中共黨內巡視制度研究綜述

牛韶飛 楊近平

(1.貴州師范大學歷史與政治學院； 2.貴陽中醫學院社會科學部 貴州 貴陽 550000)

中共黨內巡視制度研究綜述

牛韶飛1楊近平2

(1.貴州師范大學歷史與政治學院； 2.貴陽中醫學院社會科學部 貴州 貴陽 550000)

中共黨內巡視制度是加強黨內監督不可缺少的一項制度，但是至今相關理論研究還不規范化和成熟化，本文從中共黨內巡視制度的意義、對中國古代和西方巡視制度的借鑒研究、發展歷程、存在問題和對策研究五個方面來進行闡述學術界的一些前沿觀點，對繼續完善黨內巡視制度具有重要價值。

中國共產黨；巡視制度；研究綜述

中共黨內巡視制度是中國共產黨黨內的一項新制度，是指中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構,按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的制度。巡視制度是黨內監督的重要形式,也是黨內監督體系的一個重要組成部分。[1]近年來，中共黨內巡視制度的研究成了學術界的熱門話題，有必要綜述已有文獻狀況。

一、中共黨內巡視制度的現實意義研究

(一)從理論意義上來看，有些學者認為，在建設社會主義和諧社會的大背景下，開展巡視工作是貫徹黨的路線、方針、政策，加強對權力的制約和監督,是實踐“三個代表”、貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會重要思想的具體體現,是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容,是推進黨的建設新的偉大工程、提高黨的執政能力的客觀需要。

(二)從制度方面來看，一些學者認為，中共黨內巡視制度能夠強化黨內監督，我國共產黨作為執政黨，占很重要的地位，對執政黨的制約首選必須是黨內監督，巡視制度是黨內監督的具體措施，巡視制度必然能夠強化黨內監督；現行監督體制中的薄弱環節是對“一把手”的監督，巡視制度正好填補了我國監督制度的一個空白。[2]是黨組織的“眼睛”和“耳朵”。中共黨內巡視制度是加強黨內監督、促進黨風廉政建設、密切黨群關系、純潔干部隊伍的重要保障機制。因此,必須在實踐中不斷健全和完善這一制度,使這一制度的內在功效得到最大程度的釋放，[3]推進巡視制度制度化、規范化和程序化。

(三)從提高工作效率來看，中共黨內巡視制度，是通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的制度，能夠很好地強化黨的監督，更好地從嚴治黨，保持黨同群眾的血肉聯系，提高干部任用的“效率化”。一些學者認為，建立和完善中共黨內巡視制度，對強化黨內權力監督、完善紀檢機構領導體制、推進黨風廉政建設、密切黨群關系、防止干部“帶病提拔”等都具有重要的現實意義。[4]中共黨內巡視制度主要是對領導班子和領導干部進行事前和事中的監督，如巡視組查看重要的會議材料，爭取做到早發現、早提醒、早解決，把損失減少到最低程度，能夠促進其他黨內監督制度的落實，更好地規范巡視工作,維護黨的先進性品格和領導干部隊伍，[5]提高民主生活會的質量。

(四)從反腐的角度來看，一些學者認為，加強反腐倡廉建設，有利于發展黨內民主，進一步密切黨與人民群眾的血肉聯系；堅持和貫徹黨的民主集中制原則，維護黨的政治紀律,保證中央政令暢通;堅持從嚴治黨方針,促進領導班子和領導干部認真貫徹執行黨風廉政建設責任制，帶頭廉政勤政。開展巡視工作是黨在新時期完善反腐倡廉機制、加強黨內監督的重大舉措，也是加強黨的建設一個非常重要的政治選擇。黨的反腐是順應了民意的，人民群眾也是反腐敗斗爭的主體力量，黨中央反腐的最大決心和根本力量也存在于廣大民眾之中，巡視工作中的民意表達是開展反腐敗斗爭的社會基礎，人民群眾積極參加反腐敗斗爭，我們黨在巡視工作中特別注重與人民保持密切的聯系，巡視工作中的民意表達得到了必要的尊重和保障。巡視工作中的民意表達是提高黨的執政能力的必然要求，也是加強執政合法性的有效途徑。[6]中共黨內巡視制度的有效執行預防和懲治了貪污腐敗,對弊絕風清、官廉吏明也具有重要的現實意義。[7]

二、中共黨內巡視制度的借鑒研究

巡視制度作為中國古代監察制度的一種重要形式,是中國古代官職文化中獨具特色的一部分,也是中國的一項寶貴文明遺產。開展巡視工作是加強黨內監督、推進黨風黨紀建設的一大重要舉措。為了更好地加強黨內監督,完善中央巡視制度,借鑒國外監察制度的寶貴經驗,深入研究我國古代巡視監察制度,具有深遠意義。[8]以史為鑒 ,汲取經驗 ,滋補今天的巡視工作 ,使之走上經常化、制度化和規范化的軌道。[9]

(一)中共黨內巡視制度對中國古代巡視制度的借鑒。古代巡視制度對新時期進一步健全完善巡視工作制度、創新巡視方式方法和打造巡視"鐵軍",有著重要的啟發意義。[10]一些學者認為，首先，應該完善中共黨內巡視制度的具體規定，包括：巡視人員的選拔、任命、任期、巡視時間、職權等等，同時巡視制度應具有流動性。如宋代規定，巡視人員的逗留時間不得超過三日，違反將會受到處罰，這有利于巡視隊伍本身的廉潔性。其次，應該把巡視制度上升到法律法規的層面。無論是漢代的《刺史巡察六條》，還是明代的《巡歷條例》等等，這些有助于明確巡視官員的職責，有利于巡視制度更加的公平和公正。最后，對巡視官員權限的設置，防止以權謀私；注重對巡視官員的考核和獎懲。如明代考滿法規定：稱職者升，平常者復職，不稱職者罷。這樣做對于改善吏治，改善政治，對懲治貪污、惰政等腐敗現象無疑產生了積極效應。[11]這些觀點都對巡視制度提供了實踐和借鑒意義。同時也有一些學者認為，值得借鑒的內容主要有建立專職的巡視監察機構、形成自上而下的獨立監察機制、靈活安排巡視時間、重視巡視官員選拔和任命、明確設置巡視官員的權限、使用察糾并舉的巡視考核方法、實行巡視人員回避和提供巡視工作的經費保證，應明確現行巡視工作的重點、合理劃分巡視區域范圍、健全巡視工作的激勵與約束機制，實現巡視制度的經常化、制度化和規范化。[12]這對于巡視制度的規范具有很重要的作用。

(二)中共黨內巡視制度對國外巡視制度的借鑒。一些學者認為，首先，監察應該獨立，監察專員享有廣泛的權利、監察對象非常廣泛、監察專員具有獨立自主的監察權，同時監察專員也受到應有的監督和制約，而且監察專員位高權重，應具有威懾力。其次，法律法規嚴謹科學，易于操作；執法獨立、嚴格，頗具權威和震懾力；廉政教育規范、廉政理念明確；防止權力外泛，相關舉措奏效；外部監督要素配合廣泛，這樣才能夠促進我國的黨內廉潔建設。最后，監察專員要經過嚴格篩選，行政監察專員必須有嚴格的任職資格，他有著強大而復雜的行政權力，必須能夠臨危不亂、冷靜處事、公平公正的作風，否則將會不堪設想。這樣才能更好地做好巡視工作，加強黨內監督。

無論是對中國古代巡視制度的借鑒，還是對西方巡視制度的借鑒，大都提到的是關于制度層面、人員設置等方面的借鑒，對于中共黨內巡視制度的發展具有很重要的意義。

回顧和研究這一歷史,對于在新形勢下加強巡視制度建設,進一步完善中國共產黨黨內監督機制,提高黨的執政水平和增強執政能力,保持黨的先進性和純潔性,仍然有現實的借鑒意義。

三、中共黨內巡視制度的發展歷程研究

(一)在民主革命時期，經歷了三個階段。一些學者認為，民主革命時期的巡視制度處于創建和探索階段，該時期的第一個階段是巡視制度的醞釀和初步建立(1921—1926年)，在黨的二大，三大，四大會議上均提到了“特派員”的稱呼，在“五卅運動”過程中，中央內部又提出“中央特派巡行的指導員”，稱呼的變化，也意味著“特派員”與“巡視員”概念之間的過渡描述，標志著黨內巡視制度的初步確立。第二階段是巡視制度的正式確立和廣泛推行(1927—1930年)，巡視工作不斷深入開展，制度化水平不斷提高。第三個階段是巡視制度的發展和成熟(1931—1938年)，這一制度的成熟與發展為中國革命的勝利提供了保障。[13]在民主革命時期，巡視制度萌芽于黨的創立和國民革命時期，形成和成熟于土地革命時期，抗戰開始后，巡視制度在無形中被廢止。[14]中國共產黨的巡視制度,是在受到蘇聯共產黨(布)領導體制的影響和共產國際的直接指導下而發生并加以推行的,也是中國共產黨在領導中國革命斗爭實踐中而不斷加以強化的。這一制度在保存革命實力,擴大革命勢力,取得革命勝利等方面發揮了重要作用,它是中國共產黨加強自身建設的重要法寶。這一制度在當今中國得到了中國共產黨人的高度重視,并在領導中國特色社會主義建設的進程中得到了弘揚和強固,已成為新時期黨加強自身建設不可或缺的重要組織制度保障。[15]

(二)十一屆三中全會以后，也分為三個階段。改革開放以后，特別是十三屆四中全會以來，現階段的巡視制度是對革命戰爭年代巡視制度的繼承與弘揚。這一時期的第一階段是巡視制度的試點與探索(1990—2001)，中央派出巡視組開始巡視試點工作。第二個階段是巡視制度的建立與規范(2002—2006)，巡視制度開始趨向于完善化。第三個階段是巡視制度的發展和完善(2007—至今)，不斷完善巡視制度，突出重點，從嚴治黨。[16]對于這一觀點，一些學者也有不同的觀點：第一階段，從1978年至1996年，為巡視工作的恢復和探索階段。第二階段，從1996年至2003年，為巡視工作的初步展開階段。第三階段，從2003年至今，這是巡視工作的漸趨成熟階段。[17]有些學者認為，進入20世紀90年代，發展歷程大致分為三個階段，第一階段,提出設想,初步探索;第二階段,以黨的十六大為標志,巡視被正式確立為黨內監督制度,巡視工作步入制度化、規范化、經常化軌道;第三階段:黨的十八大以來,圍繞發現問題、反映問題、推動問題解決這三個重點,對巡視制度進行了一系列改革,更好地發揮了巡視在反腐敗斗爭中的重要作用。[18]改革開放以來,中國共產黨繼承和發展了馬克思主義黨內監督思想,不斷創新巡視制度,制度建設成果豐碩。結合十八大和十八屆三中全會精神,巡視制度以及黨內監督制度的理論體系須進一步完備,以期使該制度更加成熟更加定型。[19]

四、中共黨內巡視制度存在的問題研究

中共黨內巡視制度是黨中央在新的歷史時期為強化黨內監督、加強黨的建設而采取的一項重大舉措,并在試行期間取得了良好的成效。巡視制度作為我國廉政建設的重要保證,是建立在一定的歷史和現實基礎上的,具有目標明確、時間集中、方法靈活多樣等優勢,但仍存在很多問題。[20]

(一)從制度層面來說，首先是中共黨內巡視工作體制尚不健全。巡視機構容易變成紀委或組織部的臨時機構，也沒有形成自上而下的巡視工作體制，獨立性不強。其次，中共黨內巡視工作的各項機制尚不完善。如與巡視制度相匹配的工作責任制度、績效考評制度和激勵制度等，缺乏一套完整科學的工作機制。最后，普通黨員群眾的訴求難以表達。在現代多元利益格局下，群眾大都不愿提問題，造成了“話難出口”的困境。[21]有些學者也提出巡視組本身的責任制、評價、考核、交流、輪崗等的管理制度與機制上，對干部開展工作時自身的監督和制約問題尚未解決。[22]另外，如有關巡視的對象、內容、范圍、措施、機構設置以及整個巡視工作規范的具體制度設計都不夠細化，相關的實施細則也尚未出臺，導致在實踐上操作不強。[23]巡視的每個環節和每個層面，都缺乏明確、具體的巡視成果運用轉化的責任機制，向巡視組和巡視組長濫用職權和不作為的責任，還有被巡視單位應當整改不予整改的責任等這些問題。[24]

(二)從巡視人員和巡視方法來說，主要有巡視人員結構不夠優化，巡視監督的主題、重點不夠明確，巡視的手段和方法有待改進，不同程度地存在重巡視、輕整改的問題，巡視制度與其他監督制度的有效銜接需要進一步探索。現有的巡視制度在組織成員結構、職級待遇、經費保障等方面沒有比較具體的規定，巡視組中一般由老同志擔任組長，老同志對巡視工作采取消極的態度，沒有激情，影響了巡視制度的發展，所以應該優化巡視人員結構。巡視制度巡視的主要對象是“一把手”，但是只巡視財務審計、執法監察和班子建設、隊伍建設等，并沒有把財務審查、領導班子作為巡視工作的重點，“巡而不視”的現象非常普遍。巡視的手段和方法因為僅限于“明察”，而且巡視是定期的，會影響巡視效率，如果能夠將“明察”與“暗訪”相結合，必然能夠促進巡視制度的發展。巡視組重巡視，輕整改。巡視過程中發現的問題并沒有得到真正的解決，影響了巡視的公信力。從近年來看，巡視制度與黨組織監督、黨的專門機關監督等的結合還不是很緊密，而且還存在縫隙，所以需要進一步解決這些問題。[25]

(三)有些學者從政黨適應性視角來看巡視制度所面臨的問題。提出巡視制度存在陷入“錢穆制度陷阱”的可能。一個制度出了問題，就再定一個制度來防止它，結果制度越來越多，形不成體系，那就陷入“錢穆制度陷阱”里去了。巡視制度就面臨著這樣的問題，誰來監督巡視者呢？怎樣更好地規范巡視者的行為？還有，信息化時代對巡視制度的挑戰不容忽視。現在的一些案件是通過一些傳媒挖出真相的，巡視工作在某些情況下可以做到不巡而視，網絡雖然不能代替現實中的巡視工作，但是巡視制度的挑戰是不可忽視的。對中共巡視制度的理論研究也比較薄弱。[26]另外，黨內巡視工作面臨的主要困難是聽真話難、摸實情難。一些干部對巡視組不講真話的現象比較普遍。腐敗問題也是層出不窮，腐敗問題嚴重損害著黨同人民的聯系，損害了人民的利益。[27]

五、加強中共黨內巡視制度建設的對策研究

針對巡視制度存在的一些問題，許多學者也提出了相應的對策研究。

(一) 從制度層面來看，有些學者以制度理論的視角，認為為促進巡視制度的可持續發展,應逐步推行巡視報告公開制度,建立針對所有主體的問責機制;建立約束和激勵機制,矯正巡視機構和人員的動機;加強巡視機構能力建設,增進巡視工作的實際效果。此外,其他監督制度的建設也會對巡視制度有效性的發揮起到重要的補充或支撐作用。[28]健全與完善以民主宣傳、權利保障和成果轉化為核心的民意表達機制,是實現反腐決策民主化和科學化的重要前提,也是反腐敗斗爭得以順利推進與逐步深入的必然要求。[29]需要建立黨內巡視工作的保障機制，包括巡視組的職權保障、巡視工作的經費保障、巡視組工作人員的人身安全保障。[30]有的學者還提出了“三個機制”：民意表達機制、信息溝通機制和巡視責任機制。應堅持走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，廣泛聽取群眾的意見，取信于民，增強巡視工作的公信力；盡可能的建立信息溝通體制，巡視組可通過先進的信息技術引入巡視工作，利用互聯網掌握更多的消息。[31]應加強制度建設和隊伍建設,拓寬巡視范圍,建立責任倒查機制,注意將巡視工作的成果轉化為實效。[32]有些學者提出巡視制度應與其他監督制度有效銜接，形成嚴密的制度體系。巡視制度不僅要與黨內的民主生活會制度、述職述廉制度、民主測評制度和報告工作制度相結合，還要與黨外監督、輿論監督、信訪監督相結合，努力使各種監督制度結合成一個有機整體，形成合力。只有這樣，巡視制度才能發揮它的最大效力。[33]加快巡視制度的體系化建設，形成完備的巡視制度群。[34]加強黨內外其他監督方式的制度建設,只有這樣才能避免巡視制度可能產生的弊端,也才能提高巡視效果。[35]只有在政治體制改革領域形成合力，制度形成體系，權利監督進入法制化軌道，巡視制度才會發揮其應有的威力和作用。[36]完善巡視制度程序性規范是實體性規范得以實現的保障,是增強巡視權威性的必然選擇,也是黨的建設制度化、規范化、程序化的現實需要。我國黨內巡視制度應在公開性原則、獨立性原則、及時性原則、效能性原則的指導之下,進一步完善相應的程序性規則。[37]

(二)從巡視人員和巡視方法來看，一些學者認為，需要建立相對獨立、權威、高效的巡視機構,優化巡視人員結構,科學確定并適度擴大巡視對象和重點范圍,健全完善科學有效的巡視手段和方法,大力開展巡視制度的理論研究,以進一步健全黨內監督，改進和完善巡視制度。[38]在完善巡視制度的路徑選擇中，應嚴把巡視人員“入口”關和“考核”關，一定要選擇優秀的人才來到巡視的隊伍，重視巡視人員的考核。要建立相對獨立、權威高效的巡視機構,根據實際情況突出巡視監督重點。對《巡視工作條例》中規定的主要任務要做到“面面俱到”，也應當根據實際情況，突出巡視監督的重點，增強巡視工作的實效性；在巡視過程中，應注意到對象的不同，情況就會不盡相同，應本著實事求是的方針，及時調整巡視的重點內容，有所側重，把全面巡視與集中專項巡視結合起來，總結起來就是：一個中心——以“一把手”的權力為中心，兩個基本點——實事求是，有所側重。[39]需要拓寬巡視深度，以務實深入的作風了解情況和查找問題。這點上，提到了“三個結合”：巡視時間上采取“定期”巡視與“不定期”巡視相結合；巡視活動上做到“明察”與“暗訪”相結合；在巡視配套上實行“巡視”與“舉報”相結合。[40]還有些學者提出巡視工作要堅持群眾路線，巡視工作只有把自上而下的常規巡視和自下而上的群眾路線結合起來，才能體現人民當家做主的本質。中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，是“以人為本”的，巡視工作也必須為人民服務，才符合民主政治文明的發展。[41]

近些年來,有關反腐倡廉的話題越來越受到人們的關注,腐敗是伴隨著國家和私有制的出現產生的,反腐倡廉已經成為時下最熱的話題。針對腐敗問題，首先，應該強化對巡視官員的監督。派出機關對巡視組進行監督，特別是黨委和紀委對巡視組的監督；特別應加強輿論監督，讓巡視員工作公開透明，輿論監督可以說是克制權力腐敗的天敵，能夠有效地提高政府的工作透明度，在巡視報告的公開范圍，可以選擇逐步公開的方式，開始的時候可以在政府內部公開，慢慢的可以有區別的對一些公民公開，最后對全體公民公開，還應認真處理好人大監督、信訪監督、審計監督、司法監督以及巡視制度監督之間的關系，巡視制度要與其他各種監督制度相配合，協調和溝通好各個相關部門。其次，阻斷巡視官員與被巡視官員的利益勾聯。不僅要確保巡視官員的經費獨立，而且要公開權力的授予和運行。最后，消除巡視官員的腐敗動機。巡視官員必須是具有高素質、正直的人才，注重對巡視人員的選拔。

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(責任編輯：衛令海)

2015-12-12

牛韶飛(1991-)，女，山西長治人，貴州師范大學歷史與政治學院2014級研究生，研究方向為中國近現代史基本問題研究。楊近平(1969-)，男，貴州天柱人，貴陽中醫學院社會科學部主任、教授，貴州師范大學兼職碩士生導師，貴州省科學社會主義暨政治學學會理事，研究方向為馬克思主義理論和思想政治理論課教學。

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1672-1071(2016)01-0046-06