行政決策價值優先序困境分析——以兩個典型事件為例

趙秋倩　王　進

(延安大學經濟與管理學院，延安　716000)

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行政決策價值優先序困境分析
——以兩個典型事件為例

趙秋倩王進

(延安大學經濟與管理學院，延安716000)

行政決策；價值取向；優先序

在當前社會風險和不確定性增大的現代化進程中，如何實現行政決策價值取向一致，使得行政決策價值的優先序滿足公眾要求，不僅關乎學理層次，更體現在實踐效果中。文章以兩個典型案例為實證材料，從公共選擇理論與行政決策價值公共性矛盾、多元主體的利益非均衡性與經濟學博弈論并存，以及阿羅不可能定理等多理論視野下分析行政決策價值的排序困境，從而得出結論。

一、相關概念界定

近幾年，公共危機管理、應急管理成為行政管理研究的熱點問題。在風險和不確定性中如何做好行政決策不僅是行政管理學科的難點問題，亦牽涉到眾多研究領域，這些領域包括哲學、領導學、心理學、拓撲學、政治學、經濟學以及倫理學。決策，本是決策者或決策主體對客觀價值的一種主觀反映、選擇或回應。根據美國政治學家戴維·伊斯頓的觀點，公共決策是政府對全社會的價值作權威性的分配。所謂“價值”指的是社會上一般人都想得到的有形或無形的東西，如權力、財富、技能、知識、安全、聲望等?！皺嗤苑峙洹眲t是指政治系統經由決策制定，將各種價值分配于體系內的成員。而分配什么，如何分配，分配給誰等問題，始終關涉到某種價值取向，并且負荷著某種優先性價值。[1]

行政決策可謂是行政管理中的核心，尤其對于行政領導來說，可謂無時無刻不在做決策或選擇。就決策理論而言，其核心在于如何在決策過程中做好排序問題，也即是何為先，何為后。在實踐中，決策便體現為決策方案的執行。由于決策理論層面的有限、決策執行中的偏差等不可避免。加之，不同地區，不同時段的社會發展優先序排列各有差別，因而，行政決策問題從理論到實踐都層出不窮。

二、相關案例分析

不論是從過程生發視角或是從結果趨向角度出發，行政決策方面的內容涵蓋均比較豐富。然而，學術界有關決策中優先序的探討比較匱乏，可借鑒的觀點亦是零星散亂。筆者試圖通過兩個典型事件，從生活實踐出發來論述行政決策價值中的優先序問題。

案例一：農業政策的傾斜

農民合作進行得如火如荼，農民合作社組織已經成為農村基層發展的關鍵，不僅為農村經濟帶來新活力，也大大提升了農民組織化程度。筆者通過在陜西北部Y市調查了解到，當地農業局對于農民合作社的優惠政策很多，但農民合作示范社與農民普通合作社所得政策支持力度的差距甚大。根據村民介紹，農業補貼政策傾斜現象嚴重，示范社未必是實實在在的具有示范作用，但是他們通過一定的社會渠道便可獲得很大一部分補貼資金，然而本就薄弱的新建合作組織既需要資金支持又亟需技術指導，可是卻得不到重點扶持的政策效應。很多扶持項目都明文規定，申請的村莊做好前期準備工作或者農業配套設施建設等，這一規定將無資金啟動的申請者排除在外。農業政策補貼又不同于扶貧，具有“以獎代補”的競爭之勢，一般的申請流程包括：先遞交申請，相關部門考察；撰寫可行性報告；等待審批；自籌資金先行建設；相關部門驗收檢查，最終撥付資金。Y市的農民專業合作社項目指南中規定，申報市級示范社項目的合作社要成立一年以上，獲得名優產品證書、有機食品、綠色食品、無公害食品或相應基地認證證書，工商行政管理部門核準的產品注冊商標證書、獲得縣及縣級以上政府部門表彰等。農田水利建設、溫室大棚補助、新農村綜合配套建設，這些惠農福利，遵照的均是重點支持原則。但是重點的標準、范圍的確定，在行政決策中標準不清、界定含糊，因此便成了基層政府的行政自由權。

案例二：鄰避困境

快速城市化進程中，城市污染、公共服務的供給、資源配置都對當前的行政決策者提出了挑戰。最典型的當屬2007年的廈門PX項目事件，其不僅是中國環保史上的一大進步，更是公共政策中政府與民眾互動的重要案例，具有重要意義。PX是生產PTA的上游原料，而中游的PTA又是下游生產聚酯化纖的原料。2004年該項目獲國家發改委批準，并在2006年正式開工，原計劃于2008年投入生產。期間，百億化工項目因涉及污染問題而引發去留爭議，最終以政府向民眾妥協而告終。鄰避設施是一種具有負外部性的公共設施，如垃圾處理站、核電設施等，由于其收益為全社會所共享，負外部性的成本卻主要由附近居民所承擔，從而引起當地公眾的群體反對或沖突。在后現代化社會的大背景下，隨著公眾環境意識、權利意識的不斷提升，鄰避設施決策已成為世界各國在工業化、城市化進程中的普遍困境與難題。……許多城市都修建諸如垃圾焚燒發電廠、變電站、磁懸浮列車、污水處理廠、精神病康復中心等公共性服務設施，而這些設施在為廣大公眾帶來正外部性的同時，也給選址附近的社群帶來經濟、身體和心理健康等損失，進而引發了鄰避型群體性事件，即由于鄰避設施的興建而引發的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿、聚眾鬧事等群體行為。[2]

三、行政決策價值優先排序困境分析

(一) 公共選擇理論的理性人思維與行政決策公共性矛盾

眾所周知，政府應該保證行政相對人對政府行為的正當性、合法性的信任。行政決策的目標指向是處理社會公共問題或追求公共目的，重點在于“公共”二字。因此，公共性即是行政決策的優先目標，如何達至公共一致抑或公共利益最大，便成了行政決策的最先考量。政府是由人組成的，政府的行為規則是由人制定的，政府的行為也需要人去決策，而這些都不可避免地帶有經濟人的特征。因此，沒有理由認為政府總是集體利益的代表和反映。政府同樣也會犯錯誤，也會不顧公共利益地追求由政府成員所組成的集團的自身利益。[3]

個人或政府集團的自利動機何以形成公共利益？“鄰避”，顧名思義，究竟是應鄰近，還是避而遠之。鄰避困境的出現，選址為何選在A地而不是選在B地，往往不只是公眾單方面決定。然而，行政決策的公共性決定了公共決策必須立足于解決對社會資源公平分配的問題。因為任何公共決策都必將取之于一些人而使另外一些人受益，所以社會中的個體都從自身利益的最大化需求出發來對待公共決策。思想觀念的差別、知識水平的高低以及社會經濟地位的差別導致不同人有不同的、永無止境的利益需求。然而，社會實際存在的資源是有限的，無限的多元化的需求與有限的資源之間的矛盾必然導致在分配各種具體利益和社會資源時產生沖突。[1]在社會生活中，行政決策往往體現為政府在特定時間的價值取向，許多重大決策承擔巨大壓力的原因在于面臨社會風險，風險又來源于決策。從學理層面來說，決策的公共性與決策參與主體的自利性矛盾不僅是一個基于價值選擇的道德問題，也是人性本質背后的劣根性體現。這種沖突到底如何化解，從來都是學術界爭議之焦點。然而，化解這一悖論，是難以做到的。我們可以做的是盡量減少公共性受損的程度，而非追求完美主義，去徹底消除這一矛盾。

(二) 多元主體的利益非均衡性與經濟學博弈論并存

政治決策關系到國家和社會的發展方向，關系到社會資源的權威性分配，關系到社會中各種政治主體、利益群體的意志表達和利益平衡，所以，在現實的政治生活中，社會中各種政治主體和利益群體都試圖通過不同的方式參與和影響實際的政治決策過程。在這個意義上講，政治決策過程實際上是一種利益博弈、妥協和尋求利益平衡的政治過程。[4]無論參與行政決策與否，涉及到決策的目標群體均非抽象的客觀事物，而是存在著不可調和的沖突或勉強妥協性質的單位人。在利益沖突中，不是兩個孤立個人的博弈和讓步，而是集體內部，甚至包括集體外部性的多方協調。利益總是非均衡的，有強有弱，個人在做出選擇時，只考慮與自己相關的變量因子，得出與己相關的效用函數，而不依賴于其他人的選擇。作為一個社會整體，個體間的相互作用就難以在經濟學的理性上得以統一。

博弈論(Game Theory)研究的是，各個理性決策個體在其行為發生直接相互作用時的決策及決策均衡問題。[5]從圖克現代非合作的“囚徒困境”到澤爾滕首次將動態分析引入博弈論進而得出納什均衡的策略組合。經濟博弈論亦是建立在理性人假定之上的，且是以個人理性為基礎，揭示理性人的心理作用過程、投機心理。在個人理性達至集體理性過程中，它試圖設計一套激勵兼容的機制，在個人實現自我滿足之時，同時實現集體利益最大化。但這是很難獲得的結果，換言之，落實到具體實踐中便成了一種理想化的設計。農業政策的重點扶持，行政決策者本著先發展經濟，重點支持經濟效益好的大戶，而普通農戶卻又希望決策者可以兼顧公平，照顧弱勢群體。在社會轉型的這一特殊時期，農村經濟發展該如何推進，農村集體利益的均衡該如何確定，成了行政決策不可避免的難題。

(三) 阿羅不可能性定理的集體統一困難

行政決策無非是以最優化的方式和結果，給以普通公眾或目標群體良性反饋。比如，案例中社會福利發放、重大災難性事件處理、鄰避選址問題、政策補貼下放等重大問題，無一不是經過多方討論和層層審批。然而，在實際中仍是會導致普通群眾或者目標群體怨聲載道，甚至引發惡劣的群體性事件。個人的理性并非代表著集體的理性，現實中的重大問題通常要進行集體決策。一般認為，多數投票規則(majority voting)是產生集體決策的基本方法。然而，社會選擇研究卻指出：基于多數投票規則，并不能由個體偏好獲得一個邏輯上一致的集體偏好，這一點集中體現于投票悖論。投票悖論由18世紀法國思想家孔多塞提出，后由阿羅形式化為阿羅不可能定理。集體決策是社會治理的必要環節，而且參與決策的必定是理性的人。但是，阿羅不可能定理卻告訴我們，滿足基本的理性條件的社會選擇不可避免地導致邏輯悖論。[6]

在實際社會生活的公共選擇過程中，人們是找不到一種確切的集體規則或者標準，使得個人的利益偏好得到“正當合理”的集體性選擇。行政決策，作為一個將微觀個體與系統整體聯結起來的中介，將個人意愿統一為集體意志才能落到實踐中執行。哲學上對統一的辯證解釋是，統一中也涵蓋者差異，差別構成統一。差異性不可避免，但是究竟此種差異指標的范圍如何，決定了人們對行政決策的滿意度大小。農業補貼中的重點扶持的公平性，造成小資本的后發合作社的質疑，挫傷了資金不足者志在發展規模經營的積極性，對農業產業化多元發展帶來很大負面效應。

四、結論與討論

當今社會實踐中，行政決策成為公民運動的開關閥是十分普遍的現象，因為行政決策可能導致社會弱勢群體的利益更加受損，致使公眾對政府信任度下降。目前我國改革已經步入深水區，改革中的行政決策更多傾向于以解決民生建設問題為先，也即是在經濟發展基礎上如何使得公平與效率更好銜接。“在制定農村政策時僅有為農民利益服務的愿望是不夠的，還必須考慮地方政府扭曲政策的可能性及扭曲到何種程度?！盵7]行政決策中要考慮的因素越來越復雜，看似從公共性出發，為著人民利益決策，但在實際生活中，又不得不考慮政策執行者、基層利益相關者的“小伎倆”。我國的許多民生工程、民生政策在轉型期這一歷史條件限制下，現實中的理性與理論上的理性相互交織，探討行政決策優先問題就顯得更為重要。從理論上看，我們有關行政決策、決策價值、決策經濟學等方面的理論還很不成熟，多是引進西方外來思想。學理層次上的公共選擇理論、博弈理論以及阿羅不可能定理等西方經典理論思想，都為如何在操作層面上更好實現行政價值公共性提供了分析視角。但在根置于我國特殊文化背景下，積極探索適宜當前時代發展的行政決策優先序理論十分具有指導意義，更利于實踐問題的解決和現實沖突的規避。

[1]劉霞.論公共決策的優先性價值[J].文史博覽(理論),2008(10):47-49.

[2]楊秋波.鄰避設施決策中公眾參與的作用機理與行為分析研究[D].天津大學博士論文,2012.

[3]劉靜暖.“經濟人”假定的范圍界定——關于“經濟人”用于公共管理領域的評析[J].稅務與經濟,2007(2):15-18.

[4]周光輝.當代中國決策體制的形成與變革[J].中國社會科學,2011(3):101-120.

[5]胡希寧，賈小立.博弈論的理論精華及其現實意義[J].中共中央黨校學報,2002(2):48-53.

[6]袁繼紅.社會選擇悖論與集體理性——從阿羅不可能定理談起[J].學術研究,2015(8):20-26.

[7]譚秋成.懲罰承諾失信及農村政策扭曲[J].中國農村觀察,2012(3):37-47.

(責任編輯：周建瑜)

2016-04-18

陜西省社科規劃辦社科基金項目《糧食價格波動與陜西農民增收對策研究》(13D294)；延安市科技局項目《延安農業產業化龍頭企業技術創新政策支持體系研究》(2013-KS04)；延安市社會科學專項資金項目《土地承包經營權流轉與規模經營問題研究》(13BJJ17)；延安大學社科研究項目《多主體共治下農民合作社與村兩委互構研究》(YD2015-03)；陜西省高水平大學建設專項資金資助項目(2013SXTS07)。

趙秋倩(1993- )，女，河南周口人，經濟與管理學院2014級碩士研究生，研究方向：行政戰略管理與決策；王進(1977- )，男，陜西清澗人，博士，延安大學經濟與管理學院副教授，主要從事農業經濟管理，區域經濟學研究。

D630

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1008-5955(2016)02-0066-03