關于深入推進司法行政機關執法規范化建設的思考

遲麗華（山東省司法廳副廳長）

關于深入推進司法行政機關執法規范化建設的思考

遲麗華（山東省司法廳副廳長）

山東省司法廳把執法規范化建設作為“三項重點工作”（深入推進執法規范化建設、公共法律服務體系建設、班子隊伍建設）之首的任務來謀劃、來落實。前不久，出臺了《關于深入推進司法行政機關執法規范化建設的意見》和《山東省司法行政機關執法規范化建設三年規劃（2016—2018年）》，召開了高規格會議進行動員部署，提出了執法隊伍專業化、執法標準體系化、執法管理信息化、執法制度科學化、執法監督經常化“五位一體”工作思路，各項工作已全面展開。筆者認為，執法規范化建設作為一項綜合性、全局性任務，涉及領域廣、任務艱巨，要想取得應有的效果，關鍵要在解放思想、更新理念、創新方法、加強領導上下功夫，這給各級司法行政機關提出了一個重大理論課題和實踐課題。

一、認清形勢、把握大勢，在提高認識上下功夫

自黨的十八屆四中全會《決定》作出全面推進依法治國的重大戰略決策以來，法治成為當今時代的最強音。作為處于推進法治和改革一線的司法行政機關，倍感時代變化帶來的新壓力新挑戰，規范執法、依法行政的任務比以往任何時候都更加迫切，主要體現在：

（一）建設法治政府的倒逼。規范執法、依法行政是法治政府建設的重要內容，能否做到規范執法、依法行政，是衡量和檢驗法治政府建設的重要尺度。中央強調把“權力關進制度的籠子里”，對行政機關來說，最根本的就是做到規范執法、依法行政。從現在起到我國提出2020年基本建成法治政府的目標還有3年多的時間，法治政府建設進入“爬坡上坎”的關鍵階段。中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，前不久，省委、省政府印發了《山東省法治政府建設實施綱要（2016—2020年）》，圍繞到2020年基本建成法治政府的目標作出了具體部署。2011年省政府出臺的《山東省行政程序規定》，是繼湖南之后制定的第二個省政府規章，其內容覆蓋決策、執法、規范性文件管理等機關工作的方方面面，是以行政程序規制政府行為的重要實踐，是我國行政程序建設的一個里程碑，對政府工作產生了深刻影響。規范執法、依法行政作為法治政府建設的“重頭戲”，要求越來越細，標準越來越高，執行起來越來越嚴。目前受傳統人治思維和習慣做法的不良影響，系統內按規則辦事的習慣還遠未形成，不適應、不符合、不到位的問題還比較突出：有的執法方式簡單化，“粗暴執法”、越權執法，引發了管理對象的強烈不滿；有的重實體輕程序，執法程序存在瑕疵；有的沒有嚴格執行規范性文件“三統一”、合法性審查、有效期等制度，違規制發規范性文件，等等，說明離依法行政、規范執法的要求還有很大差距。因此，建設法治政府機關、推進依法行政，迫切需要加大執法規范化建設力度。

（二）全面深化改革的倒逼。一方面，隨著簡政放權轉變政府職能的快速推進，改革措施不斷出臺，新規定、新要求層出不窮。行政審批制度改革進行了多輪，目前已進入破解難題的“深水區”；省政府推行權力清單責任清單負面清單制度，推進政務服務平臺建設、簡化優化公共服務流程、加強事中事后監管、加強誠信體系建設等等，這些都推動了執法規范化建設內容創新、機制創新和載體創新。與此同時，系統內不少同志還存在著靈敏度不夠強、思想觀念落后的問題。比如，按照省政府建設政務服務平臺的部署，將權力事項和主要公共服務事項納入平臺管理，省政府修訂部門“三定”規定，將行政許可權集中到一個處室，這些使得權力運行規則發生了重大變化。從推進的情況看，此項工作不夠理想，說明我們在這個問題認識上的巨大差距。如果不能正確認識和把握深化改革帶來的新挑戰，我們的工作不僅很難創新，而且將越來越被動！前不久，省廳成立了推進政府職能轉變領導小組，出臺了相應的實施意見，是應對行政體制改革、轉變政府職能的重要舉措。另一方面，執法規范化建設也是全面深化改革的重要內容，列入省委全面深化改革重要舉措中。省委政法委和司法部正在制定執法規范化建設意見和規劃，從頂層設計上進行部署。因此，順應改革大勢，擔當改革責任，迫切需要我們加大執法規范化建設力度。

（三）防范執法風險的倒逼。互聯網時代的執法工作，存在著人民群眾維權意識增強、執法環境更加公開透明、執法活動受到監督制約的鮮明特點。在這種環境下執法，不僅要求實體上合法，而且要求程序上合法，其結果要經得起法律和事實的檢驗，否則很容易成為網絡炒作的熱點。同時，隨著公民權利意識不斷增強以及行政復議訴訟制度改革，復議訴訟門檻進一步降低，由執法引起的復議訴訟案件數量呈現出爆炸式增長。不斷加大的被網絡炒作的危險、敗訴的危險以及越來越強的外部監督、層級監督，倒逼我們加大執法規范化建設力度。

（四）“走在全國前列”目標的倒逼。執法規范化建設不是單項工作，而是一項綜合性、全局性、根本性工作，牽一發而動全身，在整個司法行政工作中發揮著提綱挈領、綱舉目張的重要作用。執法規范化建設搞不上去，司法行政其他各項工作都會大受影響。從全國情況看，這項工作也基本上處于同一起跑線上，把握機遇、贏得優勢，實現“走在全國前列”的目標，倒逼我們加大執法規范化建設力度。

同時，受自身工作規律和現實條件的制約，執法規范化建設工作呈現出復雜性、艱巨性、長期性的特點，主要體現在：司法行政機關承擔著刑罰執行、強制隔離戒毒、社區矯正、行政許可、行政處罰等多項執法任務，執行的法律法規多，涉及的領域廣，執法的責任重，相應地執法規范化建設任務也重；執法規范化建設涉及到執法隊伍建設、執法行為規范、執法信息化、執法保障、執法監督等諸多方面，各個方面相互制約、相互影響、環環相扣，其中一個方面跟不上，其他工作很難取得應有效果，需要整體謀劃、系統推進；執法規范化建設涉及的部門多，無論是執法部門還是辦公室、人事、裝備財務、政策法規等部門，都承擔著不可替代的角色，缺一不可，需要協同作戰，相應地組織協調的難度也就較大；規范執法涉及到利益調整和思想觀念、工作方式轉變，執法規范化建設需要長期、艱苦地努力，決不會一帆風順、一勞永逸。對此，還必須有充分的思想準備和行動準備。

二、轉變觀念、更新理念，在增強自覺上下功夫

盡管執法規范化建設在全系統已開展多年，但與公安、檢察機關相比，在思想觀念、工作措施、工作力度、整體氛圍、實際效果等方面還存在不少差距。究其原因，除了客觀形勢要求并不是特別迫切、外部壓力偏弱的原因外，更主要的是主觀上的原因：有的同志認為只有監獄、戒毒、社區矯正才算執法，其他都算不得執法；有的片面認為只有執行的是法律才是執法，執行規章或規范性文件就算不得執法；有的把執法規范化建設與一般業務工作等同起來，以業務工作替代執法規范化建設，等等。唯有破除片面認識，樹立正確工作理念，才能確保正確努力方向、獲得持久動力。

（一）要樹立大規范化的理念。司法行政機關雖然帶“司法”之名，但其實是不折不扣的行政機關，是負責為司法機關和社會公眾提供法律服務的政府機關。司法行政機關除了監獄、戒毒、社區矯正等直接面向社會的“硬執法”外，還有法律服務管理、法律援助、法治宣傳教育、人民調解等間接面向社會的“軟執法”，“硬”“軟”相結合構成了司法行政機關完整執法體系。放寬視野，樹立“大規范化”的工作思路，既要抓好純粹意義上的執法，更要抓好管理、服務的規范化，決不能簡單、狹隘地理解，造成不必要的思想障礙，制約工作開展。

（二）要樹立簡化優化的理念。加強執法規范化建設，既包括靜態意義上的制度建設，又包括動態意義上的制度落實過程，是制度建設與制度落實的有機統一。制度關鍵在于實用管用常用，能夠考慮基層的現實狀況和可接受程度，絕不能脫離實際。“大道至簡”，執法規范化建設，要害就在“簡化優化”這四個字，重點在“簡化”上下功夫，刪繁就簡、會做減法才是真本事。深入研究規律，把握重點關鍵，使制定的制度力求統一、簡約，使執行的規范具體、明確，提出的要求簡便易行、務實管用。

（三）要樹立“一盤棋”的理念。執法中的很多問題，問題在下面，但根子在上面。孟子曰：“明足以察秋毫之末，而不見輿薪”。意思是說，眼力好得能看到一根毫毛的末梢，卻看不到一車柴草。看問題如果僅從局部出發，不能通觀全局，就會發生“短視”。工作是一盤棋，每個同志都是其中的一個棋子。“行棋當善弈，落子謀全局”。樹立“一盤棋”思想，注重從整體角度看問題、拿舉措、抓落實，做到上下同欲、目標同向、行動齊心，才能確保工作順利推進。

（四）要樹立常歷常新的理念。“沉舟側畔千帆過，病樹前頭萬木春”，事物的發展變化是永恒的。執法規范化建設是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化的，不可能一蹴而就、畢其功于一役，而是一個長期的過程。應當樹立歷久彌新、常抓常新的理念，做好打持久戰的心理準備，用不斷出現的新問題豐富內容、提供動力，推動執法規范化建設不斷深入。

三、創新方法、強化措施，在狠抓落實上下功夫

山東省司法廳在充分論證的基礎上，最終確定了執法隊伍專業化、執法標準體系化、執法管理信息化、執法制度科學化、執法監督經常化“五位一體”工作思路。這一思路完全符合全面依法治國、全面深化改革的總要求，是對以往工作經驗的總結運用，把握住了執法規范化建設的內在規律和發展趨勢，符合司法行政工作實際。下一步，全省各級司法行政機關將按照這樣一個思路，攻堅克難、開拓進展，狠抓落實、務求實效。

（一）借勢借力抓落實。搞執法規范化建設，眼光一味向內不行，關起門來搞也不行，必須用寬廣的視野考慮問題，學會借勢借力推進。一要借好改革之勢。積極爭取將司法行政機關執法規范化建設納入全面深化改革大盤子，借勢借力推進。廳黨委要求，從現在起到明年，利用一年多的時間抓好執法規范化建設基礎性工作，爭取省委、省政府出臺加強司法行政機關執法規范化建設的文件。爭取省委、省政府的有利政策，破解好長期以來制約執法工作的經費、裝備、設施、待遇等老大難問題。各市縣也要先行一步，在此方面爭取有所突破。二要借好法治之勢。這兩年，省委全面深化改革領導小組通過了司法行政工作改革性文件達5件，是省直部門中較多的，體現了對司法行政工作改革的高度重視。貫徹落實四中全會《決定》精神，把《決定》精神吃透，找出借勢推動工作的“抓手”，比如機關工作人員學法用法、法律顧問全覆蓋、公共法律服務體系建設等，理思路、出題目、設項目，在推動法治工作重點項目中推動執法規范化建設。三要借好社會力量之勢。執法規范化建設是一項群眾性、社會性很強的工作，直接關系到廣大人民群眾的切身利益。暢通渠道，做到執法規范化建設讓群眾參與、執法質量讓群眾監督、執法效果讓群眾評判，不斷推動工作深入開展。

（二）突出重點抓落實。執法規范化建設任務千頭萬緒，必須突出重點，只有抓住重點，牽住牛鼻子，實現重點突破，才能帶動全局工作上水平。一要抓好制度建設這個重點。要把握常用、管用、實用的原則，加快司法行政法規制度體系建設。積極協調省人大、省法制辦等單位，推動出臺更多符合全省實際的司法行政地方性立法。今明兩年集中精力搞好《山東省法治宣傳教育條例》立法工作。要加強規范性文件管理，積極做好制度立改廢工作，確保法制統一和政令暢通。二要抓好標準化建設這個重點。要精益求精、精雕細琢，實現執法行為的標準化，使得每個執法崗位、每個執法環節、每個執法行為，都有一套簡便易行的標準流程。認真學習借鑒上海、浙江等地的經驗，推進各個業務領域執法標準化建設，統一工作標準和執法尺度，以標準化帶動規范化建設深化提高。三要抓住信息化建設這個重點。要積極推進政務服務平臺建設，將除涉密事項外的司法行政權力事項和公共服務事項納入網上平臺運行。集中力量建好社區矯正管理系統、公共法律服務信息化平臺、業務綜合管理平臺，提高信息資源利用水平和平臺服務功能。四要抓住法律服務業事中事后監管這個重點。加強對法律服務的日常監管、風險監測、智能監管、信用監管，大力推廣隨機抽查，創新管理方式，強化社會監督，提高監管效能。

（三）統籌協調抓落實。執法規范化建設是一項系統工程，必須強化全局思維，整體系統謀劃，協調有序推進。一要分清輕重緩急。要安排好優先順序，按照先易后難、先急后緩的原則，分類推進執法規范化建設。對于那些上級有明確要求、當前最急需的事情、可能引發執法風險的事項往前排，對于那些一時條件不具備、群眾不夠關注或者說很難引發風險的執法事項也要提前研判，做好預案，積極應對，以避免出現被動應付現象。把社區矯正標準化試點、政務服務平臺建設、網上行政審批、事中事后監管、規范投訴處理等作為重點任務來抓，實現重點領域執法規范。二要堅持分類分步推進。先期集中精力抓好易量化、工作基礎好的執法規范化建設，待探索規律、積累經驗、取得成效后，再適時推動其他工作，這樣就會取得事半功倍的效果。執法執業考評、推行執法責任制等已有良好基礎，今年省廳修訂了《執法執業考評辦法》《執法責任制規定（試行）》，要以此為契機，進一步加大推進力度。三要盡快見到效果。對于那些立竿見影、最容易見到成效的事項，應當加快推進，成熟一項推進一項。比如統一司法行政標志標識工作，標識有了，下一步就要抓好推廣使用，以此帶動執法規范化建設開展。四要借鑒轉化創新。采取“拿來主義”，發揮各個方面的智慧和力量，大膽探索，實現外地經驗的本地化、特色化，努力打造執法規范化建設的“山東品牌”。

（四）上下聯動抓落實。“天下之事未嘗不敗于專而成于共”。要把各方面的資源力量整合起來，形成推進工作的強大合力。一要實行上下聯動。省市兩級要做好表率，先從自身做起，從自身改起，以上率下開展好工作；要使各項決策措施更符合基層實際，更接地氣；要真心實意幫助基層解決困難問題，在爭取政策、出臺文件、搞好保障上用力。在堅持統一標準的同時，各地要結合各自實際，大膽探索實踐，彰顯個性特點，突出部門特色，創造可操作可復制的經驗做法。二要與業務工作結合。緊扣執法主題，與單純的業務工作部署有所區別，不能以業務工作替代執法規范化工作，同時又要把執法規范化建設融入司法行政業務工作之中，做到相互協調、相互促進。聚焦業務工作的難點、堵點和短板，用法律、制度、政策、規范的理念和辦法解決，不斷豐富執法規范化的內涵和外延。三要建立業務機構和法制機構協同推進的工作機制。善于把握彼此利益的共同點和交匯點，強化溝通協調和協作配合，調動和發揮好各個方面的積極性，齊心協力做好這項工作。

四、加強領導、強化保障，在形成長效上下功夫

深入推進執法規范化建設，組織領導是關鍵。要從健全體制機制、加強統籌協調、夯實基礎入手，為工作開展提供有力保障。

（一）健全體制機制。各級司法行政機關要從建設法治政府、推進依法行政的高度出發，把執法規范化建設列入重要議事日程，擺上重要位置來抓。健全工作推進機制，黨委（黨組）會和廳（局）長辦公會要定期聽取有關情況匯報并通過制度形式固定下來。一把手要親自抓、抓全程，對活動開展進行有效指導；分管領導要靠上抓、抓具體。廳執法規范化建設領導小組應履行規劃指導、綜合協調、檢查指導職責，從組織領導上保證執法規范化建設扎實推進。廳機關相關處室要按照責任分工，切實抓好牽頭、負責和參與的各項任務，形成群策群力、齊抓共管的良好局面。各級各單位要將執法規范化建設相關任務分解落實到每個部門、每個崗位，確保目標清楚、責任到位。制定可量化、易操作的考核標準，建立專項督查機制，加強檢查指導，確保工作進度。

（二）要發揮政策法規機構的作用。法制部門承擔著執法規范化建設、政府職能轉變、行政審批集中等諸多職能，這些工作處于推進法治和全面深化改革的聚焦點上，工作難度大，工作頭緒多、任務繁重。特別是執法規范化建設，對法制部門的要求更高了，責任也更重了。加強政策法規機構隊伍建設，市縣司法行政機關要盡可能地設立獨立的法制機構，暫時成立不了專門法制工作機構的，也要明確專門法制工作崗位。注重發現并把那些有專業素質、有思想、善于學習思考的同志放到法制工作崗位來使用、來培養，加強經常性業務培訓，不斷優化隊伍結構和知識結構。加強政策法規業務建設，把分散在各處（科）室的政策、規劃、標準研究制定職責整合起來，由政策法規機構牽頭負責，統一規劃、統一程序、統一標準。落實好法制處長列席廳（局）黨委會議、重大事項合法性審核等制度，切實發揮好參謀助手、審核把關作用。要加強政策法規工作能力建設，法制干部要增強工作的責任感和使命感，堅持高標準、嚴要求，苦練內功，提高本領。

（三）統籌做好其他司法行政各項工作。處理好執法規范化建設與其他兩項重點工作的關系，“三項重點工作”與其他司法行政工作的關系，既要突出重點，又要統籌兼顧，使各項工作相得益彰，相互促進，共同推進。把執法規范化建設與“兩學一做”學習教育結合起來，通過執法規范化建設為“兩學一做”學習教育提供有效載體，把通過“兩學一做”學習教育激發出來的熱情投入到執法規范化建設中，為工作開展提供可靠保障和持久動力。

（責任編輯張文靜）