方核證人員。國家發改委于2015年1月初步建成國家碳交易注冊登記系統，自愿減排交易注冊登記部分正式上線運行，但國家統一減排交易部分尚在建設中。提高“三可”技術水平是中國構建統一碳交易市場中的難點與重點，《十三五規劃綱要》中明確提出“實行重點單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度”，可見對重點單位實現可監測、可報告，可核查，是現在碳交易工作的重中之重。

在“三可”技術的管理規制上，中國目前并未在國家層面建立配套的法律體系，七個試點省市各自出臺一系列行政規章、規范性文件和地方標準等[8]，對監測、報告與核查的管理規制做出規定，但不同之處頗多，普遍存在的問題是立法層級較低。現行的全國層面的碳交易法規是2014年12月國家發改委發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，屬于部門規章，效力等級依然不高，且對“三可”技術制度并未做出具體規定。全國統一的“三可”法律制度尚在構建之中，目前僅有部分規范性文件出臺，國家發改委于2014年7月成立全國碳排放管理標準化技術委員會，負責監測、企業項目層面的核算與報告等領域國家標準的制定工作，截至2015年7月份三批共發布24個行業的《企業溫室氣體排放核算方法與報告指南(試行)》，2015年11月國家質監總局、國家標準化管理委員會首次公布《工業企業溫室氣體排放核算和報告通則》等11項國家標準，但具體規則尚需要在實踐中細化及完善。

截至2016年8月8日已有178個國家簽署《巴黎協定》,22個國家交存文書，中美均承諾年底完成國內法律程序，預計協定將于2017年提前生效，全球性的減排浪潮已經逼近。中國計劃2017年啟動全國統一碳交易市場，為此，國家發改委于2016年1月出臺《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，在碳排放權交易市場建設攻堅時期，首要的任務是建立完善的“三可”體系，對重點行業、重點企業的碳排放情況進行摸底，確定擬納入全國碳交易體系企業名單，對其歷史碳排放進行核算、報告與核查。《通知》為全國碳市場的啟動注入了一針“強心劑”，體現了中國政府的決心和力度，五個附件文件涉及排放交易行業、數據監測及第三方核查人員的管理等問題[9]，但《通知》并不具備法律約束力。因此，中國迫切需要在國家層面以立法的形式確立“三可”規則，為碳市場的運行保駕護航，為國家“三可”體系的規制提供強有力的法律支撐。

3 全球氣候治理新秩序下“三可”技術管理規制的發展趨勢及中國的應對

3.1 全球氣候治理新秩序下“三可”技術管理規制的發展趨勢

聯合國氣候變化框架公約下的“三可”體系對發達國家和發展中國家規定不同的義務。發達國家的“三可”體系主要針對定量的減排目標采取的行動，內容涵蓋“三可”的具體形式、通過“三可”比較評價各國的減排行動、構建“三可”的遵約機制及違約責任。對發展中國家，主要針對可持續發展框架下采取的行動，其確定的“三可”具體形式與發達國家不同，監測方法和范圍符合發展中國家的國情，更多地集中于政策和行動，同時應建立與發達國家對發展中國家技術和資金支持相關聯的“三可”機制。

這體現了國際環境法“共同但有區別的責任”原則，中國在構建“三可”技術體系時應遵循對發展中國家的要求，建立符合中國國情的“三可”體系。但是《巴黎協定》的簽署勢必大力推動減排的全球化，發達國家和發展中國家的聯系會更密切，在某些領域出現融合，對發達國家和發展中國家的義務要求越來越趨同，發展中國家的“三可”義務要求將會提高。因此中國應當借鑒發達國家的“三可”技術，結合中國國情，并具有一定的前瞻性，制定科學合理的“三可”規則。

3.2 中國管理規制“三可”技術的應對

(1)制定專門的單行法，建立國家統一的、與國際接軌的“三可”標準。制定統一的立法、建立統一的標準是一個國家構建“三可”體系的前提和保障，因此中國在運行國家碳交易體系之前首要的工作就是通過立法建立統一的國家“三可”標準，用以指導碳排放的監測、核查工作。中國目前的相關立法層級較低，框架性規定較多，與碳市場的快速推進相比，立法進度明顯延遲，導致有關主管部門前期工作難以展開，且缺乏可持續性。建議制定較高層級的專門單行法及配套的實施細則，提高其權威性和可操作性。具體內容至少應當包括三部分：企業排放的監測、量化與報告；關于核查對象和核查方式的界定；第三方核查機構及人員的認定管理等。

中國政府在巴黎氣候峰會上舉辦以‘MRV體系建設’為主題的專場活動，介紹中國運用“三可”技術推動應對氣候變化能力建設的經驗，彰顯中國在應對氣候變化國際治理機制中的成果，但中國還應當參考國際法中的相關規定來完善國內立法，“三可”機制應當是一種鼓勵所有國家實施減排行動的方式，而不是約束性的，這是國際“三可”機制形成的理念。中國制定立法時應采用這種理念，探討與國際接軌的操作規范，充分發揮“三可”機制的效能。

(2)細化監測、報告、核查規則，加強對“三可”技術的過程監管。國家通過明確的立法細化監測、報告、核查規則，制定統一的碳排放監測、報告和核查指南，并建立監督全部流程的評估機制，加強對“三可”技術全過程的監管。首先，制定《企業碳排放監測報告指南》，指導并規范企業的碳排放監測和報告工作，統一采用標準化的碳排放數據核算方法學，嚴格企業制作及提交排放報告的規范和程序。在企業開展碳排放數據核算報告與核查中存在很多難題，國家對數據的要求細化到設施端，但普通企業盤查、核算數據并不容易[10]，這就需要碳交易主管部門進行專業到位的指導與監督。同時，針對獨立核查機構和政府監管部門制定不同的核查規則，強化執法監督，從而實現排放報告的質量保障，發揮報告制度政策監管的效能。

(3)制定參與主體的工作規范，加強對從業人員的培訓和監管。“三可”技術的參與主體主要是排放企業和核查機構。國家應當為排放企業制定統一的工作規范，要求排放企業設置專崗人員，負責企業的監測和核算、與相關方的對接、及時提供合規的排放報告。企業能否理解共性化的關鍵指標和閾值范圍，按照碳交易的要求完善內部碳排放、碳報告、碳資產的數據，對“三可”機制的運行有重大影響[11]。因此，加強對企業碳交易專崗人員的培訓是提高“三可”技術水平的基礎。

發達的核證市場和專業的核證機構是碳市場運行的保障，中國碳管理能力一直比較落后，因此加強對第三方核證機構的認可管理，培育中國自主的第三方核證機構及專業人才是當務之急。為了避免滋生權力尋租問題，在大力推動第三方核證市場發展的同時，應當通過立法制定準入要求，對核查機構及工作人員的資質條件嚴格把關，規范其內部管理流程，完善責任追究機制。不同的核查機構、不同的核查人員對核查規則的理解不同，執行的結果也會不同，為了保障核查報告的客觀性，主管部門應制定關于碳交易的培訓規則，統一培訓機構，統一從業人員對核查技術標準的認知。

(4)建設全國統一的注冊交易平臺和電子配額登記系統。歐盟碳交易機制成功運行的經驗之一就是建立了完善的電子登記系統，能夠準確統計配額的簽發、持有、交易以及注銷，提高交易的效率和安全。歐盟層面和各成員國之間的交易平臺相對接，可以自由地交流信息數據，有利于提高碳排放監測統計制度的運行效率。

碳排放及減排信息數據的登錄、注冊和交易流轉平臺，是碳排放監測管理制度的重要物質保障，中國目前的7個試點交易平臺，存在各地市場割裂、配額不同質、會員資源未能共享的問題。建議制定《國家碳交易注冊登記系統管理辦法》，整合現有的地方交易所，加快國家層面統一注冊交易平臺的構建，建立標準化和安全的電子數據庫形式的注冊登記系統，實現對碳排放信息數據的實時管理。中國構建國家交易平臺要充分考慮與國際的接軌，數據庫的構建應盡量采用國際通行的方法和標準，有利于未來建立碳減排額相互承認機制，符合共同認可的碳信用簽發規則，從而確保中國迅速融入國際碳交易市場。

4 結束語

全球氣候治理的新格局正在形成，碳排放權交易作為應對氣候變化的重要手段，必將在更多的國家推行，中國應當盡快建立能與國際接軌的全國碳交易市場。這就需要中國借鑒歐盟、日本、美國的先進經驗，建立內容完備、協調性好、適應性強的“三可”法律制度體系，明晰各方主體的權責，從建立與國際接軌的“三可”標準、加強對其過程監管、制定參與主體的工作規范，加強對從業人員的培訓和監管等方面構建順暢協調的管理制度，從而為建立便捷透明的全國碳交易體系奠定技術基礎，為中國實現低碳減排的目標提供制度保障。

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(責任編輯 劉傳忠)

Management Regulation of MRV Technology Under the New Global Climate Governance Order

Hao Haiqing1，Mao Jianmin2

(1.School of law,Qingdao University,Qingdao 266071,China;2.Qingdao Property Rights Exchange,Qingdao 266100,China)

Under the new order of global climate governance,MRV(monitoring,reporting,verification)technologies face being adjusted.Through comparative study on MRV system and management regulations of EU,Japan and the United States,it explores the lessons,analyzes China’s present situation and the insufficiency.China should formulate the laws and the implementation detailed rules,establish international standards,strengthen the process of supervision,strengthen training and supervision of personnel,and lay the foundation for the establishment of national carbon market.

Climate governance；MRV；Management regulation

國家社會科學基金項目“碳排放權交易制度中的國際法問題研究”(15BFX198)，山東省社會科學規劃項目“建設美麗山東，推進綠色發展——山東省碳排放權交易法律制度研究”(13DFXJ02)。

G311；D912.17

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