網絡謠言規制中的突出問題及其應對

□　張新宇

?

網絡謠言規制中的突出問題及其應對

□張新宇

網絡謠言并不一定是惡意、虛假的，但謠言一旦被廣泛傳播卻很有可能對公民的財產權、名譽權，甚至是社會秩序造成巨大的影響和沖擊。總體而言，我國針對網絡謠言的規制已經取得了一定的成效，但仍存在規制機構合法性不足，辟謠效果不佳、公眾容易偏頗吸收這兩大突出問題。對此，應當通過法律明確規制機構的地位和權限，并通過公眾參與制度來提升辟謠效果，避免公眾進行偏頗吸收。

網絡謠言；行政規制；言論自由；公眾參與

在我國，“謠言”一詞長期被理解為惡意、虛假的負面信息，受此影響，不少學者也將“網絡謠言”與“虛假信息”之間劃上了等號。但是，謠言未必全是虛假的，有不少的網絡謠言后來就被證實是真實的。事實上，謠言之所以有人相信，正是因為其中也有不少真實成分，因此，也有人將謠言戲稱為“遙遙領先的預言”，將謠言定義為虛假信息恐怕并不合適。鑒于難以在網絡謠言與正當的網絡言論之間找到一條清晰的界限，將網絡謠言定義為“未經證實”，特別是未經官方證實的互聯網信息更為合適。當然，無論如何定義網絡謠言，我們都必須承認，大量的網絡謠言引發了眾多的社會問題，公民的財產權、名譽權、甚至是社會秩序都可能遭受網絡謠言的沖擊。受此影響，法學界的同仁也廣泛地展開了對于網絡謠言的研究和探討，以期在互聯網空間杜絕謠言的肆意傳播。但是，對于互聯網這一開放空間來說，寄希望于事前的限制可能會嚴重降低互聯網本身的價值，寄希望于事后的制裁又可能存在無法為相關權利提供有效保障的風險。因此，如何在事中有效阻斷網絡謠言的傳播，避免網絡謠言的危害，又盡可能地維護和尊重互聯網本身的價值成了公認的難題。當然，要想徹底杜絕網絡謠言的傳播必然會涉及方方面面的問題，因限于篇幅，本文僅對網絡謠言規制中的突出問題進行探討。

一、網絡謠言的規制現狀

(一)網絡謠言規制的法律依據

無論網絡謠言具有多大的危害，但是究其實質，網絡謠言仍然是一種言論。言論自由是受我國憲法保護的基本權利，根據我國憲法第35條的規定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。當然，言論自由也并非不受限制，例如我國憲法第41條規定：中國人民共和國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。憲法第51條同樣規定：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。

基于憲法，我國刑法、治安管理處罰法、民法通則和侵權行為法等法律均對侵害他人權利或影響社會秩序的傳謠、造謠行為進行了限制性的規定，這些規定也都可以適用于網絡謠言的規制當中。例如，我國刑法中與網絡謠言相關的罪名包括：煽動分裂國家罪，煽動顛覆政府罪，編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪，損害商業信譽、商品聲譽罪，誹謗罪，侮辱罪，誣告陷害罪，編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等多項罪名。而隨著《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》的出臺以及著名的網絡推手“秦火火”因傳播網絡謠言同時被判處誹謗罪和尋釁滋事罪，尋釁滋事罪也成為規制網絡謠言的一項罪名。

治安管理處罰法也是重要的網絡謠言規制依據。比如，該法第25條規定，有下列行為之一的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款：(一)散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公眾秩序的；(二)投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質擾亂公共秩序的；(三)揚言實施放火、爆炸、投放危險物質擾亂公共秩序的。同樣的，我國民法通則第101條也規定：公民、法人享有名譽權，公民的人格尊嚴受法律保護，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽。

此外，《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網信息網絡傳播視聽節目管理辦法》等專項法規、規章等也都明確要求不得散布謠言破壞社會秩序或者侵害他人合法權益。

可以看出，在我國的法律體系內，對網絡謠言進行規制的相關法律依據并不算少，其中既有主要針對傳統謠言但也可適用于網絡謠言的相關規定，也有專門針對網絡謠言的專項規定。針對網絡謠言進行規制的法律依據基本充分，網絡謠言規制的法律體系已經基本建立。

(二)網絡謠言的規制手段

以事后追究、制裁的規制手段而言，在民事領域，權利受到謠言影響的公民、法人等可以提起民事訴訟，要求對方停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，賠償損失。另外，基于侵權責任法第36條的規定：網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任。網絡用戶利用網絡服務實施侵權行為的，被侵權人有權通知網絡服務提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。網絡服務提供者接到通知后未及時采取必要措施的，對損害的擴大部分與該網絡用戶承擔連帶責任。網絡服務提供者知道網絡用戶利用網絡服務侵害他人民事權益，未采取必要措施的，與該網絡用戶承擔連帶責任。根據該條規定，在民事領域中，受網絡謠言影響的公民、法人等還可以要求網絡服務提供者及時采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施，否則可以要求其承擔相應的賠償責任。

在刑事領域中，由于網絡謠言可能觸犯的罪名眾多，因此依據網絡謠言所觸犯的罪名以及情節的輕重程度，可能判處相關責任人員包括無期徒刑、有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利等刑罰。以網絡謠言最可能觸犯的誹謗罪和尋釁滋事罪為例，根據刑法第246條規定，以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役管制或者剝奪政治權利。根據刑法第293條規定，尋釁滋事破壞社會秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

在行政法領域內，對于制造、傳播謠言尚不構成犯罪的違法行為，還可以依據治安管理處罰法、《互聯網信息服務管理辦法》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》等規定，給予拘留、罰款、六個月以內停止聯網、停機整頓以及吊銷經營許可證或者取消聯網資格的處罰。*參見《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》第20條。

當然，除了上述事后制裁手段以外，我國政府也逐漸開始重視對于網絡謠言的事中應對和事前預防。各級政府均開始嘗試利用官方網站、官方微博，召開新聞發布會或者通過主流媒體等多種形式進行辟謠，避免網絡謠言的進一步傳播。另外，通過逐步完善信息公開制度來從源頭上對網絡謠言進行治理的思路也逐漸受到了重視。因此，總體上而言，我國已經建立了從事前到事中再到事后，涵蓋預防、應對和制裁在內的網絡謠言多元規制手段。

(三)網絡謠言的規制機構

我國目前并未明確設立專門的網絡謠言規制機構，網絡謠言的規制由多個機構共同處理。根據現行的法律規定，公安機關，國家安全機關，國務院新聞辦公室，省、自治區、直轄市人民政府新聞辦公室以及省、自治區、直轄市的電信管理機構均享有一定的網絡謠言規制職權。除了上述機構有權對網絡謠言進行規制外，2011年設立的國家互聯網信息辦公室，也有對網絡新聞業務進行監管以及依法查處違法違規網站等職責，國家互聯網信息辦公室目前已經成為網絡謠言規制的最主要機關。因此，雖然總體上有權對網絡謠言進行規制的機關數量眾多，但在國家互聯網信息辦公室成立后，相關的規制職責已經主要由國家互聯網信息辦公室承擔，多頭執法的問題有了一定的改善。

二、網絡謠言規制中的突出問題

可以看出，針對網絡謠言的規制，在法律依據層面，我國已經實現了有法可依，在規制手段方面，我國也能做到多元并重，在規制機構層面而言，我國也確立了主要的規制機關，避免了多頭執法互相推諉的問題。總體而言，我國針對網絡謠言的規制已經頗有建樹。當然，在取得成就的同時，我們也需要看到，在網絡謠言的規制過程中仍舊暴露出了一些問題，筆者認為問題主要集中在兩個方面：

(一)規制機構的合法性不足

正如前述，目前對網絡謠言享有規制職權的機構包括公安機關、國家安全機關、電信管理機關等等，但是，2011年設立的國家互聯網信息辦公室已經開始承擔主要的網絡謠言規制職責。由國家互聯網信息辦公室作為主要的網絡謠言規制機構是具有一定的合理性的，專門的規制機關既可以居中協調，有效地調動各個機關共同致力于網絡謠言的規制，也可以在其他機關不主動采取規制行動時對各個機關進行督促，防止多頭執法可能出現的相互推諉的問題。但是，這種模式雖然具有一定的優點，卻仍然存在一定的問題。目前，國家互聯網信息辦公室和國務院新聞辦公室是“兩個機構，一塊牌子”。因此，本質上而言，國家互聯網信息辦公室仍然僅僅是國務院下屬的一個辦事機構而已。根據行政法的一般理論，國務院辦事機構的主要職能是協助總理承辦具體事務，一般不享有對外管理的獨立權限。*馬懷德主編：《行政法學》，中國政法大學出版社2009年版，第77頁。但是，在網絡謠言的規制過程中規制機關顯然要經常性地進行對外管理，乃至于直接對外進行處罰，其很難僅僅作為一個協調機關而存在。因此，如果僅依據目前的情況來說，國家互聯網信息辦公室的法律地位還需要進一步明確。

(二)辟謠效果不彰，公眾容易偏頗吸收

現實中，不少網絡謠言最后造成了軒然大波的原因在于政府對某些網絡謠言不夠重視，致使政府不能及時地對謠言進行回應。但是，網絡謠言規制中更為需要重視的問題是，針對某些特定的網絡謠言，即使政府積極辟謠，公眾也不能對政府的辟謠行為產生足夠確信，甚至抱著“寧可信其有不可信其無”的想法繼續信任網絡謠言，造成對相關信息的“偏頗吸收”。公眾容易偏頗吸收的原因在于，人在接收信息的過程中都會依據自己過往知識和經驗對信息進行判斷，如果信息與自己過往的知識或經驗符合程度較高則更容易接受，如果信息和自己過往的知識、經驗存在較大的差異或者根本上呈現對立，那么信息就很難被接受。*關于偏頗吸收，可參見【美】卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，張楠迪揚譯，中信出版社2010年版，第85-86頁。受到偏頗吸收的影響，對于某些議題，即使網絡空間有正反雙方的充分意見，但是人們仍會堅持自己一貫的判斷，甚至會比以前更加極端，而對于相反意見則往往忽略不計。例如，在美國關于“是否贊成死刑”之類的議題，即使網絡空間有充分的正反雙方觀點，甚至是正反雙方進行過充分的辯論，但實際上這些信息卻很難影響公眾的一貫判斷。*See Edward L.Glaeser，Cass R.Sunstein，Why Does Balanced News Produce Unbalanced Views，NBER working paper series，http://www.nber.org/papers/w18975．雖然對于我國的網絡謠言來說，謠言更多牽涉的是事實問題，而不是類似于“是否贊成死刑”這種更傾向于價值性的判斷，但是，偏頗吸收的問題仍然或多或少的存在著。以“7·23甬溫動車事故”為例，面對互聯網上瘋傳的“掩埋列車車頭的目的并非清理場地為救援提供便利，而是掩蓋證據為事故調查設置障礙”的謠言，鐵道部發言人王勇平在官方的新聞發布會中表示：“關于掩埋，后來他們做這樣的解釋。因為當時在現場搶險的情況，環境非常復雜，下面是一個泥潭，施展開來很不方便，所以把那個車頭埋在下面蓋上土，主要是便于搶險。目前他的解釋理由是這樣，至于你信不信，我反正信了。”*李婉：《公共事件類網絡流行語的成因及影響探析》，遼寧大學2012年碩士學位論文。在“7·23甬溫動車事故”中，政府在事故26小時后即召開了新聞發布會，事故調查組也邀請了相關專家參加，應對措施不可謂不周全、不到位。但是，公眾對王勇平的辟謠言論卻并不買賬，“至于你信不信，我反正信了”甚至成了網絡流行語。而且，在官方新聞發布會召開后，大量關于掩埋車頭是為了掩蓋證據的謠言仍然在大行其道。這其中，固然有新聞發言人王勇平個人表述不當的原因存在，但是不可忽視的問題在于，在公眾一貫的認知當中，掩埋列車車頭和為救援提供便利并沒有任何關聯，這才是造成相關謠言得以繼續大行其道的主要原因。

三、問題的應對

可以看出，在網絡謠言的規制方面，我國仍然存在規制機構合法性不足，辟謠效果欠佳、公眾容易偏頗吸收這兩方面的問題。對于這兩個問題，筆者認為可以進行如下應對：

(一)明確規制機構的地位和權限

正如前文所述，國家互聯網信息辦公室目前的法律地位并不適合對外直接采取規制手段，其規制職權也并非由法律直接賦予，但是，由其作為網絡謠言的規制機關又具有一定的合理性。因此，通過法律明確國家互聯網信息辦公室的地位和權限就顯得尤為重要。筆者認為，在此過程中應當從兩方面解決問題：

首先，需要明確國家互聯網信息辦公室的法律地位。國家互聯網信息辦公室是以國務院新聞辦公室加掛牌子的方式形成的。因此，本質上而言，國家互聯網信息辦公室應當和國務院新聞辦公室具有相同的法律地位，是國務院的辦事機構，由辦事機構直接承擔對外規制的職權顯然是和行政法基本原理不符的。對于這一問題，可以考慮將國家互聯網信息辦公室提升為國務院互聯網信息管理局等方式，使其成為可以獨立對外行使職權的國務院直屬機構。如此一來，國家互聯網信息辦公室就可以承擔對外規制的職權。

其次，也需要由法律明確國家互聯網信息辦公室的具體職權。可以說，即使國家互聯網信息辦公室的法律地位問題得到了解決，依據公法領域“法無授權即禁止”的原則，也并不代表其享有直接對網絡謠言進行規制的相應職權。目前，并無法律明確授予國家互聯網信息辦公室相關的規制職權，其職權主要來自于國務院的內部決定。因此，其規制行為仍有重大的“越權”嫌疑，未來必須通過法律的明確賦權補正其合法性方面的不足。

(二)以公眾參與應對偏頗吸收

如前所述，任何人在接收信息時都會依據自己過往的知識和經驗對信息的真假進行判斷，在這種情況下，為何本來應該是權威意見的官方辟謠反而不被信任呢？筆者認為，這主要是以下兩方面的原因。

首先，某些社會問題的長期存在使得公眾已經形成了一種固化的思維。受固化思維的影響，公眾認為某些特定的領域往往就是不安全的、容易出問題的，這就為網絡謠言的傳播提供了土壤。例如，近些年來我國的食品安全問題頻繁發生，食品安全飽受質疑，與之相對應的是食品安全方面的網絡謠言也是數量最多的。據統計，2014年11月3日至12月17日被舉報為“詐騙和虛假信息”的488篇微信文章中以食品安全謠言(228篇)為最多。*《中山大學謠言分析報告：食品安全謠言最多》，http://china.huanqiu.com/article/2015-01/5389719.html。“江蘇響水化工廠爆炸”事件也與之類似。江蘇響水化工廠爆炸本是一則謠言，這則謠言經過口耳相傳，最終引發了全縣逃亡。但是，全縣逃亡是有其客觀原因的，在謠言發生前，該區域內就發生過爆炸和氯氣泄漏事件，這使得當地居民對化工廠的危險性深信不疑。可以看出，由于某些特定的社會問題或風險長期存在，公眾往往對這種風險深信不疑，因而很難通過政府辟謠達到預期的事實澄清的效果。以上文提到的“響水化工廠爆炸”事件為例，即使事后響水縣政府新聞發言人認為此次事件是具有很大的或然性，即使再有謠言也不會出現全縣大逃亡的局面，可是當地村民在接受記者采訪時依然表示，如果再次出現類似的謠言，“還得跑，我們寧愿相信這是真的，保命要緊”。*邢婷：《回訪謠言引發的萬人逃亡事件》，《中國青年報》，2011年2月14日第3版。可以看出，僅有官方的辟謠，顯然無法改變公民長期的固化思維，難以起到阻斷謠言傳播的預期效果。

其次，在缺失制度保障的情況下，政府的公信力也存在一定的不足。在過去，由于政府信息公開制度尚未建立健全，政府過往處理一些突發事件中長期采用的遮遮掩掩的態度就導致其飽受質疑。例如，在2005年發生的吉化爆炸事故，造成了松花江形成一條長達80公里的污染帶，苯含量一度超標108倍，數萬群眾被疏散，吉林市、哈爾濱市、松原市受污染影響被迫停水，甚至是俄羅斯的部分地區也受到了污染的影響。但是即便是如此重大的事故，吉林市最初的處置思路仍是瞞報。受類似事件的影響，公眾自然會對政府缺乏足夠的信任。當然，隨著政府信息公開制度的建立健全，政府更加愿意主動地公開相關信息，掃除公眾的疑慮，政府的公信力有了相當程度的提升。但是，由于我國“大政府，小社會”的社會格局，政府在社會生活的方方面面中都承擔著重要的職責，這就導致了政府在諸多的網絡謠言中并不是一種中立超然的狀態，甚至往往需要對謠言所涉及的具體事件負有一定的責任。例如，在前述的“7·23甬溫動車事故”中，政府是甬溫動車的運營方；在食品安全謠言中，政府是食品安全的監管方；在PX項目等引發的謠言中，政府又扮演決策者的角色。可以看出，在大部分的網絡謠言中，政府都與謠言具有十分密切的關系，甚至作為一方的當事人與網絡謠言所涉及的事件具有直接關系。在這種情況下，由政府單方面地釋出相關信息，就不能不讓人產生政府“既當球員，又當裁判”的疑慮，其可信度自然大大降低。

正是上述兩方面的原因，導致官方的辟謠往往難以起到以正視聽的作用，甚至只能坐視公眾進行偏頗吸收，而網絡謠言的影響也會愈發擴大。因此，為了應對偏頗吸收的問題，更為明智的思路應當是，在盡可能解決食品安全等社會問題的同時，從制度建設層面入手，為政府公信力的提升提供更為有力的制度保障，從而使政府能夠在網絡謠言的應對過程中發揮更為明顯的作用。

筆者認為，公眾參與制度可以為政府公信力提供充足的制度保障，其對于解決網絡謠言規制中出現的偏頗吸收問題也會大有裨益。公眾參與制度目前已經成為行政法中的重要制度，公眾參與的重要意義在于通過公眾參與可以將行政行為的全過程都展現在社會公眾的視野之中，有利于加強對行政主體的監督，另外，通過公眾參與也可以增強行政行為的合法性和可接受性。*參見江必新、李春燕：《公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰》，《中國法學》，2005年第6期。在民主政治當中，涉及公共利益的重大決策離不開公眾的參與，充分的公眾參與既可以提高決策的質量，也可以為決策的合法性提供更強的保障。實際上，已經有學者注意到公眾參與對于網絡謠言規制的重要作用，認為“為使行政過程重新獲得合法性，保證該過程當中的公眾參與或是一條可由之路，盡管具體的制度選擇方面存在多種路徑，但擴大行政過程當中公眾參與的廣度、深度及范圍，對于補救合法性的缺失、增強公權力運作的公信力從而在一定程度上消解謠言的影響力，應有所裨益。”*陳鵬：《針對網絡謠言的政府義務》，《浙江社會科學》，2012年第2期。當然，這里的公眾參與主要側重于對于網絡謠言的預防，實際上，網絡謠言事中規制過程中的公眾參與也與此相似，其目的主要在于，通過讓公眾參與到相關事件的調查中為公眾提供更多的信息，如此就可以通過公眾的參與來提高辟謠信息的可信度，起到防止公眾進行“偏頗吸收”的效果。

通過公眾參與，可以將謠言所涉及的事實信息更為全面地展現在公眾面前，也有助于提升辟謠行為的可信度。筆者認為，在網絡謠言規制的過程中應當對一些具有重大影響的公共事件引發的謠言設立公眾參與制度，比如因“7·23甬溫動車事故”引發的謠言就應當吸收一般公眾參與到事件的調查當中。重點將公眾參與引入到這類謠言的治理中的原因在于，第一，由于公共事件往往涉及多方利益，受到全社會的關注，因此具有較大的社會影響，將公眾參與引入其中較有必要；第二，公共事件的發生往往與政府履責不力具有一定的關系，單純由政府進行辟謠，其效果可能并不理想，與公共事件具有相關性的多方群體以及與事件無關的普通公眾參與對事件的調查往往能顯著提升辟謠的可信度；第三，在這些具有社會影響的事件調查中引入公眾參與，既可以樹立政府公開透明的良好形象，也具有更強的宣傳價值和示范作用。針對重大影響公共事件引發的網絡謠言，公眾參與主要是指吸收公眾參與到相關事件的調查當中，但是，在自媒體時代，參與到調查中的公眾也可以通過微博等自媒體適當地向外界發布事件的相關情況，如此一來參與調查公眾所發布的信息就可以和官方信息互為補充，信息可以更為全面、透明，官方的信息也會更具有可信度。同時，為了避免公眾參與走過場，也需要注意相關公眾代表的挑選問題。筆者認為，公眾代表應包括三類人：第一類是專家學者，專家學者的參與可以保證公眾參與的專業性；第二類是與網路謠言相關的普通公眾或其家屬，由于他們與謠言所涉及的事項息息相關，被“俘獲”的可能性較低，可以保證相關參與的真實性和可信度；第三類是具有一定影響力的公眾人物，如此可以借助其影響力進一步提高相關信息的傳播范圍。

當然，并非所有問題都需要進行如此大范圍的公眾參與，除了應當對一些具有重大影響的公共事件引發的謠言設立公眾參與制度外，對于在特定區域范圍內具有一定影響的網絡謠言也可以適度地引入公眾參與進行控制。對于這類謠言，由于相對而言其后果并不嚴重，情況也不十分復雜，也就并不需要將公眾參與無限擴大到事件的調查過程中。但是，政府也完全可以邀請一些在本區域內受公眾信任并具有一定影響力的人物以及普通公眾參與到謠言的治理過程當中，政府可以通過證據向他們對事實情況進行說明，然后可以邀請他們配合政府進行辟謠，比如對官方辟謠信息進行轉發、評論、進一步的解釋說明等等，如此，既可以提高官方辟謠的可信度，也可將官方的辟謠信息盡早地傳達給社會公眾。□

(責任編輯：胡曉慧)

2016-03-28

張新宇，中國社會科學院法學研究所博士后研究人員，法學博士，主要研究方向為行政法學。

D912.1

A

1007-9092(2016)05-0123-006