從職權劃分的視角構建“小政府、大社區”

張　平　商　爽　趙　晶

( 東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169)

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從職權劃分的視角構建“小政府、大社區”

張平商爽趙晶

( 東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169)

小政府；大社區；職權；社區居民自治

伴隨著經濟的發展和社會環境的改變，推動社區治理主體的多元化發展并完善其職權配置勢在必行。從職權劃分的視角，分析了城市基層政府和社區的職權劃分現狀，提出構建“小政府、大社區”的新型政府與社區職權關系模式。并指出了從注重政策法規的頂層設計與執行入手，科學界定基層政府的職權范圍，明晰社區居委會的職權內容，充分保證社區其他主體的職權發揮等實現“小政府、大社區”的構建路徑。

一、引言

黨的十八大報告指出，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”這是我們黨第一次將城鄉社區治理的基本思想和理念寫入自己的重要文獻中。社區治理是各個相關主體共同管理社區公共事務的活動。它意味著社區秩序的維護和達成是政府與社區共同的事務；治理過程不再是政府自上而下的單向度管控，而是多元主體的平等協商與合作。黨的十八屆三中全會提出，要“發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治互動。”尤其是黨的十八屆四中全會指出，“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，提出了“推進基層治理法治化”的要求。即社區治理工作必須在法治的框架下展開，各項工作照章辦事。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱居組法)規定居民委員會是基層群眾性自治組織，不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。法律規定的政府與社區居民委員會的關系在現實社會中出現了不同程度的“走樣”。表現為基層服務管理任務不斷增加，基層政府職能轉變尚未到位，社會力量參與仍不充分，社區組織行政負擔日益加重，制約了社區自治和服務功能發揮，法治框架下的社區治理工作還任重而道遠。

鑒于此，如何從完善服務型政府出發，科學界定基層政府職能，充分開展社區減負工作，形成參與廣泛、權責明確、協調有力、資源整合、運行高效的現代城市社區治理體系迫在眉睫。本文以職權劃分為視角，提出構建“小政府、大社區”的城市社區治理權責理念及體系，以期能夠對社區行政事務多的突出問題進行有力破解，為加快國家治理體系和治理能力現代化夯實根基，為促進和諧社會構建和中國夢的實現添磚加瓦。

二、當前城市基層政府與社區職權劃分的現狀

職權是職務范圍內的權力，是職位所固有的發布命令和希望命令得到執行的一種權力。城市基層政府與社區都有不同的工作崗位，這些崗位都是根據管理分工的不同而進行的功能性劃分，每一個劃分都被授予一定權力。政府和社區的管理者都需要掌好權、用好權，避免超越職權和濫用職權。目前城市基層政府與社區的職權劃分狀況具體表現為：

1.基層政府職權膨脹——社區治理變為行政管理

城市社區治理是政府主導下的多元主體共同參與的過程。黨的十八屆三中全會提出，要“發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治互動。”黨的綱領性文件指出了政府和社區居民自治之間的關系。主導不是領導，不是命令和控制，它更多強調社區治理過程中的平等、協商、合作。但是現實的社區治理過程中，基層政府或其派出機構對于社區實施行政管理的色彩十分濃厚，社區居民自治的工作比較薄弱。法律定位為基層群眾性自治組織的社區居委會已經成為基層政府或其派出機構的“腿”，政府以行政管理的方式向社區居委會布置行政工作，決定社區工作的內容、形式，給社區安排大量的行政事務、檢查評比、會議臺賬以及不合理的證明等。一項訪談研究顯示，許多居委會主任反映，主要精力用在了參加街道會議、應付檢查考評、起草文稿和做電子臺賬上。[1]政府與社區之間形成一種命令—服從式的單向關系，社區只能被動的接受政府的“指令”。在承擔政府任務的同時，社區居委會被賦予了“行政權威”，其工作表現為一套類似行政機關的日常運作流程，如政府部門與社區居委會，實行等級-命令制、責任-包干制、科室對口制等；社區內部管理，實行人事檔案管理、公文運轉、行政會議、行政處罰等制度；社區組織和居民關系，實行視察慰問、幫扶救助、包片聯戶、行政督查等制度。[2]上述訪談研究也表明，大約78.1%社區居民甚至認為社區居委會就是“政府行政組織”，社區居委會辦公“機關化”的趨勢日益明顯。

政府對社區行政干預過多帶來的一個后果就是社區居民自治功能弱化。在社區建設過程中，政府對社區工作的支持、幫助和推動具有義不容辭的責任，但這并不等于政府在社區中要事事負責，過多攤派各種行政事務。當大量繁雜的行政事務需要社區居委會執行的時候，社區居民自治事務當然無暇顧及，真正基于民意訴求的公共服務、社區居民自治形同虛設，社區組織和居民之間關系疏遠。

上述社區行政化的根源在于政府“發包制”使然，我國政府發包制表現為：第一，發包制是以屬地管理為基礎，上級政府向下級政府層層發包。在發包的過程中，上級政府往往會根據自己的需要向下級政府設定發包責任書，以此作為對下級政府的獎懲標準。第二，發包制的政府管理方式具有非法治性的特點，即上級政府在向下發包任務的時候往往不規定下級政府完成這一任務所使用的手段，只重視完成任務的情況。由此，地方政府在自己轄區內的行為是很難受到約束的，它往往會采取十分靈活的方式來達到自己的目的。第三，由于國家與社會關系缺乏明確的界限，地方政府往往會向社會尋求租金，促進自身的權力與利益的最大化。在發包目標的指引下，政策和法律等都具有很大的不穩定性，政府權力的收縮與擴張往往以實現短期目標的益處來衡量。在這種體制下，政府集社區建設的資源控制者、政策法律制定者、社區管理活動的實施者及評價者等各種職能于一身，在社區治理過程中，政府職權膨脹擴張，不斷向社區發包各種行政任務，以完成自己的績效目標。政府權力對于社區治理領域的侵入造成社區居民自治僅有形式上的意義。[3]

2.社區居委會職權過多——越位民主

城市社區形成是一個長期的過程，在這一過程中政府職能階段性的科學配置和輸出，是推動整個社區縱深發展和管理逐步完善的關鍵一環。因此，在現實社會中，城市社區的形成，總體上表現為由政府發起并推動，有目的地通過一定的方式或手段形成規定樣式的城市社區。但在城市社區形成和治理過程中，也出現了社區權力過大的越位民主、政府權威性失效的現象。“越位民主”即指政府在行政的過程中，未能扮演好自己應有的主導者角色，未能履行好自己應盡的職責，即“該管的沒有管起來，該做的沒有做或者沒有做好”[4]；而社區居委會由“自治者”角色變成“領導者”角色，由自治、參與變為了領導、管理，形成了社區居委會職權過多、職能越位的現象，社區居委會在行使職權的過程中，超過了一定的界限，承擔或代管了本不應該由它們行使的職權。[5]具體表現為：一是政府對社區居委會職權監管缺位。在發包制目標的驅動下，地方政府盲于將權力下放，但是疏于對社區的管理和監督，社區居委會全權決定社區內的一切大小事情，尤其是賦予其出具大量居民所需要的“證明”的權力，卻沒有很好地界定這些權力是否是社區居委會法定應該具有的權力，實際上造成了社區居委會職權過多；二是社區內民主制度發展不健全。《居組法》規定，社區居委會向居民會議負責并報告工作。但是現實的社區工作中，居民會議召開的次數有限，社區居委會獨立決策現象常見，居民參與冷漠。此外，各地在社區工作實踐中，探索成立了社區協商議事會、社區監督委員會等機構，以此助推社區治理工作健康前行，但是現實中，這些機構的作用發揮不足，經常處于沉睡狀態。作為社區最高權力執行機構的社區居委會，集決策、監督、管理權力于一身，其職權過大，存在越位民主的表現；三是社區居委會內部管理中，也存在居委會主任一人獨大現象。整個居委會管理中，一把手全面負責黨務、政務、居務工作，其資源和能力相比其他社區工作者具有得天獨厚的優勢，家長式的管理方式較為常見，社區內部的民主管理和民主監督乏力，越位民主依然表現突出。

3.政府和社區職權劃分不明確——互相推諉

隨著社會主義市場經濟的快速發展，人民的生活和社會環境發生了翻天覆地的變化，居民的物質和文化需求不斷增長和變化。在社區治理層面，面對這種變化和情勢，出現了許多新的管理上的盲點。例如，社區居民為維護自己利益尋求解決問題途徑時，經常聽到諸如此類的解釋：“這是國家下發的文件，政府要求是這樣的，你們去找政府”或者“這是你們社區內部的糾紛，我們政府也無權進行管理”。而且，社區組織在完成政府布置的工作任務中出現失誤，政府將責任推卸給社區組織。[6]政府和社區針對居民的事務雙重失效，互相推諉，各不負責。由此導致上訪事件頻繁發生，影響了社會治安，行政效率、政府公信力下降，對于居民本身也造成嚴重的損失。

社區職權結構是社區決策者構成和組織形式的重要體現，社區職權結構是社區政治結構的一個重要的組成部分，它直接影響著社區的發展。職權劃分不明確，必然導致政治權利分配不均，造成各方利益沖突。在社區治理過程中，對于一些利益較大，發展較好的領域，往往存在著權力結構的二重化現象，即政府出于自身的利益考量，要對該領域實施控制，社區對此也要占有較大的自治權，二者權力相重合造成了組織資源的浪費，彼此制約的缺陷；然而對于一些比較棘手的領域，便出現了無人問津的現象，政府和社區誰也不愿去管理，一旦出現問題，彼此相互推諉。政府在社區建設中應處于主導地位，但在問題出現的時候，有時候躲在社區基層自治的保護網中掩耳盜鈴，不采取強有力的措施，失去了政府公信力；而社區是基層自治的主體，又過分依賴政府的權力，無法真正發揮自治的效力，禁錮在行政模式的枷鎖中，阻礙了自身的發展。

三、“小政府、大社區”的內涵分析

基于上述基層政府和社區職權劃分的現狀，發現我國城市現有的基層政府與社區組織的職權狀況與當前的社會主義市場經濟的要求、與城市發展的需求有著不合拍之處。行政化社區不符合國家對基層治理的要求。國家對基層治理的預期，是要保持社區居委會扎根群眾、動員群眾的優勢，成為基層群眾自治性組織。2015年，民政部、中央組織部印發了《關于進一步開展社區減負工作的通知》(民發〔2015〕136號)，提出要針對社區行政事務多等突出問題進行強力約束。因此，必須大力推動基層社會治理創新，構建城市社區居民自治的新模式，切實減輕社區負擔，提升為民服務水平，使政府和社區的職權充分合理發揮又能相互配合，做到“小政府、大社區”的完美結合。

1.“小政府、大社區”的內涵

“小政府、大社區”意指與社區治理密切相關的城市基層政府及其派出機構精簡行政規模和職能權限，形成高效的服務型政府；而社區層面則擴充治理參與主體，有效承接各項社區服務工作，全面滿足居民日益增長的物質和文化需要。具體來講：

首先，根據政府和社區實際運行情況，制定相應法律規章，明確基層政府及各職能部門、街道的職權，擴大包括社區居委會在內的社區權力主體的自治職權，做到資源配置到位，權責對稱。其次，“小政府”意味著基層政府和街道辦事處，轉變“發包制”的觀念和做法，加強對居民多元化需求的回應，強化服務效能；“大社區”著眼于培育和發展社區中更多權力主體，特別是帶動社區居民參與的熱情和積極性，主動地參與社區治理，承擔起“社區主人”的角色，轉變社區中行政化運作的方式為多元化自主性的運作方式。最后，“小政府、大社區”是指在社區治理過程中政府應由管理者轉變為服務者、由實施者轉變為引導者、由參與者轉變為監督者，而社區層面的各個權力主體真正成為社區治理的管理者、實施者、參與者。“小政府、大社區”的社區治理格局將形成黨委領導、政府負責、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的體制和機制。它轉變以往那種由政府到街道再到社區的自上而下的行政管理模式為上下互動、左右聯動的自主運行模式，大大增加了社區治理的活力和動力。

2.“小政府、大社區”的特點

首先，法治、透明、回應。“小政府、大社區”是在法制化框架下展開的政府和社區之間職權的科學劃分。必須在建立健全法律規范的背景下，明確政府和社區的職權范圍和內容，使其各自在依法治理的路徑中健康運行。透明是指政府和社區各自的職權明晰可見，充分保障各個社區治理主體清楚理解政府與社區的職能權力，保障各種社區治理信息及時公開，保障居民的知情權、表達權、參與權和監督權，使得權力在陽光下健康行使。回應是指政府和社區必須及時對居民的訴求發聲，能夠針對社區居民的各種需要有效給予滿足，針對社區居民的生活問題及時給予解決。

其次，參與度高、主動性強。“小政府、大社區”賦予社區主體性地位，擴大了社區的自主權和自治權，增強了居民的參與意識，真正將基層群眾自治制度落到實處。基層政府縮減指令性的行政管理，還權、賦能、歸位于社區居民會議、社區居委會、社區社會組織、業委會、居民等權力主體，使其各司其職，各負其責，真正發揮社區治理多主體的協同共治功能，在健全基層群眾自治機制上大步向前。

最后，辦事效率高。政府和社區之間權責明確、規范運作，必然避免權力之間的層疊，減少權力運行的成本，大大提高了行政辦事效率。“小政府、大社區”的科學職權劃分模式，有力地改善了政府和社區的權力膨脹，使政府可以高效快捷地發揮宏觀規制的作用；使居委會脫掉行政代理機構的帽子，變成運行高效的自治組織，切切實實地為社區內每個居民服務。

3.“小政府、大社區”的意義

首先，有利于基層群眾自治制度的完善和落實。“小政府，大社區”的目的就是實現真正的基層民主，使人民真正的參與到民主建設中去，進行自主的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，把基層群眾自治制度落到實處。“小政府，大社區”改變了以往的社區行政化管理模式，強調了居民的作用，強化了社會的力量，將社區各個相關主體凝聚起來，使基層民主制度真正得到不斷踐行，實現從制度到民主生活實踐的轉化。

其次，有利于和諧社會的構建。社區是社會的基本構成單元，是社會的縮影。透過社區，人們能夠觀察到千變萬化的社會現象，能夠傾聽到社會生活浪潮發出的呼聲，政府對社會成員的服務管理，也有賴于通過社區得以貫徹落實到千家萬戶。“小政府、大社區”的構建，在政治上要求加強法制建設，構建透明、高效、回應、服務型政府，快速滿足居民各項需求；另一方面，也積極賦予廣大居民更多的權利，引導社區各方力量參與，共同研究解決社區問題，有效化解各種涉及居民利益的矛盾糾紛。由此，“小政府、大社區”十分有助于民主法治、充滿活力、安定有序的和諧社會的構建。

再次，有利于服務型政府的建設。建設服務型政府是中國共產黨為落實科學發展觀作出的重大戰略部署。服務型政府要求“以人為本”、職能有限、依法行政。“小政府、大社區”的理念和做法與服務型政府的要求具有內在的一致性。“小政府”要求政府在社區治理中要“以人為本”，退出“全能政府”的角色，充分調動社區中經濟組織、社會組織、居民個人的服務積極性；在社區治理過程中政府必須依據法律法規，保障居民和其他組織自主參與社區治理活動，絕不允許政府僭越法律干預社區治理活動。[7]因此，“小政府、大社區”的構建有助于夯實服務型政府建設的根基。

最后，有助于培育居民的公民意識和治理精神。就目前的社區治理現狀，居民參與社區治理的熱情和積極性欠缺，社區居民自治參與的水平和規模都不足。“小政府、大社區”的構建強化了社區中各個治理主體，尤其是居民的參與動力，賦予社區各個主體法定的參與權力，鼓勵社區社會力量積極投身到社區工作中，為社區居民的民主參與實踐保駕護航。這些民主生活實踐的不斷開展，必定有利于逐步培育居民民主、權利、參與的公民意識，涵養公民的治理精神，為實現政府和社區的良性互動提供條件。

四、“小政府、大社區”的構建路徑

城市社區治理的目標是實現社區居民自治。在這一過程中，政府是服務、引導、推動和保障，而社區是主體、動力和根本。因此，在充分發揮各自作用的同時，又要實現彼此的相互配合，結合社區治理的實踐，必須科學而充分地發揮政府和社區各自的職能權力，促進“小政府、大社區”的完美構建。

1.加強政策法規的頂層設計與執行

制度建設是實現政府與社區良性互動發展的關鍵所在。要根據“小政府、大社區”的職權劃分理念，以明確的制度規范劃定各個治理主體的職權范疇，強化相關政策法規的設計和執行。首先，政策法規設計堅持以人為本，保障居民的權利。無論是政府還是社區，其工作目的都是為了更好地為居民服務，滿足社區居民的需求。因此，國家層面與地方層面針對政府與社區職權的政策法規需要合民意、遂民愿，以保障居民權利的合法有效。其次，政策法規設計注重實效性。對于政府和社區的職權規定不在于多，而在于精，在于務實管用。要突出針對性、可操作性，根據各地實際情況，給予基層政府和社區居民自治更好的引導、規范。最后，加強政策法規的落實，遵循權責對等原則。政府和社區的權力清單制度設計中要清晰規定一旦制度確立，必須強化執行環節，增強制度的執行力。發現基層政府和社區在職權范疇內違規行動，有相應的懲戒機制加以制裁。要以嚴格的政策法規監督、保證基層政府和社區在權責一致的情況下運行。

2.科學界定基層政府的職權范圍

與社區職權密切相關的城市基層政府是指區政府及其派出機構(街道辦事處)以及各個區政府職能部門。必須擯棄街道辦事處以及政府職能部門“發包制”的理念和“安排一切”的做法，科學界定街道辦事處以及政府職能部門的職權范圍，梳理其職權內容，做好政府的權力清單。基層政府應該發揮社區治理的指導者、公共服務供給者、社區自治組織監督者的作用。由此建議：一是根據街道和各個職能部門承擔的城市管理、民生保障、社會治理、政治建設等重點工作，整合街道和各個職能部門資源，在街道層面成立市民服務中心，回收和承接社區有關行政事務和政務類公共服務。同時，整合人社、民政、計生等部門在社區配置的專干，定崗定編后，由街道統一管理、統籌使用、自主考核，區相關職能部門負責做好業務指導，協助做好聘用人員招聘、培訓等工作。這樣，一方面為社區減負瘦身，另一方面則實現街道部門充分賦權、架構扁平、業務歸并、人員整合、服務前移、管理落地。二是政府部門要充分發揮對社區居委會工作的監督作用，避免其越位民主，在重大居民利益問題上代替居民進行決策，使其在服務居民、民主管理的軌道上健康運行。總之，通過設立明晰的基層政府權力清單，使街道辦事處有職有權有物，該是政府承擔的責任，政府不能推卸，切實避免政府不作為和亂作為，從而更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。

3.明確規定社區居委會的職權內容

中國的城市社區居委會既不是一級政府組織，也不是營利性企業，更不是事業單位，而是帶領居民開展社區自治的群眾性自治組織。對于社區居委會的職權內容也應該確立明確的權力清單，表明其應該執行的職責內容，切實為社區減負增效，提升角色權威。其具體的職權內容應該包括：

第一，組織社區居民自治的權力。社區居委會具有宣傳教育權力，即宣傳國家法律和政策，教育居民遵守社會公德和居民公約，開展豐富的社區文化活動等，從而增強居民社區認同感和歸屬感，提升居民自治參與意識；具有自治服務權力，即召集社區居民會議、辦理本社區居民的公共事務和公益事業、培育和引領社區社會組織并動員廣大居民開展便民利民服務、志愿服務、福利服務等；具有化解矛盾糾紛權力，即組織居民和社會組織參與社區治安綜合治理、調解居民糾紛，形成守望相助的社區氛圍；具有匯聚和表達民意權力，即社區居委會應該擴大社區居民民主參與范圍，豐富居民自治的載體(網絡議事、會議議事、樓棟議事等)，開展社區協商民主，及時了解居民呼聲，向人民政府或者它的派出機關反映社區居民的意見、要求和建議。

第二，協助政府開展工作的權力。要按照部門清理、依法審核、群眾討論和社會公示程序，確定社區居委會依法協助政府工作清單。對于社區居委會協助政府工作的事項，可以創新協助形式，如政府可以通過購買服務、財政資助、公益創投等方式將社區居委會協助的有關治安、醫療衛生、計劃生育、社會保障、社區矯正等工作交給社區社會組織承擔，從而進一步減輕社區居委會的行政事務性工作，還原其居民自治組織的本色。同時，要精簡或取消面向社區居委會的工作任務、評比表彰、工作臺賬等，賦予社區居委會不合理工作的拒絕權，推動社區居委會減負增效。

第三，依法組織開展監督的權力。街道辦事處與社區居委會可以簽訂委托協議，建立街道辦事處與社區居委會履職履約雙向評估機制。社區居委會可以組織居民評議街道辦事處和相關職能部門及其工作人員的工作、駐區單位參與社區治理的情況；組織居民有序參與關涉切身利益的公共政策聽證活動；指導和監督社區社會組織、業主委員會、物業公司開展工作，維護居民合法權益。

4.充分保證社區其他主體的職權發揮

第一，清晰界定社區居民會議和社區協商議事委員會的職權。按照《居組法》的規定：社區居委會成員由居民選舉產生，向居民會議負責并報告工作。由此可見，社區居民會議是社區民主決策的最高權力機構，社區居委會是其執行機構。另外，在我國各地的社區治理實踐中，普遍成立了社區協商議事委員會，作為社區居民會議的有益補充，在社區居民會議休會期間做好日常的協商議事和民主決策工作。這些社區組織的職權定位應該加以強化，明晰它們的職權范圍，包括審議社區工作規劃、年度計劃；制定社區自治章程和居民公約；監督社區公益資金籌集及其使用；督促居民群眾普遍反映的熱點、難點、疑點的解決等等。只有將社區居民會議和協商議事委員會的職權充分發揮到位，才能保證社區居委會工作中充分尊重民意，防止居委會越位民主。

第二，充分賦予社區社會組織參與社區治理的職權。城市社區社會組織是社區中以服務社區居民、滿足居民需求、促進社區發展為宗旨的公益性、服務性、自治性社會組織。政府要在社區社會組織登記備案、培育孵化、引導監督方面加大工作力度，促進社區社會組織的健康發展，為其有能力為居民服務奠定基礎。社區社會組織的社區治理參與權力體現為：一是帶領居民提供公共服務的權力。政府可以通過購買服務、公益創投等方式賦權社區社會組織承接政府在治安、環境保護、社會救助等方面的公共服務；二是了解社情民意，促進社會和諧的權力。社區社會組織以自組織的方式匯聚民意，整合居民利益，一方面向社區居委會或者街道辦事處等部門反映群眾訴求；另一方面，可以通過組織本身的溝通、疏導和協商功能，積累社會資本，增強社區凝聚力，促進居民參與社區治理的熱情，維護社會安定團結。

第三，落實駐區單位共建的職權。駐區單位是在社區所管轄的地界內從事營利和非營利的企業、事業、行政機關等組織的總稱。要強化駐區單位參與社區治理的職權和責任，明確規定其與社區雙向服務的職權內容，賦權社區為駐區單位提供服務，營造環境；賦權駐區單位支持社區公共事務和公益事業，將生活、文化、教育、體育等設施和服務性、公益性、社會性事業向社區開放，在人力、物力和財力上支持社區建設。并且建立對駐區單位參與社區治理的考核激勵機制，對駐區單位評優表先時，社區意見占有一定的權重。

綜上，構建“小政府、大社區”的路徑在于必須首先明確“小政府、大社區”的制度設計理念，并強化政策法規的嚴肅性和執行力。在此基礎上，科學界定政府和社區之間的權力關系。“小政府”是有限的、服務型政府，將屬于自己職權范圍的公共服務職能回收，管準管對管出效率；“大社區”是擴充社區場域中的治理主體，充分還權、賦能、歸位于社區居委會，使其回歸群眾性自治組織的本質；充分賦權社區社會組織，使其有效承接政府下放的各種服務職能，激發公民社會活力；充分賦權駐區單位，使其共享自身資源，支持社區公共事務和公益事業。這里，政府的理念和政策規制是根本，只有政府充分認識轉變職能的重要性，下定決心執行政府與社區各自的權力清單，才能真正改變社區行政化的窠臼。社區居委會、社區社會組織和駐區單位是重要的主體力量，它們也必須深刻認識自身的職權范圍，利用自身優勢，主動帶領居民參與到社區治理中，與政府形成良性互動，打造中國特色的城市社區治理體制和機制。

[1] 陳輝. 服務型政府與社區治理創新研究[J]. 行政論壇，2012(1):89-93.

[2] 陳偉東，吳恒同.論城市社區治理的專業化道路[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2015(5):21-29.

[3] 徐志國，馬蕾.難以擺脫的行政化——城市社區自治改革的困境初探[J].云南行政學院學報，2013(6):69-74.

[4] 徐勇，陳偉東.中國城市社區自治[M].武漢大學出版社，2002:230-234.

[5] 徐永祥.社區發展論[M].華東理工大學出版社，2011:132.

[6] 陳朋.權責失衡的社區治理——基于上海市的實證分析[J].國家行政學院學報，2015(5):74-79.

[7] 張平，隋永強.一核多元：元治理視角下的中國城市社區治理主體結構[J].江蘇行政學院學報，2015(5):49-55.

(責任編輯：孫開慶)

2016-03-12

國家社會科學基金《中國城市居民參與社區自治的樣態與引導策略研究》(15BZZ067)；遼寧省教育廳《遼寧省城市居民參與社區自治的樣態與引導策略研究》(W2015145)；東北大學基本科研業務費《城市基層治理中社區協商民主的樣態及引導策略研究》。

張平(1969-)，女，遼寧遼陽人，東北大學文法學院教授，博士，主要從事政治心理學，社區治理研究。商爽(1993-)，黑龍江綏芬河人，東北大學文法學院政治學理論碩士研究生。趙晶(1980-)，黑龍江牡丹江人，東北大學文法學院講師，博士，主要從事政治學理論研究。

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1008-5955(2016)02-0073-06