發達國家空巢老人保障的經驗及借鑒

黃國桂 陳 功

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發達國家空巢老人保障的經驗及借鑒

黃國桂 陳 功

隨著人口老齡化的不斷深入，發達國家的空巢現象愈發普遍。由于文化和觀念的差異，發達國家內部特別是東西方國家之間在如何看待空巢和空巢老人保障政策方面各具特色。本文以不同文化背景下的美國、英國、日本和新加坡為例，從文化差異、政策實踐和經驗借鑒三個層面對發達國家的空巢老人保障政策進行介紹，以期借他山之石，對完善我國空巢老人政策有所裨益。

一、文化差異

文化對人的影響潛移默化，不同的文化觀念常常帶來認知上的巨大差異。東西方社會的文化起源、歷史發展有所不同，導致大眾在看待空巢現象時常常看法迥異。相對而言，西方文化的個人主義色彩較強，多視老年空巢為自然，空巢更多是一種主動選擇，東方文化則更強調家庭和集體的重要性，空巢與儒家倫理價值相沖突，老來空巢更多是一種被迫和無奈。

西方社會較為看重個人價值和個人尊嚴，強調老年人的獨立性與自決，當子女長大步入社會之時，老年人不希望自己依賴于子女，視自身步入空巢狀態是一種自然，甚至部分老年人會主動要求空巢，例如英國的部分老人因為子女長大不離家而患上“杜鵑綜合癥”，常常主動要求子女外出租房，自立門戶。而在東方社會，空巢則被看成是一種社會倫理失序，長期孝道思想的熏陶使空巢老人容易產生子女不孝、人生失敗的挫折感，“養兒防老”的傳統思維令老人在面臨空巢時常有被遺棄的想法，社會對子女讓老年父母特別是高齡父母獨立生活普遍持負面態度。由于父母前往養老院養老的行為多無法被接受，因而在人口老齡化早期東方社會的機構養老常遇到困難，例如日本在人口老齡化初期，由于未能把握文化傳統和老年人心態，修建了大量養老機構后卻少人問津，造成了資源浪費。

看待空巢的不同看法也與東西方社會不同的家庭贍養模式有關。費孝通認為東方家庭中父代與子代之間是一種“反哺模式”，父代撫養子代，到年老時由子代贍養，從而維系家庭的傳承。在這種“反哺模式”中，子代對于父代的贍養責任是天然和不可推卸的。這種兩代人之間的“反哺”關系即使在現今高度現代化的日本和新加坡仍然有著巨大的影響，從而使與之價值相背離的老年人空巢現象難以被社會接受。而在西方家庭中，父代和子代之間是一種“接力賽模式”，父母撫養子女，子女卻沒有義務贍養父母，只需盡撫養孫代的責任，家庭中的這種撫養關系是一種純粹的單向傳遞，因而社會多視空巢是父母在子女長大成家后的自然和理想狀態，更容易認可老年空巢家庭，老年人也多將空巢視為一種主動選擇。

二、政策實踐

觀念的差異使東西方國家的保障政策也有所不同。相對而言，西方國家如美國、英國，多在承認和認同空巢狀態的基礎上，以社區養老或居家養老主載體為老年人提供日常照料、護理醫療和社會參與等服務，而東方國家，如日本、新加坡，在上述措施之外還注重減少空巢老年人的產生，多從輿論、住房、稅收、津貼等方面鼓勵子女與老年父母同住，讓老年人更多地在家庭養老。

（一）美國的保障措施

美國從上個世紀40年代進入老齡化社會，但人口老齡化速度相對適中，漸進式的老齡化為社會應對人口老齡化提供較充分的時間，因而美國的養老保障事業發展較為全面，空巢老年人的保障事業也涵蓋了生活的各個方面。

首先，政府鼓勵社區居家養老。鑒于經濟開支等方面的考慮，越來越多的美國老年人在進入空巢期后選擇社區居家養老，美國政府對此給予支持和鼓勵，一是進行稅收等方面的優惠，例如支付護工的費用和家庭購置老人醫療器械可以減稅；二是鼓勵和發展居家養老產業，依靠市場的力量為空巢老人提供包括康復護理、心理咨詢、飲食配送、健康檢測、日間照料和個人護理等在內的服務。

其次，注重保障內容的延展和創新。在傳統社區養老的基礎上，現今美國已經發展出諸多新型的養老社區，例如位于亞歷桑那州的“太陽城社區”、佛羅里達的“太陽城中心社區” 和波士頓比肯山街區的“村莊”等，這些小區實現無障礙設計，區內住宅以低層建筑為主，交通實行分流，并為老年人提供各類輔助服務。此外，注重對居家養老進行模式創新，分化出福利型居家養老、公益型居家養老和專業型居家養老等，以滿足不同空巢老人的需要。

再次，注重“醫養結合”。一方面美國政府實行“PACE”計劃（The Program of All—inclusive Care for the Elderly），為老人提供所有的醫療相關服務，包括緊急照顧服務、看護服務、初級醫療照顧等，使社區居住的老年人的醫療需求得到滿足，有研究表明該計劃覆蓋的老年人每月住院天數僅是其他老人的25%左右。另一方面，提供了不同醫療護理程度的社區醫療服務，從獨立型、輔助型到持續護理型不等，空巢老人可依據自身健康狀況進行選擇。

（二）英國的保障措施

英國的養老保障事業源遠流長，1601年的《濟貧法》中便有與老年人保障相關的內容。經過多年的發展，現今英國空巢老年人保障主要由地方政府提供，并注重醫療照料和救助等服務。

首先，地方政府在空巢老人養老事業中占有重要地位。1990年，英國推出了《全國健康服務和社區關愛法》（National Health Service and Community Care Act），將養老責任明確到地方政府。地方政府需要確保為老年人提供一般的社區服務，部分地方政府還提供了涵蓋食品配送、照料、護理、娛樂、咨詢等方面的各項服務，這些服務收費標準不一，但都一般控制在較低水平。

其次，關注空巢老年人的醫療資源供給和護理提供。一方面，社區能夠為有需要的空巢老人提供基礎的照顧資源，逐步完成由“在社區照顧”到“由社區照顧”的轉變，即社區不再只是服務發生的地點，更是潛在的照顧資源。部分社區還配有專業人員，如社區護士、區域護士、健康家訪員、社區精神護士等。另一方面在醫療制度層面關注空巢老人，形成了有利于空巢老人的上門護理、診視和保健的社會醫療救助制度，空巢老人能夠在家中接受護理服務，另外在護理人員準入資格上實行高標準（需達到National Vocation Qualification 2級及以上），從而保證護理人員的高質量。

（三）日本的保障措施

家庭養老在日本具有悠久的社會文化根源，直至二戰結束前后，家庭養老仍然是日本的主要養老模式。隨著日本的家庭規模小型化、代際居住方式的變化和婦女勞動參與率的提高，家庭養老的職能日趨弱化。日本開始建立針對空巢老人的各項保障政策，并逐步形成有日本特色的保障體系。

首先，借鑒歐美經驗，探索居家養老。在人口老齡化初期，日本學習歐美的機構養老模式，隨之又根據國情轉而注重由社會互濟和傳統家庭養老相結合的模式，即形成了老年人在家養老，經濟來源由社會養老保險給付，平時的養老照料服務由社會工作者、傭工等提供的局面，輔之以“老年人家訪看護”制度，形成了“住在家里，養靠社會”的日式居家養老模式。

其次，挖掘家庭養老的“潛力”。一方面政府提倡家庭養老，鼓勵三代同堂和由子女養老，并倡導兩代人之間就近居住，提出“一碗湯端過去不涼”的概念。另一方面，政府對照顧老人的子女從住宅貸款、住宅品種等方面提供便利，并且對收入所得稅和居民稅等方面提供減免優惠，而且所照顧的老人年齡越高、身體狀況越差，減免力度越大。

再次，培養地緣關系，提倡養老互助。社區既幫助老年人之間的交流、互助，建立起社區內有效的組織網絡和服務提供體系，又聯結著當地的民間團體組織以及日托所、福利院等機構，構建起地方的聯系和服務網絡，以促進老年人之間的交流互助。

（四）新加坡的保障措施

新加坡和日本一樣深受儒家文化影響，在面對空巢老人問題時，新加坡也鼓勵讓老人回到家里去接受家庭養老，但新加坡的相關措施相對而言，對孝道更為倚重、提倡力度更大、配套措施更為全面。

首先，通過立法形式將家庭養老設定為子女法定義務，以維持三代同堂的家庭結構，盡最大程度減少空巢老人的數量。1994年新加坡制定的《奉養父母法》規定，如果子女拒絕父母的贍養要求，將被罰款一萬新加坡元或判處一年有期徒刑，1996年還設立專門的仲裁法庭進行裁決。

其次，政府大力提倡孝道和家庭養老。在歷年的春節電視講話中，李光耀多次提及孝道是亞洲文化的精髓，且絕不能讓三代同堂的家庭模式破裂。政府大力提倡將孝道視為儒家思想的核心，倡導孝道作為人們的行為準則和道德標桿。

再次，完備的配套措施，使家庭養老得到實惠。對于愿意和父母居住的申請者，政府在住房分配、房屋租賃和價格優惠等方面提供優先待遇，并且推出“敬老保健金計劃”，為贍養老人的低收入家庭提供養老、醫療等方面的津貼保障。

三、經驗借鑒

我國人口老齡化速度快，空巢老年人無論在數量、速度上都比較快。為保障空巢老人的養老需求，我國可以從以上四國的政策和比較中得到以下三點啟發：

首先，關注空巢老人保障內容的普遍性和特殊性。既要保證空巢老人能夠得到全面而基本的保障，又需要根據我國的具體情況制訂適宜的具體措施。一方面，空巢老人保障政策需涵蓋收入保障、醫療救護和精神慰藉等方面，另一方面在制定具體措施上，鼓勵各地因地制宜，發展有地方特色的保障體系。

其次，注重發揮“孝道”和家庭養老的力量。一方面，在輿論上提倡“孝道”，應進一步把家庭養老、尊老、敬老、愛老的美德發揚光大，鼓勵建立在平等基礎上的新時代的“孝”；另一方面，在鼓勵老年人在家中養老的同時，提供相應的配套激勵措施。

再次，鼓勵居家養老產業的發展。由于居家養老產業的公益性，政府應為居家養老服務的提供者，如各類養老產業機構，提供審批、稅收、水電等方面的便利，以加速產業發展，并且，還應從加強行業監管、提高從業人員質量、人才培養等方面規范和促進居家養老產業的健康發展。

（作者單位：北京大學人口研究所）