創新社會治理 加強基層建設

上海市人民政府副市長 時光輝

創新社會治理 加強基層建設

上海市人民政府副市長 時光輝

創新社會治理、加強基層建設是上海市委、市政府高度重視、著力推進的一項重要工作，2014年，發動全市深入基層調研，研究出臺了“1+6”系列文件。我們認真貫徹落實習總書記加強和創新社會治理重要指示，全面落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神，牢牢把握“社會治理的核心是人、重心在城鄉社區、關鍵是體制創新”的要求，堅持問題導向、目標導向、基層導向，堅持系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建共建共享的社會治理格局。

一是堅持問題導向，把解決基層難題、服務群眾、增進人民福祉作為根本出發點和落腳點。我們始終堅持一切從基層實際出發，把問題聚集到基層、群眾關心關注的難點重點上，把政策和創新舉措聚焦到解決這些問題的辦法上。

二是加強黨的領導，把加強黨的領導貫穿于社會治理的全過程和各方面。我們始終牢牢把握加強黨的領導這一主線，充分發揮黨在社會治理中的領導核心作用，健全黨在基層的組織體系和工作隊伍，增強引領社會、組織社會和凝聚群眾、服務基層的能力，夯實黨的執政基礎。

三是注重隊伍建設，著力為基層隊伍提供更好的工作環境。我們始終把基層干部隊伍的穩定、發展和建設作為決定基層社會治理成敗的關鍵因素，努力建設一支結構合理、素質優良、能力突出、群眾滿意的專業化、社會化、規范化的社區工作者隊伍，切實提高基層社會治理能力。

四是推進資源下沉，讓基層切實“有職有權有物”。我們始終把握的一條基本原則是推動“重心下移、力量下沉、權力下放”，把為群眾服務的資源和力量盡可能交給直接接觸老百姓的街鎮和居村，更好地發揮街鎮、居村在社會治理中的基層基礎作用。

五是推動管理向治理轉變，激發各方有序參與社會治理活力。我們始終堅持把“治理”的理念和要求作為創新社會治理的基本方向，努力通過體制機制創新，進一步激發社會各方參與的活力，實現政府管理與社會自我調節、居民自治的良性互動。

一、堅持黨建引領，大力加強基層黨組織建設

加強城鄉基層黨的建設，以社區黨建引領社區發展，是貫穿于上海加強和創新社會治理進程中的一根紅線。

一是完善黨建領導體制。將“社區（街道）黨工委”更名為“街道黨工委”，使街道黨工委作為區委派出機構的性質更為明確；保留行政黨組，撤銷綜合黨委和居民區黨委，新建社區黨委，更好地擔負起區域化黨建和“兩新”組織黨建、居民區黨建工作。

二是構建區域化黨建格局。從街鎮向兩頭延伸，區縣層面，建立區域化黨建平臺，重點調動駐區單位、“兩新”組織等參與社區治理。居民區層面，全面推進兼職委員配備，增強居民區黨組織統籌社區資源能力。落實黨組織和黨員社區“雙報到”“雙報告”制度，發揮好基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用。

三是加強居村黨組織書記隊伍建設。抓“班長工程”：對居民區書記，建立一套更為完善的管理保障制度，就業年齡段的實行“事業崗位、事業待遇”，連續任職滿兩屆、表現優秀，經過規定程序使用事業編制，在崗退休享受事業編制退休待遇；對村黨組織書記，繼續選派優秀機關、事業單位干部到村任職，加大對優秀村干部定向招錄公務員和事業編制人員力度。這些政策出臺后，社會反響積極，2015年居村兩委換屆后，居民區和村黨組織書記平均年齡較上屆分別下降2歲和2.4歲，大學本科以上學歷較上屆提高43%。

二、優化街鎮體制，推進重心下移，力量下沉，權力下放

以“重心下移、權責一致、做實基層”為原則，推進街鎮體制機制改革，盡可能將資源、服務和管理放到街鎮，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。

一是著力推進重心下移。核心是推進街道職能轉變，明確街道以“三公”即公共服務、公共管理、公共安全為基本職責，主要承擔加強黨的建設、組織公共服務等八項職能，精簡街道內設機構，實行“6+2”模式，即全市統一設置黨政、管理等6個辦公室，各區根據實際設立2個工作機構。從2015年起全面取消街道招商引資職能，由區財政全額保障街道工作經費，促使街道工作進一步聚集服務管理。

二是著力推進力量下沉。實施“機關瘦身、基層強身”，將市級和區級機關精簡的編制全部下沉到基層一線，2015年劃撥約700個市級編制充實街鎮；把城市日常管理、執法力量盡可能下沉街鎮，強化綜合管理、綜合執法，比如，城管執法隊伍在街道實行區屬、街用、街管，在鎮里實行鎮屬、鎮管、鎮用；充實加強直接服務群眾的平臺的力量，推動街道機關服務向“窗口”服務和“平臺”服務轉型，暢通聯系服務群眾“最后一公里”。

三是著力推進權力下放。按照權責一致的原則，賦予街道黨工委“四項權力”：對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權，對區域建設規劃和公共設施布局的規劃參與權，對區域綜合性事務的綜合管理權，對事關社區民生重大決策項目的建議權。實行“職能部門職責下沉須由區委、區政府嚴格審核把關”的準入制度，做到權隨事轉、人隨事轉、費隨事轉。

三、強化鎮域治理，著力提升鎮域社會治理水平

隨著上海城市化進程快速推進，城鄉結合部和郊區撤制鎮區成為社會治理短板區域。我們以做實基本管理單元為切入點，采取三方面舉措著力提升鎮域社會治理水平。

一是積極推進析出街道。對郊區導入人口5萬以上的集中城市化地區，開展新建街道工作，使行政建制更加合理，區域幅度更加科學。根據人口導入和管理服務需求，逐步配置管理力量和服務設施，財政支出由區縣政府列入部門預算予以統籌保障。

二是做實基本管理單元。對暫時不具備析出街道條件、常住人口2萬以上、集中城市化面積2平方公里以上、地域邊界較為清晰的區域，作為一個基本管理單元，作為最基本公共服務、最基層管理與執法資源的配置單位，以更好地就地就近服務群眾。目前，全市確定了67個基本管理單元，以“3+3”為重點穩步推進做實工作，即建立社區事務、社區衛生、社區文化三個服務平臺，推動公安、城管、市場監管三支執法力量下沉。

三是深化“鎮管社區”機制。依托基本管理單元，建立健全“兩委一中心”，發揮社區黨委領導核心作用，建立社區委員會，發揮議事協商的共治平臺作用，建立社區中心，就近為居民提供行政事務和基本公共服務。

四、促進群眾自治，夯實城鄉社區治理基礎

主要采取三方面措施深化完善居村民自治體制機制，激發社區自治活力。

一是完善黨組織領導下的居村治理體系。在居民區，建立健全以居民區黨組織為領導核心，居委會為主導，居民為主體，業委會、物業公司、駐區單位、社會組織等共同參與的治理架構。厘清居委會與業委會關系，探索符合條件的居委會成員通過合法程序兼任業委會成員。在農村，全面建立村務監督委員會，加強黨組織領導下的村委會、村集體經濟組織、村務監督機構的村級治理組織體系建設。

二是深化居村自治機制。重點是以群眾需求為導向，建立健全兩個“自下而上”的機制：一個是自下而上的自治議題和自治項目形成機制；一個是自下而上的居委會工作評價體系。同時，進一步運用好“三會”制度、理事會、議事會等新載體，微博、微信等新媒體，廣泛開展社區協商。

三是扎實推進減負增能。減負就是減少居村委會的行政性事務，實行“兩份清單、一本臺賬、一項機制”，即居村委會依法依規協助行政事務清單和居委會印章使用清單，居村委會電子臺賬建設，實行居村工作事項準入機制。增能就是增強居村委會更好服務群眾的能力，重點是保障經費、建好隊伍。比如，建立居委會“兩項經費制度”，即規定居委會工作經費和居民區服務群眾專項經費每年都不得低于10萬元；落實村級組織基本運轉經費保障機制，一般每年高于50萬元。

五、加強隊伍建設，建立專業化社區工作者職業化體系

我們從上海現實情況出發，以專業化、社會化、規范化為發展方向，以建立完善的薪酬體系為基礎，建立專業化社區工作者職業化體系，推動基層骨干隊伍“進得了、留得住、有發展、干得好”。

一是規范納入條件。將就業年齡段、全日制街鎮所屬“中心”聘用的骨干人員、街鎮聘用的社區專職工作人員和居民區黨組織成員、專職黨務工作者、居委會成員、社區干事納入社區工作者范圍。實施社區工作者總量調控、額度管理。

二是規范薪酬體系。全市社區工作者隊伍平均收入水平統一為2013年度本市職工平均工資的1至1.4倍；建立全市統一的三崗十八級薪酬體系，并實施薪酬動態調整。

三是規范用工管理。統一建立街鎮社區工作者事務所，與社區工作者簽訂勞動合同，完善考核評價，建立退出機制，形成長效常態管理機制。

專業化社區工作者職業化體系的建立，有力加強了基層隊伍建設的制度保障，充分調動了全市居村委會參選的熱情，推動隊伍結構明顯優化。2015年居村委會換屆后，居委會成員平均年齡47歲，較換屆前下降3.7歲；村委會成員平均年齡42歲，較換屆前下降4.6歲。經綜合考評考核，全市現已完成近3萬名專業化社區工作者的簽約起薪工作，平均年齡37歲，大專以上學歷超過80%。

六、聚集城市管理，提升網格化管理服務水平

深化拓展網格化管理，以網格化管理、社會化服務為方向，打造管理責任得到落實、精細化管理得以實現、治理資源有效整合的基層綜合服務管理平臺。

一是科學設置網格和厘清網格職能。以城市網格化管理中的責任網格為基準，科學設置管理網格。明確現階段網格化管理的工作職能主要集中在城市管理、市場監管、街面治安領域，重點牽頭處置與城市綜合管理相關、需多部門協同解決、以各類頑癥為主的問題。

二是做實街鎮網格化綜合管理中心。明確由街鎮牽頭負責轄區城市綜合管理的派單調度、督辦核查、指揮協調、聯合執法等工作。同時，健全居村民自我巡查、自我管理、自我監督的聯勤機制，加強城市網格化管理與居村自治管理有效銜接。

三是優化網格化管理機制。在問題發現機制上，采取街面巡管執勤、視頻巡邏，居村委干部、平安志愿者巡查等多種方式，及時發現上報各類問題。在分級處置機制上，針對市、區縣、街鎮、居村不同層面發現的問題，建立相應派單處置機制。在監督考核機制上，加強對問題發現、處置的日常督辦、專項督查和監督評議。在聯動聯勤機制上，形成以城管為骨干，以公安為保障，市場監管等職能部門和執法單位共同參與的聯勤隊伍，增強管理頑癥的快速處置能力。

七、推進社會協同，構建社區多元共治格局

從社會管理到社會治理，基礎在于形成共同參與的工作格局，重點在于發揮社區中多元治理主體的參與熱情和積極作用。

一是加強社區共治平臺建設。引導社區內的黨政機構、駐區單位、社會組織、社會工作者、志愿者和“兩代表一委員”等主體參與社會治理，豐富共治主體。同時，拓展共治內容，把發展規劃、公共管理、公共服務、公共安全等社區公共事務納入共治內容，激發各方參與主體的積極性。

二是扶持社區社會組織發展。進一步放寬準入，扶持社區生活服務等四類社會組織發展；加大政府購買服務力度，編制指導目錄，將適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承接的公共管理和服務事項，納入政府購買服務范圍；編制承接社區服務的社會組織指導目錄，重點解決購買服務承接主體的資格問題。

三是壯大社區志愿者隊伍。健全“三個平臺”推動志愿者參與社區治理：一是健全市、區縣、街鎮三級志愿者協會和各行業、各條線志愿服務隊伍構成的樞紐型平臺。二是拓展志愿者服務基地、睦鄰中心等實體化平臺建設，引導志愿者就近參與為老、幫困、助殘等志愿服務。三是整合各類志愿服務系統，建立全市統一的信息化平臺。