社會救助領域信用體系建設研究

韋力行

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社會救助領域信用體系建設研究

韋力行

目前，我國初步建立了以最低生活保障和災民救助制度為基礎，以醫療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以優惠政策相配套，以社會互助為補充的社會救助體系，為受災、貧困及其他弱勢群體提供了有效的救助和生活保障，促進了社會和諧與發展。但這項制度還不夠完善，特別是各專項救助制度與低保捆綁，缺少相應的家計核查評估機制，缺乏相對獨立的對象認定標準，從而導致騙保、錯保、漏助、重復救助和福利依賴等問題出現，政府職能部門及相關工作人員、社會救助中介組織及其從業人員等也存在著一定的失信行為，降低了社會救助制度的公信力，造成不良社會影響，影響了社會救助制度的健康發展。本文對社會救助領域信用體系建設進行探討，以期為進一步完善我國社會救助制度建設提供參考。

一、社會救助領域存在的信用問題

我國目前的社會救助信用問題通常表現在以下幾個方面：

（一）社會救助資金運營中的信用不足問題

具體突出表現在以下幾個方

面。第一，資金投入不足，社會救助資金發放不及時的信用問題。社會救助資金發放的目的是為解決低保、貧困人群的基本生活，一旦出現發放不及時的情況，不僅給救助對象的生活造成很大的影響，還會影響到社會的和諧穩定。第二，轉移支付效率低的隱性信用風險問題。政府轉移支付存在的隱性風險包括兩個方面，一方面是上級財政的轉出效率，另一方面是下級地方政府轉移支付資金的利用效率。在有中央、地方以及地方間財政分級負擔的救助項目上，由于中央和地方以及地方各級政府財政間沒有規范化的財政分擔，缺乏科學和法定的比例設定，社會救助支出的劃分更多的就表現為不同級次政府之間的博弈行為，相關責任主體的支出穩定性不強，主要是來自下一級財政的支出壓力訴求迫使上級財政不斷調適轉移支付的份額，而接受轉移支付的一級財政又往往會以此來縮減本級支出。兩級財政之間的博弈造成政府轉移支付的低效率和滯后性。第三，中央轉移支付打折使用，基層管理支出占用的信用問題。由于評價地方政府官員的晉升體制標尺是經濟績效，導致政府傾向于采取短視行為，將有限的可支配資源用到改善投資環境的基礎設施建設項目上，使中央轉移支付資金的使用大打折扣，造成部分地方政府因財政困難而“縮減救助面，壓低救助線”，嚴重阻礙了“應救盡救”的實現。第四，社會救助資金需求預測能力不足導致的信用問題。由于缺乏科學的預測方法和手段，社會救助資金的需求預測缺乏合理性。比如醫療救助資金需求預測不準確，導致具體救助工作存在困難。

（二）政府監管職能履行中的信用缺失

政府在社會救助體系中承擔重要的監管職能，對社會救助的其他主體如社會組織、慈善機構、救助對象及社會救助的程序，救助物資的發放等都負有監督管理職能。政府的監管職能履行到位，各個部門各司其職，社會救助整個體系就能良好發展；反之，則會出現一系列問題。如在災害救助中，救災物資的浪費現象引發社會信任危機。政府采購的救災物資監管起來比較容易，而民間的捐贈物資監管起來就比較困難。由于時間緊迫、人員不足等一系列因素，在對民間捐贈物資的管理方面存在漏洞和疏忽，甚至一些工作人員貪污舞弊，獨吞捐贈物資，導致救災物資去向不明。這不僅影響了民間捐贈組織和捐贈主體救災的積極性，還導致社會公眾質疑政府對救災物資的管理，引發一系列社會問題。另外，其他專項救助的不到位，也會影響政府社會救助的公信力，造成政府信任缺失。比如司法救助的目的是為了幫助那些急需救助的弱勢群體，但有一部分案件因被執行人無財產，造成申請人無法實現其合法權益，加之申請人生活特別困難，會影響社會穩定，擾亂社會秩序。

（三）救助標準的制定和實施中的信用風險

一是救助對象的確定機制產生的信用缺失。如何確定救助對象已有明確規定，但在實際情況中會受許多因素的影響。特別是鄉村干部都是村里人，受利益驅動，會優先考慮自己的家人或親戚，有的地方政府及其工作人員會利用手中的公共權力牟取私利，導致出現“人情保”“關系保”“壓力保”“維穩保”“上訪保”“拆遷補償保”等等。在高校對于貧困生的認定方面標準也不統一，有的主要依據生源地政府出具的貧困證明，有的依據學生月均在餐廳消費金額的高低，還有的依據學生是否擁有奢侈品（如高檔衣服、手機、筆記本電腦等）等。由此可見，在社會救助政策的制定和實施過程中，往往由于缺乏對社會弱勢群體真實需求狀況的了解，在救助標準和救助對象確定等方面脫離實際情況，造成社會救助制度資源的流失。二是低保標準調整法定化不足，實際救助水平偏低。由于我國地區經濟水平的差異、城鄉差異大，很多地方的低保標準是根據國家標準進行調整，但國家低保標準補助偏低，無法滿足有些低保家庭的基本生活需要。三是臨時救助的信用風險。目前臨時救助存在著救助對象不明晰、救助資金不足、救助標準偏低、救助內容及形式單一等問題。四是城市流浪乞討人群的救助管理失效引發信用風險。流浪乞討人員的身份信息難核實、救助管理專業人才嚴重不足等因素使這項工作存在信用風險。五是老年貧困群體救助信用風險。目前我國并沒有針對老年貧困群體的特殊社會救助，現有方案是把老人貧困群體放歸家庭，以家庭社會救助的辦法執行，給予經濟上的救助，救助形式比較單一，沒有考慮到老年貧困群體所需要的心理救助和精神救助。六是失獨貧困救助機制缺位的信用風險。我國失獨家庭數量不小，失獨家庭所面臨的種種問題已經不容忽視了，社會救助的信用缺失容易讓居民對政府失去信心。七是對留守兒童關心看護不足的信用風險。留守兒童群體龐大復雜，政府力量不足，因此存在政府救助信用風險。八是醫療救助組織的道德風險。一方面在醫療救助資金使用上可能存在違規操作行為，另一方面醫院對患者存在過度檢查、過度用藥等，還存在醫患合謀、聯合騙取醫療救助資金等不良行為。

（四）受助主體的信用風險

社會救助具有公共物品、準公共物品的特質，這對于受助主體或者潛在救助對象而言是一項重大的道德素質考驗，稍有偏差就會引發潛在救助對象的信用危機。綜合起來，社會救助的受助主體信用缺失主要存在以下幾個方面：一是虛領、冒領或超額領取社會救助的道德風險。近年來，在信息不對稱和調查不完善的情況下，受助主體在申請救助資格時謊報、虛報災情和家庭狀況，騙取低保等社會救助身份，虛領、冒領或超額領取社會救助資金的現象時有發生，造成社會救助資源的浪費。二是福利依賴風險。當前我國最低生活保障制度是以戶為單位的實行差額補足，即就業收入增加了，救助金就相應減少。對于有勞動能力的低保對象，由于他們的能力普遍較差，收入較低且不穩定，如果他就業后所獲得的收入并不比享受低保金有明顯增加，那么他就會放棄就業而繼續享受最低生活保障待遇，這就形成了福利依賴，滋生懶漢意識，逐漸放棄了依靠個人努力擺脫困境的愿望，最終導致社會救助制度出現異化現象。

（五）社會救助中介組織的信用問題

近年來社會組織參與扶危濟困、救災助孤等活動越來越多。由于信息披露不及時不透明，捐獻者即委托方對資金和物品去向的監管和約束不到位，部分代理機構在利益的驅動下，滋生了腐敗念頭，濫用救助資金，假報或瞞報資金物品去向，甚至將捐獻物品用于市場買賣，以攫取不法利潤。更有一些別有用心的人，以慈善機構為陣地，打著慈善之名，或博名利，或詐騙撈錢。慈善事業中的“詐捐門”事件也是信用缺失的典型。慈善丑聞時有發生，牽連我國慈善組織的未來發展。

（六）輿論媒體的信用問題

近些年來，媒體關于社會弱勢群體的救助報道越來越多，已成為我國救濟制度的一個重要組成部分。媒體在救援活動上取得成績的同時也出現了一些不和諧，集中表現為媒體角色錯位，報道不全面不客觀，扭曲了事實，并由此導致信用問題。

二、社會救助領域各類信用問題產生的原因分析

（一）政府層面制度設計不完善

一是法律設施不健全，法制化程度低。目前我國的社會救助尚沒有一部專門的全國性法律，依據的是與之相關的各種“條例”“通知”和“辦法”等低層次的法規性文件，其內容還不夠具體，操作起來邊界也不清楚，往往導致在運行過程中各個參與主體都具有隨意性。社會救助制度要實現法治化就應該確保每一個環節都不存在法律漏洞，一旦出現違法行為要認真追責，維系制度的權威性和嚴肅性。但現實工作中，卻存在許多操作上的缺憾。

二是監督機制缺位。在社會救助制度中，下級行政部門具有很大的自由裁量權。工作人員徇私相應而生。各級政府尤其是基層政府在實施規則時都普遍存在一些“彈性”做法。不正當行使自由裁量權造成了顯失公正的后果，也是政府部門的信用問題。

三是救助主體過于分散，缺乏統籌協調。社會救助的主體過于分散，社會救助工作的開展缺乏協調統籌。社會救助包括城鄉最低生活保障、農村五保供養、農村特困戶生活救助以及城鄉醫療救助等救助。在這些救助項目中，有城鄉、種類之分，出現了社會救助部門分割和社會救助城鄉分割，社會救助制度多頭領導，易出現弊端。

四是經濟救助為主的救助方式不合理。單純的以現金和實物救助來保障困難群眾的最低生活需要，這種“輸血式”的救助方式在很大程度上體現了消極救助的理念，忽視了對受助主體進行心理疏導服務和就業能力建設服務等實質性的發展性救助，客觀上助長了受助者的懶惰心理，出現消極待業，停止就業，從而形成福利依賴，陷入貧困的惡性循環。

五是復雜的救助程序引致道德風險。這一整套工作程序一般包括：個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批準。復雜的申請程序和審批程序看似嚴密謹慎，卻容易在各個相關主體之間產生道德風險。

（二）社會救助代理機構存在信用風險

一是社會救助代理機構的行政化色彩濃烈。社會救助代理機構如慈善組織、紅十字會等雖然表面上是獨立的行為組織，但實際上，仍然具有很濃烈的行政色彩，不管是政府對社會救助機構的嚴格控制還是中介組織對政府的強烈依賴。社會救助代理機構的發展不僅處處受政府的干預，還存在自身的問題。人員素質參差不齊，專業化水平低、公信力缺失，外部監管缺位。

二是醫療救助中的利益沖突和均衡困難。在醫療救助制度運行過程中，提供主體的價值取向偏差與信息不對稱是相關利益主體道德風險發生的重要成因。首先，行政人員在公共利益和個人利益選擇的過程中，存在著相互矛盾的價值取向，價值選擇陷入困境。其次，醫療救助制度的服務主體（醫療單位）的目的是實現自身利益最大化，這與提供主體、需求主體的利益往往不一致。醫療行業的高度專業性和技術性使得醫療救助制度服務主體在疾病治療方面往往處于信息優勢地位，正是這種特殊的壟斷地位，使得醫生有誘導需求和提供過度醫療服務的傾向，為“創造”或“擴大”醫療需求提供可能，從而產生道德風險。

（三）救助對象個人信用缺失

一是救助對象法律和誠信意識淡薄。改革開放后，在市場經濟的發展過程中，由于受到拜金主義、個人主義風潮的影響，人們在一定程度上已經淡化了尊禮守信的傳統價值觀念，生活中不守信用的事件時有發生。在社會救助領域中，即使是救助對象違反了誠信原則取得了領取救助的資格，被查出后，個人和家庭并不會在經濟上蒙受損失，造假的風險過小，違法的成本太低。二是社會救助具有權利義務單向性。就是說，全體社會成員只要滿足社會救助的條件，就有權利提交救助申請從而得到救助，享受者具有單向權利。在現實中，不少人為了達到申請救助的“門檻”，不惜違背誠信原則，制造虛假申報材料、隱瞞實際狀況而“搭便車”。三是參與主體間信息不對稱。社會救助申請者處于信息優勢方，在有利可圖的情況下，企圖“搭便車”的申請者就會運用有利的信息而隱瞞就業經營及收入與儲蓄存款股票及紅利等不利信息與社會救助提供部門及其工作人員展開博弈，進行救助申請。四是低保捆綁引發福利依賴風險。一些人為了獲得醫療救助、住房救助、教育救助等專項救助。不惜瞞報家庭收入、弄虛作假騙取低保資格，一些具有勞動能力的受助者為了享受低保的配套福利寧愿吃低保而消極就業。

三、建立健全社會救助信用體系的對策建議

社會救助的核心目標和核心價值是幫助受困群體脫離困境，在實現社會公平、公正與和諧發展的同時，讓受困群體最終脫離貧困、疾病和災害等的困擾，實現自尊、自立和自強，實現社會和諧發展。因此，社會救助領域的信用體系建設的指導原則應該是：以政府（民政部門）組織為主導，司法、社會保障、醫療衛生、教育、金融、工商、稅務等部門共同參與，以法治為手段，以現代信息系統為工具，以建設受助群體的個人征信系統為核心，以政府信用、司法信用、各類社會救助中介組織信用征信系統為輔助的信用體系。建設社會救助信用體系的根本目標是要實現三個功能：第一是準確、公正、公平地篩選應救助個體，防范發生應助未助、不應助而助的低效信用風險；第二，對受救助個體進行持續追蹤，防范受助群體發生福利依賴和貧困陷阱風險；第三，對參與社會救助的部門、社會中介組織和個人進行職業道德的信用追蹤，防范因為部門、組織和個人的信用風險危及社會救助制度的公信力。因此，社會救助領域的信用體系建設的核心在于明確各方責任并加強對其信用監控。

（一）政府的職責和義務

首先，完善社會救助法律法規體系：一是通過法律制度的安排，理順社會救助體系各個子系統之間的關系，解決社會救助中存在的救助疊加和救助遺漏等問題。二是明確并落實不同層級政府之間在社會救助核查、審批、資金發放、監督等各個環節中的責任、義務和權利，防止政府管理“碎片化”而導致社會救助政府失靈。三是強化政府對委托代理機構的監管監督責任。四是完善家庭經濟狀況核查制度。五是建立社會救助領域的失信懲戒制度。對于非法獲得、占用社會救助貨物、資金的，除了責令追回非法獲得物資外，還可處以非法獲得的物資價值1倍以上3倍以下的罰款；其次，建立完善的政府監督機制，一是建立救助對象的回訪制度，二是完善社會救助資金監管制度，三是協同救助，統籌合作。民政部門要發揮好統籌協調作用；財政部門要會同審計、監察等部門加強對臨時救助資金管理使用情況的監督檢查，防止擠占、挪用、套取等違規現象發生；衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力社保等部門要積極配合，形成齊抓共管、整體推進的工作格局，建立民政部門與其他社會救助管理部門之間的信息共享機制，充分利用政府部門間互聯互通的數據資料提高審核甄別能力，避免重復救助等。四是積極救助，落實責任人制度。五是流程標準化，防范道德風險。

（二）社會救助代理機構的職責和義務

救助組織體系多元化的信用管理。對于規范社會救助代理機構的行為，應制定科學的管理和操作機制，優化內外部環境。就其機構內部而言，一是要完善內部管理，健全內部治理結構，優化決策、監督機制，逐步建立健全內部慈善從業人員的職稱評定、信用記錄等人才管理機制，規范內部運作；二是規范慈善募捐行為，各界社會團體及不具有公募資格的慈善組織只有聯合具有公募資格的慈善組織才能開展公開募捐活動，對于募捐來的款物，應及時用于相關慈善項目，未經捐贈人同意不得擅自更改用途；此外，社會救助代理機構必須通過自身官方網站或指定網站對物資籌集情況、慈善項目運作、款項使用方向等信息及時公開告知，并及時回應捐贈人以及相關利益主體的咨詢。

（三）救助對象的義務和責任

對個人應當培養法律意識，開展誠信教育，應利用多渠道、多種形式的法律創建活動，開展法律教育進社區、進村鎮等主題活動、專項活動，增強人們在社會救助領域中的權利義務觀念，營造一種誠信文明的文化環境。建立誠信“紅黑榜”進行宣傳欄公示。

（作者系廣西壯族自治區民政廳副廳長）