十八大以來黨內法規體系建設研究

葛志強

(中共中央黨校，北京　100091)

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十八大以來黨內法規體系建設研究

葛志強

(中共中央黨校，北京100091)

十八大；黨內法規；從嚴治黨

黨的十八大以來，黨內法規體系建設達到了新的高度，取得了一系列富有開創性、建設性的成就，呈現出黨內法規與國家法律銜接與分離的結合、目標導向與問題導向的結合、法規制定與督促落實的結合的特點。完善黨內法規體系是順應形勢變遷、時代發展的需要，是推進全面從嚴治黨的基礎工程，是推進全面依法治國的重要保障。

黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。①十八大以來，黨內法規制度體系建設取得了新成就，有了新發展，并結合時代特征賦予黨的建設科學化水平以新的意義。黨內法規的制定與完善是黨的制度建設的核心環節，將為黨要管黨、全面從嚴治黨提供重要保障，為提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位提供重要支撐，為全面推動依法治國、建設法治國家提供強大動力。

一、十八大以來黨內法規體系建設的成就

黨的十八大以來，黨內法規制度體系建設科學有序、穩步推進，取得了一系列新成就。

(一)首次正式明確了黨內法規制定的總依據。黨章是黨的總章程，規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。黨歷來重視黨章在黨的工作、黨的活動、黨的建設等方面的指導作用，但并未正式在黨的文件中明確黨章在黨內立法方面的規范地位。②2012年11月，習近平在《認真學習黨章 嚴格遵守黨章》的講話中指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”，“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據”，③明確要求把黨章作為建立健全黨內法規制度體系的根本依據。2013年5月頒布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條規定“黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據”，把這一原則以法規的形式確定下來，使黨內法規的制定依據更加明確、規范。

(二)首次正式出臺了黨內法規制定的總規范。2013年5月，《中國共產黨黨內法規制定條例》及其配套的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》同時發布，對黨內法規的制定權限、制定原則、規劃計劃、起草程序、審批發布、適用解釋、審查備案和清理評估等方面做了詳細規定，是制定黨內法規的綱領性文件。新的《制定條例》與1990年的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》相比，內容更加豐富、規定更加具體、程序更加細化，是第一部正式、公開的黨內“立法法”。

(三)首次對黨內法規進行了集中清理。2012年7月到2014年11月，中央分兩次對新中國成立至2012年6月期間由中央出臺的黨內法規和規范性文件進行了集中清理，廢止了1178件中的322件，宣布失效369件，繼續有效的487件，其中42件需要適時進行修改。④同時，中央紀委、中央各部門和各省市區黨委也分階段對本部門本地區出臺的配套黨內法規和規范性文件進行了相應清理。通過清理，及時處理了新中國成立以來至2012年7月黨內出臺的與憲法和法律不一致、與黨章和新時期黨的路線方針政策不協調、與新形勢新任務不適應的黨內法規和規范性文件，保證了黨內法規的統一性和權威性。

(四)首次編制了黨內法規制定工作的五年計劃。2013年11月，中央辦公廳發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》(2013-2017年)，確定了黨內法規制定的指導思想、工作目標和基本要求，明確未來五年內主要完善黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和民主集中制建設6個領域37個具體方面的黨內法規，并提出了要重點制定的45件黨內法規項目。這是黨的歷史上首個黨內法規制定工作五年規劃，將為構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規體系提供頂層設計和動力支撐。

(五)新修訂了一批具有根本指導意義的黨內法規。根據新時期、新特點，結合長期以來黨的建設的實踐成果和先進經驗，黨主動修改、完善了一批重要的黨內法規。如：修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《干部教育培訓工作條例》，對社會環境發生新的變化情況下黨政領導干部的選拔任用和干部教育培訓做了系統規劃、原則確立和程序規范；修訂《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，重申黨的理想信念宗旨、優良傳統作風，重塑黨的紀律規矩原則、政治生活規范，既堅持正面倡導又列出“負面清單”，既拉起高線又劃出底線；修訂《中國共產黨地方委員會工作條例》，為加強和改善地方黨委領導，更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用提供了保障。

(六)新制定了一批體現問題導向意識的黨內法規。黨的十八大以來，根據全面從嚴治黨實踐過程中出現的新情況、新問題，中央通過制定相應的黨內法規來定標準、做規范、謀長遠。如：組織制度方面，制定了《中國共產黨黨組工作條例(試行)》；干部人事制度方面，出臺了《事業單位人事管理條例》、《事業單位領導人員管理暫行規定》；規范領導干部工作生活待遇方面，制定了《省部級干部生活待遇的若干規定》、《省部級領導干部秘書管理規定》；厲行節約反對浪費方面，出臺了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》以及配套的25項黨內法規制度；規范公務行為方面，出臺了《黨政機關國內公務接待管理規定》、《中央和國家機關會議費管理辦法》；等等。這些法規適應了全面從嚴治黨新形勢新任務的需要，體現了黨的問題導向意識和執政理念的變化。

二、十八大以來黨內法規體系建設的特點

黨內法規體系建設在取得重大成就的同時，也呈現出一些新的特點。反映了黨內法規整體科學化水平的提高，也是黨要管黨、從嚴治黨新思維的體現。

(一) 黨內法規與國家法律銜接與分離的結合

作為構成中國特色社會主義法律體系的“國家法”、“硬法”和“社會法”、“軟法”，二者之間長期以來相互交織、部分重疊。黨的十八大以來，在修訂、制定、完善黨內法規的過程中，中央日益注重黨內法規與國家法律精神、程序上的銜接和實質、內容上的分離，以體現各自的性質，發揮各自的功能。

在銜接方面，首先，黨內法規的制定要遵守憲法和法律。《黨內法規制定條例》把“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”作為制定黨內法規應當遵循的原則之一，《工作五年規劃綱要》(2013-2017年)則把“憲法為上”列為制定黨內法規的基本要求，確保黨內法規的制定體現憲法和法律的要求。其次，黨內法規的內容形式要符合法律規范。《黨內法規制定條例》和《備案規定》區別了黨內法規和規范性文件，⑤并明確要求“黨內法規的內容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件”，使黨內法規與國家法律保持“形似”。最后，成熟的黨內法規要適時上升為國家法律。黨的十八屆四中全會提出：“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。黨內法規是國家立法的一個重要源頭，通過將黨在進行全面從嚴治黨和領導全面依法治國、全面深化改革的過程中制定的一些經實踐檢驗具有普遍意義、體系成熟且內容完善的黨內法規，適時通過法定程序上升為國家法律，充分體現黨內法規的先進性，實現黨內法規與國家法律的相輔相成。

在分離方面，第一，黨規黨紀嚴于國家法律。黨的性質決定了黨的各級組織及其隊伍在遵紀守法方面的嚴肅性和先進性。“黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭”。⑥第二，清理黨內法規與國家法律重疊的內容。以2015年10月新頒布的《中國共產黨紀律處分條例》為例，修訂后的“條例”刪除了70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規重復的內容，一些之前與刑法等重合的貪污賄賂、失職瀆職等內容不再出現于其中，使紀律與法律分開、紀在法前、紀嚴于法，紀律與法律的界限更清晰，黨規黨紀的針對性更強。第三，在語言表述中避免與法律條文的混淆使用。如中紀委在對原河北省委書記周本順嚴重違紀的通報中，提到“嚴重違反政治紀律和政治規矩，在重大問題上發表違背中央精神的言論，不認真落實黨風廉政建設主體責任，干擾、妨礙組織審查”等，⑦通篇都是“紀律語言”，生動體現了紀委執紀過程中紀法分開的趨勢。⑧

(二) 目標導向與問題導向的結合

黨內法規體系的建設是一個系統工程，既要堅持頂層設計、整體推進，體現目的性、前瞻性、戰略性，也要堅持問題導向、各個擊破，把握針對性、及時性、有效性。黨的十八大以來，根據黨的十八大關于黨的建設總體部署和十八屆三中、四中全會精神，黨內法規制度的制定與完善主要是按照這兩個維度進行。一方面，緊緊圍繞“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”這個目標，確定原則、明確分工，抓緊制定一批基礎主干黨內法規。以《五年規劃綱要》為指導，以《黨內法規制定條例》和《備案規定》為原則，夯實基礎、穩步推進，視野開闊、格局清晰，正在逐步形成涵蓋黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設各領域的基礎主干黨內法規，使黨內法規制度體系框架基本確立。另一方面，中央突出重點、抓住問題，及時制定一批實踐亟需、管用實用的黨內法規。隨著全面從嚴治黨的逐步深入，一些舊有的黨內法規已不能滿足形勢發展的需要，一些領域尚沒有相應的黨內法規制度的保障，針對這些問題，中央以保障黨員權利、發展黨內民主、改革用人制度、加強基層組織、推進作風轉變、規范權力行使、嚴明黨的紀律、強化黨內監督為重點，以滿足實踐迫切需要、回應干部群眾熱切期待為抓手，及時調研、定標立范，謹慎制定、嚴格落實，使實踐中出現的各種問題都有據可循，凸顯中央從嚴治黨、依規治黨的力度和決心。按照“發現問題—處理問題—防范問題”的思路，以制度化措施主動駕馭“問題倒逼機制”，把建立健全黨內法規體系這一探索性工程落到實處、抓出實效。

(三) 法規制定與督促落實的結合

法律的生命力在于實施。黨內法規也一樣，其生命和價值的實現在于執行和落實。黨的十八大以來，圍繞著黨內法規的制定與執行，中央主要做了以下三個方面的工作。

首先是法規制定，一方面統籌黨內法規的制定工作，規范制定程序，并在制定過程中加強了征詢意見的范圍和力度，另一方面在征詢意見、討論形成過程中加強對法規的宣傳和解釋。法規制定過程中在黨內一定范圍內征求意見本身就是對法規無形地教育普及。以本次黨章的修改為例，共經過四個環節：認真研究建議，作出修改決定——整合多重意見，確定修改內容——印發征求意見稿，繼續調整完善——十八大全體代表充分討論，最終確定修正案。其中在第二個環節，就整理出了各地區各部門所提1490條意見中的實質性意見119條，在第三個環節的第二次征求意見中，又整理了424條意見中的涉及196處、共382條實際修改意見和建議。最終經過討論、研究、決定，以采納、部分采納或他文規定的形式回應了這些修改意見和建議。⑨其次是宣傳教育，黨內法規制定后，通過在黨內有針對性地進行宣傳和教育，廣泛開展集中學習、專題黨課、專題研討等培訓形式，使廣大黨員干部對各項規定和法規精神準確把握，印在腦里，記在心上，以利于法規的執行和落實。例如，《廉潔自律準則》和《紀律處分條例》發布后，專門留出兩個月的時間來宣傳、教育，2016年1月1日才正式施行，期間中央紀委有關負責同志先后到中央各部委、省區市、國有企事業單位黨委(黨組)宣講了50多場，同時媒體跟進宣傳，推動兩部法規精神和內容的傳播。最后是督促落實，十八屆三中全會以后，中央要求把黨內法規執行納入黨委督察重要內容，建立健全黨內法規執行檢查常態化機制，確保制度真正成為硬約束，而不是“紙老虎”、“稻草人”，堅決維護制度的嚴肅性和權威性。⑩法規的公信力和執行力不可分割，只有不斷加強黨內法規的執行力，法規的精神才能得以在落實中體現，黨內法規的公信力和權威性才能得到充分保障。

三、完善黨內法規體系的重要意義

制度具有最持久的生命力。完善黨內法規體系作為黨的建設制度改革的重要組成部分，對于扎實推進依規治黨、貫徹落實全面從嚴治黨要求，提高黨的建設科學化水平具有重要意義，并將為全面推動依法治國、建設法治國家注入不竭的動力。

(一) 完善黨內法規體系是推進全面從嚴治黨的基礎工程

第一，黨內法規體系建設是依規治黨的關鍵環節。依規治黨首先要有規可依，健全的、合理的黨內法規體系是依規治黨的主要依據。長期以來，黨內法規和規范性文件數量龐大，種類繁多，對黨的工作的各個方面的規定不可謂不全、不細，但很多黨內法規和規范性文件已經不能適應新形勢、新任務的需要，與時代不符，與實踐脫節。有鑒于此，中央根據十八大“全面提高黨的建設科學化水平”的要求，從對現有的黨內法規進行集中清理、對部分黨內法規進行重新修訂、制定一批之前沒有而現實需要的黨內法規這三個方面入手完善黨內法規體系，對黨內法規體系進行一次“系統升級”，使黨內法規體系更加全面、更加具體、更加科學、更具可操作性，確保依規治黨有章可循、有規可依，為落實依規治黨做好鋪墊。

第二，依規治黨已成為全面從嚴治黨的切入點。全面從嚴治黨，一方面需要態度嚴肅、過程嚴謹，另一方面需要規范嚴格，懲戒嚴厲，“依規治黨”則有效地把這兩個方面結合起來。首先，黨的十八大以來，“從嚴治黨”上升到了黨和國家發展全局的高度，全方位整治有序推進。先后開展群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”專題教育活動，激發黨的內在動力；堅持打擊腐敗高壓態勢，“老虎蒼蠅一起打”，對黨的肌體形成壓力。同時進行的黨內法規體系建設則把黨的系列教育實踐和反腐倡廉成果以制度的形式固定下來，固本夯基，維持黨的活動能量。其次，完善的黨內法規不僅會以“法”的形式為黨繼續深化各種教育實踐活動和反腐倡廉提供強有力的制度保障，其本身的規范特征和導向特性也為從嚴治黨架構起了框架，明確了方向。負面清單、獎懲規定、行為原則、程序規范等一系列具有約束力的法規條文使依規治黨具體化，成為全面從嚴治黨賴以落實的基礎和手段。

第三，黨內法規體系為黨的建設主線和布局提供支撐，從根本上推動全面從嚴治黨。黨的十八大提出，牢牢把握加強黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線，全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設。推動落實黨的建設主線和五位一體布局是一個科學化的過程，離不開黨內法規。從“科學化”方面來看，“科學化”本身就包含著健全相關法規制度的要求，因此，完善黨內法規體系既是黨的建設主線和五大建設的目標，也是合規律的結果——“科學化”的最終走向，就是建立起涵蓋黨的建設各領域的內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。從“過程”來看，黨的建設主線和五大建設是個系統工程，既需要頂層設計、實踐推動，也需要正向引領、負向督促，逐漸完善的黨內法規體系以其建構性、規范性和強制性正好起到這兩方面的支撐和保障作用。一定意義上，全面從嚴治黨作為全面提高黨的建設科學化水平的過渡階段，其落腳點和動力源就在于不斷健全的黨內法規體系。

(二) 完善黨內法規體系是推動全面依法治國的重要保障

第一，黨內法規是憲法等法律精神和原則的具體化。“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，黨內法規既是貫徹這一要求的窗口，也是憲法等法律精神和原則在黨內的具體體現。憲法明確規定必須堅持黨的領導，對于我們這樣一個長期執政的黨來說，除了要遵守憲法和法律，還必須有更具針對性的規定來約束黨的執政行為，服務于維護黨的執政地位。黨內法規把憲法和法律對國家、社會和公民的要求具體到對黨、黨的組織和黨員的要求上，比國家法律更加嚴格，實現了國家法律與執政主體的有效銜接和有序延伸。黨內法規體系不斷完善的過程，就是主動更好地體現憲法等法律精神和原則的過程，就是依規治黨與依法治國的結合更加深入、更加緊密的過程。

第二，黨內法規是國家法律的來源之一。這里的“來源”主要體現在三個方面：首先，在原則方面，黨內法規的制定要求統籌規劃、科學編制、突出重點、整體推進，在制定時要堅持“從黨的事業發展需要和黨的建設實際出發”、“以黨章為根本依據，貫徹黨的理論和路線、方針、政策”、“維護黨內法規制度體系的統一性和權威性”等原則，這些具有指導和規范意義的法規制定原則可以適當地借鑒到國家法律的制定當中，以建立自身的法律制定思想引導體系。其次，在程序方面，黨內法規的制定要求堅持頂層設計、明確目標，制定時要在一定范圍內進行討論、吸收意見，制定后要督促落實、檢查反饋，并對黨內法規開展定期清理等等，這些措施體現出的科學立法、民主立法、嚴格管法的理念，對國家法律法規體系的完善有一定的借鑒意義。最后，在內容方面，隨著形勢發展，部分經實踐檢驗具有普遍性的黨內法規經過合法程序上升為國家法律，將為國家法律體系注入能量。

第三，黨內法規的規范主體是國家治理的主要執行主體。截至2014年底，中國共產黨黨員人數達到8779.3萬名，基層組織436萬個，基本涵蓋國家政治生活和社會生活的各個領域。其中，既包括掌握行政權力的各級黨員領導干部，也包括享有決策權力的各級黨組織，他們在貫徹執行全面依法治國、推動國家治理能力和治理體系現代化過程中扮演著重要角色。如何對這部分群體和組織進行有效約束，考驗著管黨治黨的能力和水平，也考驗著法治國家的層次和實質。完善的黨內法規體系在國家法律之前為黨員、黨的干部、黨的組織以及他們之間的活動程序和權力運行過程戴上了一頂“緊箍咒”，比法律更嚴格地約束他們的行為，為全面推進依法治國打下良好的基礎。黨內法規體系的不斷健全，全面從嚴治黨在依規治黨層次上的不斷深化，其過程本身具有的教育啟發意義給全黨和社會，尤其是黨員領導干部和各級黨組織帶來的法治思想培育，則在思想上為推進全面依法治國做了啟蒙準備。

注釋：

①參見《中國共產黨黨內法規制定條例》(2013年5月)第二條。

②1945年，劉少奇在《論黨》一文中指出，“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則”(《劉少奇選集》上卷，北京:人民出版社1981年版，第316頁)。這句話把黨章和黨的法規共同作為黨的工作、組織、政治生活方面的指導原則，而且指規范具體的事務和方法方面；1978年，鄧小平在中共中央工作會議上的講話《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中講到民主和法制問題時指出，“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”(《鄧小平文選》第二卷，北京:人民出版社1983 年版，第147頁)。他這里強調了黨章的根本指導性地位，而且站在與國法相聯系的高度；1990年，在中共中央印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》中，第二條規定“黨章是最根本的黨內法規，其他黨內法規是黨章有關規定的具體化”。這里從“源引”的角度指出了其他黨內法規是具體化了黨章相關規定的特殊法，沒有突出黨章在其他黨內法規制定中“硬規”的角色；江澤民于2001年《在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》中講到加強和改進黨的建設時指出的“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律”(《江澤民文選》第三卷，北京:人民出版社2006 年版，第291頁)以及胡錦濤于2011年在講到黨風廉政建設時明確提出的“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”( 胡錦濤:《在中央紀律檢查委員會第十七屆六次全會上的講話》) ，都同樣只是強調了黨章的總體性指導地位。

③習近平：認真學習黨章 嚴格遵守黨章，人民日報2012年11月16日第01版。

④參見《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》(2013年8月》，《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》(2014年11月)。

⑤《中國共產黨黨內法規制定條例》(2013年5月)第四條規定：黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》(2013年5月)第二條規定：本規定所稱規范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執行中央決策部署、指導推動經濟社會發展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件。

⑥參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月)。

⑦中紀委網站：河北省委原書記、省人大常委會原主任周本順嚴重違紀被開除黨籍和公職，網址：http://www.ccdi.gov.cn/jlsc/201510/t20151016_63609.html

⑧新華網：解讀：“最嚴黨紀”發布到底嚴在哪兒，網址：http://news.xinhuanet.com/local/2015-10/22/c_1116905597.html

⑨參見《中共中央關于<中國共產黨章程(修正案)>的說明》(2012年11月)。

⑩同上。

[1].姜明安.論中國共產黨黨內法規的性質與作用[J].北京大學學報(哲學社會科學版),2012(5).

[2].梁妍慧.運用黨內法規把全面從嚴治黨落到實處[J].中共石家莊市委黨校學報,2015(4).

[3].提高黨的建設科學化水平[M].北京:人民出版社,2015：2.

[4].黃樹賢.大力加強黨內法規制度建設(學習貫徹黨的十八屆四中全會精神)[N].人民日報,2014-12-16(07).

(責任編輯：白林)

2016-04-25

葛志強(1991-)，男，河北保定人，中共中央黨校黨的建設教研部碩士研究生，研究方向為執政黨建設。

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1008-5955(2016)02-0043-05