運用法治思維和法治方式加強改進司法鑒定管理工作

關維斌（司法部司法鑒定管理局副局長）

運用法治思維和法治方式加強改進司法鑒定管理工作

關維斌（司法部司法鑒定管理局副局長）

習近平總書記多次強調，要運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。并要求“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。” “不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。” 運用法治思維和法治方式推進各項工作在法治的軌道上有效運行是治理社會不可或缺的路徑，司法鑒定管理工作也不例外。

隨著依法治國方略的深入實施和“以審判為中心的訴訟制度改革”的深入開展，司法鑒定意見作為科學證據在訴訟中的作用越來越顯著，“打官司就是打證據”“打證據就是打鑒定”成為一種潮流，司法鑒定在保障司法公正、維護人民群眾合法權益、促進社會和諧穩定中發揮著越來越重要的作用。但在實踐中，司法鑒定也暴露出一些不容忽視的問題，依然存在鑒定管理不完善、鑒定標準不統一、鑒定程序不規范、鑒定水平參差不齊等影響司法公正的問題，部分鑒定機構和人員能力、素質良莠不齊，以及鑒定機構“小、散、亂”，多頭鑒定、重復鑒定等制約司法效率的問題依然存在，司法鑒定引發的信訪投訴和行政復議訴訟時有發生，影響了司法公信力的提升。

導致司法鑒定信訪投訴、復議訴訟產生的原因是多方面的，究其根本，均與不嚴格依法辦事、不嚴格依法管理有關，深層次上，與未完全沿用法治思維和法治方式開展司法鑒定管理工作有關。適應全面深化改革和全面依法治國的現實要求，加強改進新時期司法鑒定管理工作，必須用法治思維審視引發問題的每一個鏈條，從司法鑒定登記、委托、受理、實施、文書、出庭、監管等環節入手，依法厘清權責關系、界定權力邊界、落實法律責任，推進司法鑒定規范化、法治化、科學化建設，推動司法鑒定管理工作步入法治的新階段。

一、基于法治訴求，健全司法鑒定管理法律法規體系的法制化

為加強對鑒定人和鑒定機構的管理，保障訴訟活動的順利進行，2005年2月28日，十屆全國人大常委會第十四次會議審議并公布了《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》以法律性文件的形式，確立了建立統一的司法鑒定管理體制的基本框架和基本內容，賦予司法行政機關統一管理司法鑒定的職能。近年來，云南省等17個省（區、市）地方人大相繼制定了司法鑒定地方性法規。司法部頒布和修訂了《司法鑒定機構登記管理辦法》等一系列部頒規章和規范性文件，同時各地根據管理工作需要，制定了一些規范性文件。目前，初步形成了一個與《決定》相配套，由部頒規章、地方性法規和規范性文件組成，涵蓋司法鑒定管理工作各個環節的法律制度體系。

法律層面：以全國人大常委會《決定》為主線，我國《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《 仲裁法》《精神衛生法》《勞動爭議調解仲裁法》《監獄法》等法律對司法鑒定有關工作作出規定，界定了司法鑒定在訴訟活動和爭議解決中的法律地位和作用。

地方性法規層面：目前，全國已有17個省區市制定了有關司法鑒定管理工作的地方性法規。《決定》頒布實施前，河南、湖北、江西、四川、河北、山西、寧夏、深圳等8省區市出臺了司法鑒定管理方面的地方性法規；《決定》頒布實施后，重慶、浙江、陜西、山東、貴州、青海、福建、黑龍江、云南等9省市陸續出臺司法鑒定地方性法規，為加強改進司法鑒定管理工作提供了有效保障。

部門規章層面：以司法部單獨和聯合有關部門制定的一系列部頒規章為代表，主要有：司法部制定的《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》《司法鑒定程序通則》《司法鑒定教育培訓規定》《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》《司法鑒定機構內部管理規范》《司法鑒定許可證和司法鑒定人執業證管理辦法》《司法鑒定人和司法鑒定機構名冊管理辦法》等，有效推進了司法鑒定管理工作的規范化、法治化進程。

規范性文件層面：主要有最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、安全部、司法部《關于做好司法鑒定機構和司法鑒定人備案登記管理工作的通知》《關于推進以審判為中心訴訟制度改革的意見》；最高人民法院、司法部《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》；司法部《關于印發<司法鑒定職業道德基本規范>的通知》《關于進一步加強司法鑒定投訴處理工作的意見》《關于進一步發揮司法鑒定制度作用防止冤假錯案的意見》等規范性文件；各省區市司法行政機關單獨或聯合有關部門制定的規范性文件，如《浙江省高級人民法院 浙江省司法廳關于進一步規范司法鑒定工作若干事項的意見》《重慶市高級人民法院、人民檢察院、公安局、司法局、國安局關于推進司法鑒定工作的若干意見》《江蘇省司法廳關于加強規范化建設推動全省司法鑒定事業持續發展的意見》等。這些規范性文件幾乎涵蓋了登記管理、名冊管理、證書管理、資質管理、鑒定機構內部管理、實施程序、文書規范、教育培訓、質量管理、職業道德、職稱評審、執業監督、違法違紀處罰等司法鑒定管理工作的方方面面，在司法鑒定管理實踐中發揮了很好的規范引領作用。

黨的十八屆三中全會確立了“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法體制”的改革目標。黨的十八屆四中全會明確提出，要“健全統一司法鑒定管理體制”。按照中央關于深化司法體制改革的統一部署要求，必須堅持問題導向、順應實踐需要、滿足訴訟需求，進一步健全完善司法鑒定管理法律法規體系，制定統一的《司法鑒定法》，為依法加強改進司法鑒定管理工作提供堅強保障。要進一步健全完善司法鑒定執業分類標準、司法鑒定技術操作標準、司法鑒定程序標準、實驗室及鑒定儀器設備標準、鑒定文書標準、鑒定收費標準等，具體規范司法鑒定管理工作，有效滿足訴訟活動需求，不斷提升依法管理的能力水平。

二、運用法治思維，提升司法鑒定管理能力的現代化

《決定》實施以來，司法鑒定業務量顯著提升。截至2015年11月底，全國經司法行政機關審核登記的司法鑒定機構司法鑒定機構共4492家，司法鑒定人55662人。 2005~2014年累計完成鑒定案件1098.36萬件，其中，法醫類、物證類和聲像資料類三大類司法鑒定業務量增長明顯。與此同時，涉司法鑒定的投訴信訪、行政復議、行政訴訟也居高不下，并演變為困擾司法鑒定管理部門的新難題。經過各級司法行政機關共同努力，司法鑒定投訴量從2009年占當年業務總量的0.16%下降至2015年0.07%。2007~2015年，全國司法行政機關共作出行政處罰決定535件，作出通報批評、限期整改等行政處理決定1293件；各地行業協會作出行業處分決定199件，有效凈化了司法鑒定執業環境，促進了司法鑒定行業健康發展。盡管如此，司法鑒定管理面臨的困境依然嚴峻，形勢不容樂觀。據部分鑒定機構和鑒定管理部門反映，涉司法鑒定投訴逐年上升、訴求逐步提高、投訴形勢日趨緊張，個別地區和部分鑒定機構還出現過不同地區、不同鑒定業務門類的當事人組織集體哄鬧，甚至出現到省市黨政機關、司法行政機關、司法鑒定機構糾纏、滯留、鬧訪的情形，鑒定管理部門和鑒定主體承受著巨大壓力。

解決上述影響制約司法鑒定事業持續發展的難題，需要運用法治思維，在機構設置、人員配備、管理層級、能力鍛造等方面綜合施策，著力提升司法鑒定管理能力的現代化。

首先，要合理設置機構、配置人員。據統計，截至2015年4月，全國31個省、自治區和直轄市的司法廳（局）全部成立司法鑒定管理機構，共配備司法鑒定管理人員179人，平均每省5.8人。全國241個地市司法局設立司法鑒定管理科室，占全國地市司法行政機關總數的 72 %，配備專職干部652人，平均每個市州2.7人。相對于目前已經司法行政機關登記設立的4492家司法鑒定機構、55662名司法鑒定人來講，機構設置、人員配置明顯不足，難以做到精準管理、有效服務。

其次，要科學劃分管理層級與權限。《決定》第3條規定：“國務院司法行政部門負責全國司法鑒定人和鑒定機構的登記管理工作。省級人民政府司法行政部門依照本決定的規定，負責對鑒定人和鑒定機構的登記、名冊編制和公告。” 同時規定，鑒定人或者鑒定機構有違反本決定規定行為的，由省級人民政府司法行政部門給予警告、責令改正、停止執業、撤銷登記等行政處罰。毋庸置疑，對鑒定人和鑒定機構的登記管理工作由司法行政部門負責，是法律賦予司法行政部門的管理職權。將司法鑒定人和鑒定機構的登記管理工作，統一交由司法行政部門負責，對于規范鑒定機構的設置，更好地為社會提供鑒定服務，保障訴訟的順利進行，具有重要意義。但在實踐中，由于地、市一級司法行政部門管理職責不明確，一方面導致地市司法行政部門有責無權、管理虛化，“分級負責、屬地管理”難落實；另一方面，導致涉司法鑒定的行政復議和行政訴訟層級躍升，致使省級人民政府和司法部處理此方面的行政爭議負擔過重。適應全面推進依法行政和加強改進司法鑒定管理工作的現實需要，一些省市與時俱進、大膽創新，以地方立法的形式下放了部分行政管理權限。如《黑龍江省司法鑒定管理條例》第6條規定：“省司法行部門負責本省行政區域內司法鑒定監督管理工作。市（地）司法行政部門依照本條例有關規定，負責本行政區域內司法鑒定監督管理工作。”《云南省司法鑒定管理條例》第5條規定：“省司法行部門主管全省行政區域內司法鑒定工作，負責司法鑒定機構和司法鑒定人的登記，名冊編制和鑒定類別目錄的公告，以及司法鑒定活動的監督管理等工作。設區的市、自治州司法行政部門負責本行政區域內司法鑒定監督管理工作。”實踐表明，這種做法符合司法鑒定管理工作的實際，有利于靠實管理責任，減少矛盾糾紛。

第三，要切實提升管理能力與素質。隨著司法活動的日益專業化、社會化、復雜化，司法鑒定的執業活動將涉及越來越多的學科、專業和領域。司法鑒定活動往往是各學科專業領域基本原理、專門知識、技術方法、職業技能、執業經驗的交叉融合與綜合應用，因此，需要運用法律、行政、技術等多種規范進行綜合調整，這對于管理主體和管理方法提出了新的更高的要求。 作為司法鑒定活動的法定管理部門必須堅持法定職責必須為、法無授權不可為，配齊配強管理人員、強化法律知識和必要的專業技術培訓，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職，善于用法治思維和法治方式履行職責，切實把司法鑒定工作全面納入法治軌道。

三、運用法治方式，實現司法鑒定管理工作的科學化

“建設法治政府，就是要把政府工作全面納入法治軌道，讓政府用法治思維和法治方式履行職責，確保行政權在法治框架內運行。這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是實現社會管理向社會治理轉變的必由之路”①應松年：《從依法行政到建設法治政治》，《人民日報》2016年8月31日。。適應全面深化改革和全面依法治國的現實要求，必須運用法治方式實現加強和改進司法鑒定管理工作的科學化。

（一） 遇事找法，嚴格司法鑒定登記管理

《決定》第14條規定：“司法行政部門在鑒定人和鑒定機構的登記管理工作中，應當嚴格依法辦事，積極推進司法鑒定的規范化、法制化。”《司法鑒定機構登記管理辦法》第4條規定：“司法行政機關對司法鑒定機構及其司法鑒定活動依法進行指導、管理和監督、檢查。司法鑒定行業協會依法進行自律管理。”司法行政部門對司法鑒定機構的依法指導、監督和管理，是保證鑒定客觀、公正的關鍵環節，有利于更好地保障訴訟當事人的合法權益。司法行政部門在對鑒定人和鑒定機構的登記管理工作中，無論是制定規范性文件，還是做具體的登記管理工作，都應當尊重鑒定管理規律，嚴格依法辦事，要牢固樹立有權必有責、用權受監督、失職要追責的意識，嚴格依法辦事，積極推進司法鑒定的規范化、法治化。要嚴格使用《決定》第5條第二、三項的規定，完善司法鑒定執業申請綜合評估機制。“組織專家研究司法鑒定機構儀器設備配備標準實施細則，在司法鑒定機構和司法鑒定人行政許可前，對機構的實驗室及儀器設備進行評估，專家出具的評估意見作為行政許可的重要參考依據。探索從嚴掌握計量認證或實驗室認可的時限要求，適度提高門檻，過濾部分低水平重復建設的鑒定機構準入申請。”

（二）解決問題用法，做好涉司法鑒定信訪投訴復議應訴工作

《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》第9條規定了公民、法人和其他組織認為司法鑒定機構和司法鑒定人在執業活動中有違法違規行為可以向司法行政機關投訴的9種情形，第12條明確規定不予受理的5種情形，主要是：投訴事項已經司法行政機關處理，或者經行政復議、行政訴訟結案，且沒有新的事實和證據的；對人民法院采信鑒定意見的決定有異議的；僅對鑒定意見有異議的；對司法鑒定程序規則及司法鑒定技術規范有異議的；投訴事項不屬于違反司法鑒定管理規定的。適應全面深化改革和全面依法治國的現實要求，司法行政機關應當著眼于保障司法公正、增強司法鑒定公信力、維護社會和諧穩定，以落實《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》為主線，強化協作配合，總結涉司法鑒定信訪投訴發生規律，堅持問題導向，研究和制定處理涉司法鑒定糾紛的有效對策，善于運用法治思維和法治方式做好信訪投訴和行政復議應訴工作，按照把信訪納入法治化軌道的要求，強化司法鑒定機構執業監管的第一責任，引導群眾在法治框架內解決矛盾糾紛，完善涉法涉訴信訪依法終結制度。

（三）化解矛盾靠法，嚴格落實司法鑒定法律責任

要嚴格落實司法鑒定機構的法律責任。司法鑒定機構在實施鑒定活動中應當遵守法律法規規章，自覺履行與委托人簽訂的委托合同，如果違反法律法規規章規定，未按約定內容履行義務或者在履行義務中侵犯他人權益的，應當承擔相應的不利法律后果。《決定》第9條規定：“鑒定人從事司法鑒定業務，由所在鑒定機構統一接收委托。”《司法鑒定機構登記管理辦法》規定：“司法鑒定機構開展司法鑒定活動應當遵循合法、中立、規范、及時的原則。”《司法鑒定機構登記管理辦法》第39條、40條明確規定了司法鑒定機構違法違規執業應承擔的法律責任，主要是行政法律責任和民事法律責任。有超出登記的司法鑒定業務范圍開展司法鑒定活動的等十種情形之一的，由省級司法行政機關依法給予警告，并責令其改正；有因嚴重不負責任給當事人合法權益造成重大損失的等四種情形之一的，由省級司法行政機關依法給予停止執業三個月以上一年以下的處罰；情節嚴重的，撤銷登記。《司法鑒定機構登記管理辦法》第41條同時規定了司法鑒定機構承擔民事法律責任的情形。“司法鑒定機構在開展司法鑒定活動中因違法和過錯行為應當承擔民事責任的，按照民事法律的有關規定執行。”因此，在司法鑒定管理實踐中，司法行政部門應強化宣傳、落實責任、嚴格執行，確保司法鑒定機構法律責任的全面落實，切實避免和糾正鑒定機構或機構負責人對所屬司法鑒定人的管理虛化、弱化、淡化的問題。要督促司法鑒定機構嚴格落實《司法鑒定機構內部管理規范》，從鑒定受理、實施程序、鑒定文書制作、司法鑒定人出庭作證、鑒定標準適用、鑒定程序和鑒定意見復核等關鍵環節入手，認真落實統一受理鑒定委托、統一簽訂委托協議、統一指派鑒定人員、統一收取鑒定費用、統一建立鑒定材料審核、接收、保管等工作制度，完善內部質量管理和重大事項集體討論制度，健全內部執業責任追究機制，提升規范化管理水平。

要嚴格落實司法鑒定人的法律責任。司法鑒定人是運用科學技術或專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提出鑒定意見的人員，從事的是為訴訟提供證據和認定案件事實提供依據的活動。“這種活動的結果涉及公民、法人和其他組織的合法權益，甚至決定當事人的生死存亡，責任重大。因此，法律要求司法鑒定人應當科學、客觀、獨立、公正地從事司法鑒定活動，嚴格遵守法律、法規的規定，遵守職業道德和職業紀律，遵守司法鑒定管理規范，并對自己做出的鑒定意見負責。” 《司法鑒定人登記管理辦法》規定：“司法鑒定人應當科學、客觀、獨立、公正地從事司法鑒定活動，遵守法律、法規的規定，遵守職業道德和職業紀律，遵守司法鑒定管理規范。”依據現行有效的法律規定，司法鑒定人的法律責任屬于最完整的責任體系，包括民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任。一是司法鑒定人的民事法律責任。司法鑒定人在執業活動中，因故意或者重大過失給當事人損失的，應當承擔相應的民事法律責任。《民事訴訟法》第78條規定：“經人民法院通知，鑒定人拒不出庭作證的，鑒定意見不得作為認定事實的根據；支付鑒定費用的當事人可以要求返還鑒定費用。”《司法鑒定人登記管理辦法》第31條規定：“司法鑒定人在執業活動中，因故意或者重大過失給當事人損失的，其所在的鑒定機構依法承擔責任賠償責任后，可以向有過錯的司法鑒定人追償。”二是司法鑒定人的行政法律責任。司法鑒定人違反有關行政管理的法律規定或者不履行行政法義務要承擔相應的行政法律責任。根據《決定》和《司法鑒定人登記管理辦法》的規定，司法鑒定人承擔行政法律責任的形式主要包括：警告、停止執業、撤銷登記。《決定》第13條規定了鑒定人和鑒定機構的法律責任，因嚴重不負責任給當事人合法權益造成重大損失的等四種嚴重的違法情形之一的，或者故意作虛假鑒定，尚不構成犯罪的，由省級人民政府司法行政部門給予停止從事司法鑒定業務3個月以上1年以下的處罰；情節嚴重的，撤銷登記。這里所規定的“嚴重不負責任”，是指鑒定人或者鑒定機構由于疏忽大意、管理混亂等原因，造成檢材丟失、檢材受污染、延誤鑒定、錯誤鑒定等。“給當事人合法權益造成重大損失”，是指由于檢材丟失、檢材受污染、延誤鑒定、錯誤鑒定等原因，造成當事人無法起訴、無法應訴、嚴重損害其訴訟實體利益甚至造成敗訴等結果，其合法權益損失重大的。《決定》第10條規定，“司法鑒定實行鑒定人負責制度。鑒定人應當獨立進行鑒定，對鑒定意見負責并在鑒定書上簽名或者蓋章。多人參加的鑒定，對鑒定意見有不同意見的，應當注明。” 《司法鑒定人登記管理辦法》規定：“司法鑒定人執業實行回避、保密、時限和錯鑒責任追究制度。”鑒定意見是否客觀、準確，取決于鑒定人自身的科學技術水平和判斷能力，應當由鑒定人自己負責。只有實行真正意義上的鑒定人終身負責制，嚴肅追究虛假鑒定、錯誤鑒定的法律責任，才能增強鑒定人的執業責任感，倒逼司法鑒定人規范行為、誠信執業。三是司法鑒定人的刑事法律責任。在刑事訴訟中，鑒定人故意作虛假鑒定，意圖陷害他人或者隱匿罪證的，應當負相應的刑事責任。《刑法》第305條規定：“在刑事訴訟中，證人、鑒定人、記錄人、翻譯人對于與案件有重要關系的情節，故意作虛假證明、鑒定、記錄、翻譯，意圖陷害他人或者隱匿罪證的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處三年以上那個十年以下有期徒刑。”《決定》第13條規定“鑒定人故意作虛假鑒定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。《刑事訴訟法》第145條規定：“鑒定人故意作虛假鑒定的，應當承擔法律責任。”

適應全面深化改革和全面依法治國的現實要求，司法鑒定管理部門運用法治思維轉變“重審批、輕監管”的觀念，采用法治方式加強改進司法鑒定執業監管工作，做到依法行政、嚴格管理、嚴格監督，健全執業責任追究制度，明確和細化責任追究情形、認定標準和處罰措施。通過健全完善司法鑒定批評教育、訓誡約談、責令整改、質量考核、執業評價、定期通報等制度機制，構建嚴厲嚴格的責任追究機制，嚴肅查處司法鑒定違法違規行為，確保司法鑒定方法科學、程序合法、文書規范，切實維護執業秩序，提升司法鑒定社會公信力，努力做到讓人民群眾在每一起司法鑒定案件中都能感受到公平與正義。

（責任編輯朱騰飛）