創新驅動發展與知識產權強國建設的知識產權政策體系研究

宋河發　沙開清　劉 峰

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創新驅動發展與知識產權強國建設的知識產權政策體系研究

宋河發沙開清劉 峰

內容提要：我國知識產權政策還存在許多不適應創新驅動發展和知識產權強國建設的問題，迫切需要構建有效的知識產權政策體系。構建支撐創新驅動發展和知識產權強國的知識產權政策體系，需要制定和完善面向需求的知識產權研發創造政策、高質量創造政策和組合創造政策，需要制定完善知識產權運用機構支持政策、完善稅收優惠政策，需要強化知識產權司法保護政策和行政執法保護政策，需要制定以引導為主具有可操作性的知識產權管理政策。

關 鍵 詞：知識產權 創新驅動發展 知識產權強國 政策

沙開清，博士，國家知識產權局辦公室政策研究處處長

劉峰，碩士，普天新能源（北京）有限公司總經理

一、問題的提出

當前，我國面臨著較大的經濟下行壓力，經濟開始進入新常態。保持經濟健康快速平穩發展，必須緊緊依靠創新和知識產權，實施創新驅動發展戰略，建設成為知識產權強國。實施創新驅動發展戰略，建設知識產權強國，必須創造大規模高水平的關鍵核心知識產權，將知識產權轉化為現實生產力，構建有效的知識產權政策體系。

知識產權制度需要知識產權政策的支撐，在《TRIPS協定》下實現國家利益和目標必須輔之以相應的公共政策，如促進市場主體創造和運用知識產權的政策a張志成：《對知識產權戰略的法學認識》，載《知識產權法政策學論叢（2009卷）》，第128-156頁。。知識產權政策是政府以國家的名義，通過制度配置和政策安排對于知識資源的創造、歸屬、利用以及管理等進行的指導和規制，我國應建立以知識產權為導向的公共政策體系b吳漢東：《中國應建立以知識產權為導向的公共政策體系》，載《中國發展觀察》2007年第5期，第4-6頁。。知識產權政策是針對知識產權的權利界定及權利行使而制定的政策措施，狹義上是通過對知識產權制度的調整，來影響個體的行為決策，實現效率的改進或協調利益的沖突，廣義上是知識產權權利行使產生直接影響的各種政策措施c吳欣望著：《知識產權——經濟、規則與政策》，經濟科學出版社2007年版，第104頁?！，F有知識產權政策研究主要集中于保護寬度、利益平衡等方面，專利長度并不能最大化社會福利dKoichi Futagamia, Tatsuro Iwaisako. Dynamic analysis of patent policy in an endogenous growth mode. Journal of Economic Theory. 2007 (132): 306–334.，在對創新保護力度較弱的體制下，對創新的激勵仍然可以非常強e.e Ordover J A. A patent system for both diffusion and exclusion. The journal of economic perspectives, 1991: 43-60.，低的新穎性標準仍然能讓更多的中間技術獲得公開和授權fScotchmer S, Green J. Novelty and disclosure in patent law. The RAND Journal of Economics. 1990: 131-146.。Lemley等從期望理論、競爭理論、累積創新理論、知識產權叢林理論研究了知識產權的政策杠桿gLemley, Mark A. and Burk, Dan L., Policy Levers in Patent Law. 89Virginia Law Review. 2003:1575.；田村善之通過自然權利論與激勵論、勞動所有論與精神所有權論研究了知識產權法的政策h田村善之：《智慧財產法政策學初探》，載《知識產權法政策學論叢（2009卷）》，第97-114頁。。Jaffe研究了美國專利范圍、等同原則、專利研究工具、軟件專利和先申請制與先發明制的變化iAdam B. Jaffe. The U.S. patent system in transition: policy innovation and the innovation process. Research Policy 2000(29):531–557.。Maskus認為，應將知識產權政策與發展政策結合考慮jKeith E. Maskus. Integrating Intellectual Property Rights and Development Policy: Report of the Commission on Intellectual Property Rights, Commission on Intellectual Property Rights September 2002. Journal of International Economics.2004(62):237-239.，Bruno van Pottelsberghe de la Potterie等提出了給予專利申請資助，降低中小企業專利申請費用的建議kBruno van Pottelsberghe de la Potterie，Siska Vandecandelaere, Emmanuele de Be′thune. Policy recommendations for the Belgian patent system. World Patent Information. 2008 ( 30 ) :309–319.。

近年來，發達國家不斷完善知識產權制度和政策。美國法律規定，相關知識產權費用可以列入加計扣除范圍，對外購形資產實行攤銷政策，對知識產權許可轉讓收入實行15%所得稅優惠稅率，對包括知識產權在內的投資所得實行20%優惠稅率。歐洲許多國家制定了激勵中小企業知識產權創造運用政策，主要包括知識產權研發創造政策、申請資助政策、向外申請資助政策、費用減免政策、知識產權引進費用資助政策、知識產權企業貸款優惠政策、知識產權企業風險投資政策、知識產權產品政府采購政策、專利許可和資本利得所得稅收優惠政策。其中歐洲專利盒子（Patent Box）是激勵創新企業開發專利產品的激勵工具lChrenko, P., & Hrdli?ka, Z. (2012). Patent box. Tax policy[J]. http://www.pwc.com/ cz/cs/danove-sluzby/danova-politika/assets/patent-box.pdf，最后訪問日期：2015年12月20日。，許多國家允許知識產權許可收入和資本利得的收入實行稅收信貸政策，即在企業所得稅稅基中扣除收入的50%～80%mIvana Ko?tu?íková, Monika Chobotová.New Trends in Intellectual Property and Tax Burden of Innovative Corporations. Procedia - Social and Behavioral Sciences, Volume 110, 24 January 2014, Pages 93-102.，實際最高有效稅率為2%～16.5%。

日本、韓國都規定了包括知識產權費用在內的研發加計扣除政策、中小企業費用減免政策和職務發明獎勵報酬政策。日本對共同承認的技術許可辦公室（TLO）可給予最多達3000萬日元的年度資助和上限為10億日元的貸款擔保，對TLO專利申請費和審查費實行三年減半收費。日本特許廳還通過減免費用和加快審查支持中小企業創新n賈曉輝、潘峰：《日本技術轉移機構（TLO）經驗對我國重大專項知識產權（IPR）轉移的啟示》，載《科技創新導報》2010年第1期，第250-253頁。。韓國建立了向高校派駐專利管理顧問制度和高技術專業化審查制度，規定知識產權實施收入可減免所得稅或法人稅，職務發明專利轉化收入免征個人所得稅。

我國2006年頒布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》（簡稱《科技規劃綱要》），制定了包括知識產權的配套政策和實施細則。我國2008年又頒布了《國家知識產權戰略綱要（2008—2020年）》，明確了知識產權政策發展的方向。到目前為止，我國知識產權政策措施數量已達三十余項，知識產權公共政策體系逐漸成型，其中法律形態的知識產權政策已比較完善，但非法律形態的知識產權政策還存在不全面、不系統，不協調，低主動、低水平，低結合、低運用等問題o彭茂祥：《我國知識產權公共政策體系的構建》，載《知識產權》2006年第5期，第32-37頁。。我國知識產權尤其是專利政策的終極目標是激勵創新。但我國知識產權公共政策發展相對緩慢，應與知識產權相關的產業政策、區域政策、科技政策、貿易政策、文化教育政策、社會保障政策相協調p劉華、孟奇勛：《知識產權公共政策的模式選擇與體系構建》，載《中國軟科學》2009年第7期，第10-18頁。。我國知識產權政策必須調整、完善和提高，應與國家的科技政策、產業政策、文化政策、教育政策、外貿政策相互配合，并在有關政策出臺時增加知識產權條款q吳漢東：《利弊之間：知識產權制度的政策科學分析》，載《法商研究》2006年第5期，第6-15頁。。

由于知識產權制度主要借鑒發達國家的作法，我國很少發布知識產權保護范圍和期限、利益平衡等政策，審查政策和司法保護政策對知識產權創造運用的引導作用沒有充分發揮出來?！犊萍家巹澗V要》中的知識產權政策只涵蓋了知識產權創造和保護的一部分，在運用和管理方面涵蓋還很不夠?！犊萍家巹澗V要》知識產權運用政策和《國家知識產權戰略綱要》提出的政策又多是思路性和原則性政策，可操作性顯得不足r宋河發著：《科院機構知識產權管理》，知識產權出版社2015年版，第308-335頁。。現有研究對知識產權政策體系和構建方法研究十分不足，對知識產權政策體系邊界、構成及政策設計缺乏深入研究。構建符合知識產權發展規律的知識產權政策體系，制定具有可操作性的知識產權配套政策措施，是深入實施創新驅動發展戰略和建設知識產權強國的必然要求，是從根本上提升國家自主創新能力和競爭力的重要舉措，也是各類創新主體和全社會的迫切需要，具有重要的理論意義和現實意義。

二、我國知識產權政策問題分析

公共政策分析要分析其一致性、不一致性、沖突性和缺陷性s宋河發、穆榮平、任中保：《促進自主創新的政府采購政策與實施細則關聯性研究》，載《科學學研究》2011年第2期，第291-299頁。。實際上，知識產權政策分析主要包括三個方面：一是政策體系性分析，主要分析知識產權政策是否符合創新驅動發展和知識產權強國建設的要求，政策體系是否完整，是否有缺失的政策。二是政策缺陷分析，從各項知識產權政策本身出發，分析政策存在的主要缺陷和問題。三是政策協調性分析，主要分析各項知識產權政策之間是否存在交叉重復和沖突問題。我國知識產權政策還存在不少問題。

（一）知識產權政策體系不完整

從體系看，我國現有知識產權政策主要集中在保護和管理上，而創造政策和運用政策相對比較缺乏，因此知識產權創造和運用政策應當是未來我國知識產權政策體系建設的重點。借鑒知識產權政策體系，按照科技成果創造、運用、保護和管理的過程，科技創新體系中的知識產權政策主要集中在知識產權收費與資助獎勵政策與知識產權保護法律法規上，這與知識產權政策體系有很大差異。

（二）知識產權政策存在缺陷

一是我國現有知識產權研發創造政策缺乏促進科技創新活動形成核心知識產權和知識產權有效組合的政策，知識產權碎片化現象嚴重，導致知識產權運用困難。缺乏科技創新項目立項、驗收的知識產權高質量創造政策，這已成為科技成果轉化難的突出問題。還缺乏市場需求導向的高校科研機構知識產權創造政策，產學研合作缺乏技術創新和知識產權有機結合政策?，F行稅收政策限制了知識產權創造運用，形成無形資產前的很多知識產權費用不能列入稅前150%加計扣除范圍，形成無形資產的知識產權費用需要攤銷而且時間較長，影響了知識產權創造運用和引進。科技項目經費管理政策對知識產權管理人員激勵不足。知識產權權利獲取政策關于知識產權質量規定存在不足，一些核心術語和概念的規定還不很充分。審查機制也不完善，缺乏實用性的審查。收費標準多年沒有變化，代理市場存在“逆向選擇”，影響了知識產權質量。很多重大國際技術標準很少有來自我國的知識產權，但我國國外知識產權財政資助政策卻在2011年廢止了。

二是我國知識產權運用政策存在缺陷。缺乏兼并收購中知識產權保護政策，缺乏知識產權與自主技術標準相結合的實質性政策，知識產權商業化運用政策存在諸多問題。我國促進知識產權運用的科技法、知識產權法沒解決創造面向需求問題，沒解決轉化中信息及其風險不對稱問題，缺乏對技術轉移組織機構與人才團隊、能力建設的支持支持，缺乏對知識產權創業和知識產權集成的支撐政策t宋河發、李振興：《影響制約科技成果轉化和知識產權運用的問題分析與對策研究》，載《中國科學院院刊》2014年第5期，第548-557頁。。長期推崇的中介發展模式存在嚴重缺陷，而美國斯坦福大學技術許可辦公室的經驗已經證明，技術轉移中介模式不可能成功；美國阿貢實驗室技術轉移辦公室經驗證明，知識產權運用最好的方式是對它進行投資。稅收政策也存在較大不足，我國對自主知識產權產業企業沒有實行低增值稅優惠政策，高?？蒲袡C構和轉移稅收政策起點低，稅負增加，還形成了負激勵；高新技術企業認定缺乏知識產權對于主營業務貢獻的認定，企事業單位知識產權作價入股和和職務發明人知識產權股權獎勵報酬還需要繳納個人所得稅，而且個人稅率高達20%，對非職務發明人知識產權轉化的個人所得稅實行一次征收造成稅負過高。我國還缺乏新型知識產權運用機構支持政策，如技術轉移辦公室、專利池運營公司等。此外，創業引導基金設定門檻過高，知識產權運用引導基金模式還不清晰，知識產權質押貸款由于缺乏風險分擔機制一直發展緩慢，缺乏促進知識產權運用的擔保、保險與再保險政策。知識產權審查對知識產權運用的導引也不夠，專利收費標準過低，實行費用減緩政策而非減免政策，針對經濟困難主體而非市場失靈主體，實施許可的專利還要補交緩交費用，與促進專利實施目的相悖。

三是知識產權保護政策缺乏有力措施。知識產權保護弱嚴重降低創新收益預期和投資動機。我國知識產權法律對創新保障不足，懲罰性賠償制度長期沒有建立，實際專利侵權賠償較低，挫傷了創新者積極性u宋河發：《科技成果轉化和知識產權運用》，載《光明日報》2015年2月7日。。知識產權侵權缺乏統一判定標準，侵權案件審判在不同地方輸贏結果不同，賠償額度不同。知識產權法官人才不足，知識產權審判能力亟待提高。知識產權行政執法與司法保護銜接不夠，行政執法缺乏相應調查權和處罰權。行政執法保護力度較弱，實效有待提高。國民經濟社會發展規劃對地方政府知識產權保護缺乏有力考核獎罰措施。

四是知識產權管理政策可操作性不足?，F有知識產權保護管理政策很多比較宏觀，多是倡導性措施。知識產權戰略規劃缺乏有效財稅政策支撐，知識產權行政管理在促進知識產權商業化、培育知識產權文化、引導中介機構轉型發展、培養知識產權人才等方面還很不夠。知識產權代理機構監管不夠，專業化發展支持政策不足。現行政策對高校、科研機構和企業科技創新活動的知識產權管理指導不足。

（三）與其他相關政策的關系不明確

由于管理涉及知識產權創造、運用和保護的各個方面，知識產權管理政策很容易與其他知識產權政策交叉重復，這也是導致我國知識產權管理政策可操作性不足的主要原因之一，而我國在知識產權管理政策與其他政策的關系上缺乏明確的邊界和實際規定。

三、知識產權政策體系的構建

創新驅動發展的實質是知識產權的高水平大規模創造和有效運用，關鍵是要成為知識產權強國。知識產權強國是知識產權綜合能力強的國家，是利用知識產權增強國家綜合實力和國際競爭力的國家，是以知識產權創造和運用能力建設為主線的國家。實施創新驅動發展戰略，建設知識產權強國，必須圍繞知識產權創造和運用構建配套的知識產權政策體系，提升知識產權創造的水平和規模，提升知識產權轉化為現實生產力的能力。

（一）知識產權政策與其他政策的關系

知識產權是各類政策的核心和條件?，F有科學政策、技術政策、產業政策、創新政策和貿易政策等無不涉及知識產權，無論是研究開發、創新能力建設、創新基礎條件建設以及創新環境發展政策等，都離不開知識產權創造、運用、保護和管理。而且這些政策無不把知識產權作為保護科技創新成果與商品的手段和考核的指標。離開知識產權，這些政策將無法實施。同時，現有這些政策中關于知識產權的規定還存在很多缺陷，突出數量，輕視質量，突出創造，輕視運用，重視保護，輕視管理，而且大多是被動的線性的事后的政策。

知識產權政策不等于知識產權保護政策。知識產權是一種權利，也是這種權利保護的智力成果或商業標示，還是可用于競爭的核心戰略資源。雖然知識產權保護政策是科技創新政策的重要政策工具，但知識產權政策不是也不應當是科技創新政策的一部分。知識產權政策還包括知識產權權利獲取政策、研發中知識產權創造政策和知識產權運用政策，以及國家戰略中的知識產權競爭政策。

（二）知識產權政策體系的內容

知識產權政策具有獨立性特征。知識產權有一個創造到運用再到滅失的過程，知識產權以創造和運用為主線，具有自組織和不斷演化發展的特征。知識產權政策不斷完善，不斷發展，是一個相對獨立的政策體系。

知識產權政策具有系統性特征。知識產權發展涉及各種政府、企業、高校科研機構等主體，涉及人、財、物和技術、信息，以及法律、政策、文化等各種要素，各個主體和要素之間又存在各種各樣的作用和聯系。各種知識產權政策不斷聯系、不斷反饋、不斷作用，是一個相對完整的政策體系。

知識產權政策包括創造、運用、保護和管理政策。在知識產權創造、運用、保護和管理中，創造是基礎，運用是目的，保護是手段，而創造、運用和保護都離不開有效的管理。知識產權政策體系包括而且必須包括知識產權創造政策、運用政策、保護政策和管理政策。

知識產權重要性需要知識產權政策體系。隨著我國經濟進入新常態，深入實施創新驅動發展戰略和建設知識產權強國越發重要和緊迫，也越發需要加強知識產權對科技、創新、產業、貿易等的支撐和融合，越發需要強化政府知識產權行政管理職能，需要構建知識產權政策體系。

因此，本文提出了知識產權政策體系構建的思路，主要包括知識產權創造政策、知識產權運用政策、知識產權保護政策和知識產權管理政策四類政策v宋河發：《技術標準與知識產權關聯及其檢驗方法研究》，載《科學學研究》2009年第2期，第234-239頁。，主要的政策有五項。

1.知識產權創造政策

知識產權創造主要包括知識產權研發創造、知識產權權利獲取創造和知識產權保護范圍拓展創造三個方面。知識產權研發創造政策是面向世界科學前沿、國家重大需求和國民經濟建設主戰場的核心知識產權創造、高質量知識產權創造及知識產權有效組合創造的政策，是促進知識產權創造保護的合理研發經費稅前加計扣除政策、項目知識產權經費政策和知識產權人員費用政策。知識產權權利獲取政策主要是合理的知識產權權利歸屬政策和有效的知識產權審查授權政策、收費政策、資助政策、費用減免政策。知識產權保護范圍拓展政策主要是知識產權國際布局的資助政策。

2.知識產權運用政策

知識產權運用政策包括運用知識產權提升產業創新能力與競爭力政策和知識產權商業化運用政策。前者主要是將知識產權與產業技術標準結合的政策v宋河發：《技術標準與知識產權關聯及其檢驗方法研究》，載《科學學研究》2009年第2期，第234-239頁。以及知識產權訴訟保險政策、知識產權兼并收購政策。知識產權與技術標準結合政策主要是一些重大技術標準或標準化組織的專利池構建與許可政策。后者包括知識產權運營平臺建設政策、知識產權價值識別政策和知識產權商業化政策。知識產權運營平臺建設政策主要指企業和高?？蒲袡C構內部知識產權管理機構、專利池運營企業建設支持政策，以及知識產權中介機構等新型運營機構支持政策。知識產權價值識別政策包括知識產權質量管理政策和價值評估政策。知識產權商業化運用政策主要包括投入政策、稅收政策、政府采購政策和金融政策。投入政策包括引導創投、風投企業投資知識產權轉化的引導政策和知識產權運用人才支持政策。稅收政策主要是面向自主知識產權運用的增值稅、營業稅、企業與個人所得稅優惠政策。政府采購政策是指自主知識產權產品和技術的認定與政府購買政策。金融政策則包括知識產權質押融資、擔保、保險等政策。

3.知識產權保護政策

知識產權保護主要包括司法保護和行政執法保護兩個方面。知識產權司法保護政策主要分為知識產權法律法規、知識產權司法解釋和知識產權反濫用政策。知識產權行政保護政策主要是行政保護規章與知識產權保護專項行動。專項行動主要有知識產權雷電行動、“天網”行動、“反盜版天天行動”、“打擊假冒，保護名優”活動、打擊利用互聯網侵犯知識產權專項行動等常態化保護行動。知識產權保護還包括對各地知識產權保護狀況的考核獎懲政策。

4.知識產權管理政策

知識產權管理政策主要包括市場主體知識產權管理政策、知識產權要素管理政策和知識產權專項管理政策三個方面。市場主體知識產權管理政策主要是企事業單位知識產權管理標準化政策和知識產權中介服務機構管理政策。知識產權要素管理政策包括知識產權政策、戰略規劃制定發布政策和人才與文化建設管理政策。知識產權專項管理政策包括行業與區域知識產權管理政策和科技、貿易、展會、交流合作知識產權管理政策。

5.知識產權基本政策工具

在知識產權政策體系中，知識產權法規處于核心地位，是最穩定的知識產權政策，對其它知識產權政策具有統領和指導作用，是知識產權政策體系的元政策。知識產權創造、運用、保護和管理政策必須通過財政投入、稅收優惠、政府采購、投融資等基本政策工具才能發揮作用，離開這些基本政策工具，知識產權政策將無法落實。知識產權政策落實還必須在經濟科技貿易交流等活動中將人才、文化、資金、物資等要素通過企事業單位等市場主體的基礎設施平臺進行整合，只有這些組合性政策才能有效發揮各種基本政策工具的作用。

結 論

深入實施創新驅動發展戰略，建設知識產權強國，必須構建符合知識產權發展規律的知識產權配套政策體系。本文分析了我國知識產權政策存在的主要問題，從知識產權過程和知識產權政策與相關政策的關系出發構建了促進創新驅動發展和知識產權強國建設的知識產權政策體系。

構建知識產權政策體系，需要重點制定完善面向需求的知識產權創造政策和商業化為主的知識產權運用政策，需要充分利用好財政稅收和政府采購工具，強化知識產權能力、基礎條件和發展環境建設。因此，本文提出如下建議。一是要以知識產權運用為目標制定完善知識產權創造政策。要制定促進科技創新活動形成有效知識產權組合的政策、知識產權高質量創造政策、產學研合作知識產權政策，進一步強化稅收政策對知識產權創造的激勵，完善科技經費管理政策、知識產權申請質量政策、知識產權審查質量政策，恢復國外知識產權資助政策。二是要以知識產權有效商業化為核心制定完善知識產權運用政策。要完善外商投資政策，制定支持知識產權運用機構建設發展政策，優化知識產權費用政策，完善知識產權運用稅收優惠政策，發展知識產權投融資政策，制定知識產權產業發展政策。三是要以提升知識產權保護水平為根本完善知識產權保護政策。要加快建立高效一致的知識產權司法保護體系，制定完善知識產權司法保護和行政執法保護政策，制定地方知識產權保護考核政策。四是以提升知識產權效率為目標完善知識產權管理政策。要優化知識產權政府管理職能，制定完善企事業單位和中介機構知識產權發展政策，科技、貿易、產業項目知識產權政策，知識產權強省、強市、強縣和園區知識產權政策，制定有效的知識產權文化建設政策。

構建完善的知識產權政策體系，必須改變過去政策制定中被動、分散、滯后等的問題，研究知識產權創造運用的基本規律，多部門合作，有序推進。尤其要制定知識產權政策制定發布的基本規范，統籌各部門和中央與地方知識產權政策的研究制定，要制定知識產權政策發展的路線圖，及時清理調整落后的知識產權政策，及時將穩定的政策上升為法律。

Abstract:There are many problems of the intellectual property (IP briefl y) policies of China which don’t meet the demand of the innovation-driven development strategy and the construction of the IP power house. It is urgent to build up an effective IP policy system. So, it is needed to formulate and complete the IP creation policy in R&D, as well as the high quality IPR obtaining policy and the patent portfolio supporting policy aiming at the market demand, as well as the IP commercialization organization supporting policy and IP tax deduction policy. It is needed to enhance the IPR judicial protection policy and the enforcement protection policy, and regulate and issue the IP management policy with maneuverability.

Key Words:intellectual property; innovation-driven development; intellectual property power house; policy

作者簡介：宋河發，博士，中國科學院科技政策與管理科學研究所知識產權與科技法研究室主任