五個精準匹配是實現救助脫貧的關鍵

曹艷春

五個精準匹配是實現救助脫貧的關鍵

曹艷春

2015年10月，十八屆五中全會確立了“到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，解決區域性整體貧困”的目標，并提出“實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭”的工作要求。其中，“精準扶貧”的內涵可以概括為“六個精準和五個一批”。社會救助是“五個一批”中最后一項兜底性的措施。要實現精準脫貧，必須實施切實有效的社會救助政策，從五個“匹配”來實現救助脫貧。

一、準入門檻與家庭類型及項目匹配

準入門檻依照家庭規模與結構設定。當前，我國城市居民最低生活保障制度和農村居民最低生活保障制度以省級為單位，分別執行城市“低保”標準和農村“低保”標準。2015年，上海等省市實行城鄉居民最低生活保障制度并軌，執行統一的城鄉居民最低生活保障標準。“低保”標準是貧困家庭獲得救助的準入門檻。各省省內統一的“低保”標準忽視了家庭的類型和實際剛性支出水平。國際上許多發達國家，如美國、澳大利亞等，針對不同家庭成員結構、家庭婚姻狀況、家庭成員是否有住房、家庭成員是否有工作等制定不同的貧困標準，并將該標準設定為貧困家庭進入社會救助制度的準入門檻。澳大利亞以一個標準四口之家每周家庭平均支出的57%設定為四人家庭的貧困線，其他類型家庭基于該標準進行等同換算。當前，我國國內許多地區開始實施一定限度的差異化準入門檻。我國香港地區對健全成年人、兒童以及失業人士和單身人士、非健全人士等多個類別設定不同的準入門檻。在進行家計調查時，家中有年老、殘疾或經醫生證明為健康欠佳的成員，則可豁免計算自住物業（包括自住房產、汽車等家產）的價值；資產限額相應提高。我國北京和天津對罹患重大疾病或重度殘疾人、法定撫養人達到60周歲、單親家庭等情形的低保家庭，分別按照低保標準的100%或150%的比例核減家庭收入，實質上提高了這些家庭的準入門檻。因此，有必要推廣準入門檻差異化設計，根據不同類型家庭設置不同的準入門檻。

準入門檻依照不同救助項目設定。由于不同的救助項目針對的人群不同，可以根據項目實施不同的準入門檻。例如，美國的食品券計劃規定人均收入低于聯邦貧困線130%的家庭均可享受，婦女、嬰兒和兒童特別補充食品項目的準入門檻為家庭人均收入低于貧困線185%。準入門檻依照不同救助項目設定可以克服低保標準“保障不足”和“高含金量”的缺陷。我國“低保”制度中，由于財政支出預算的約束和依據絕對貧困理念制定低保標準，低保標準僅僅能夠保障貧困人群的食品和水電煤支出。為加強對貧困群體的保障力度，我國建立了各項配套救助制度。然而，我國社會救助制度中的其他專項救助政策都以“低保”作為門檻或資格，使得“低保”標準具有高含金量。“低保”戶獲得的總救助大大超過低收入戶的收入，結果導致新的救助不公。因此，對于不同救助項目，建議設置不同的準入門檻，擴大救助覆蓋面。

二、救助標準與家庭結構匹配

對于不同的家庭，其剛性支出和特殊支出均不同，因此，救助標準亟需和家庭結構相匹配。建議實行“家庭運行標準”，以一個家庭為考察單位，考察該家庭在經濟社會中正常運行所需要的各個方面的支出總和。例如，根據國際經驗，家庭人員數量與人均支出呈現當量彈性的關系，二口之家和三口之家的剛性支出標準分別是單身人士的倍和倍。家庭中有需要照護的老人或殘疾人，則其剛性支出比健康成員家庭要大得多。有在校學生的家庭，其教育需求和營養需求比一般家庭多。故有必要對“三無人員”、困境兒童、重病人、學齡兒童、老年人等家庭成員提高低保標準，按照上浮一定比例后的低保標準給予救助。

三、救助政策主體與客體匹配

救助政策主體與客體匹配是指，政策在精確瞄準需要救助的貧困群體的基礎上，發揮政府部門的主導作用，吸收和指引社會組織、慈善基金會、工會、志愿者甚至市場部門針對貧困弱勢群體的需要提供量身定制的救助。

當前，我國最低生活保障制度中，救助主體基本上局限于政府部門及其領導下的村委會和居委會，社會力量發揮作用的空間有限。社會力量是社會救助有效的補充力量，其補充作用一方面表現在可以覆蓋政府救助標準以外的邊緣人群，另一方面為貧困群體提供與其需求相適應的政府救助制度外的救助內容，如通過政府購買服務的形式為殘疾、重病和老年貧困群體提供服務；對特殊人群提供心理輔導服務；為困境兒童提供監護服務。

要提高政策主體與客體匹配度，需要建立有效的救助服務供需匹配機制。首先，要借助大數據，以身份證號碼為依據，建立低保人群、低收入人群、非低收入的特殊困難人群數據庫，供各個救助主體查詢。其次，定期公布各種社會力量救助供給的內容、數量和形式，供被救助對象選擇。再次，建立長效匹配機制，通過信息管理系統進行救助供需匹配。

四、救助內容與家庭需求匹配

對貧困家庭的救助，應改變當前我國基本為現金形式的救助內容和方式，以其他救助內容和方式對家庭提供相匹配的救助。在救助形式方面，可以采用現金給付、實物發放、服務供給、代金券或稅收減免等。基本的救助方式為現金給付，針對其他需求可以給予其他救助方式。例如，針對營養需求可發放米、面、油和牛奶等實物；針對教育需求，可發放教育券；對于住房需求，可以采用實物配租和租金補貼方式；對殘疾人、重病病人和有照護需求的老年人的救助，可配給服務券；為激勵有勞動能力的“低保”人員就業，可以采用稅收減免方式。

要確保救助內容與家庭需求匹配，首先要精準確定家庭的貧困原因，運用修正的多維貧困指數來衡量家庭貧困內容和需要的救助。多維貧困指數是指，改變當前僅僅從收入視角來衡量貧困的單一貧困維度，從家庭運行的各個方面來建立貧困衡量指標體系，包括健康、教育、生活標準、就業四個維度和十三個指標，健康維度中包含家庭中兒童的營養狀況、家庭成員的醫療狀況、身體健康程度；教育維度中包括家庭成員受教育年限、兒童入學率等指標；生活標準則包括衣服、食品、住房、交通通訊等指標；就業指標主要包括就業能力、接受培訓和就業推薦、就業津貼等指標，運用層次分析法和專家打分法建立多維貧困指標體系，針對多維貧困指標體系進行精準的救助。

五、救助效果與國家戰略匹配

精準扶貧政策的提出，與我國“到2020年實現小康社會”的國家戰略相符合。因此，低保制度對貧困群體的救助效果，要實現國家戰略的要求。低保制度的救助效果體現在三個方面，一是低保實際標準增長情況要與GDP等宏觀經濟指標以及物價指數等掛鉤，確保低保實際標準與經濟實現同步增長，使人民群眾共享經濟社會發展成果；二是低收入群體收入增長率應高于高收入群體的收入增長率。只有讓低收入群體收入保持相對較高的增長率，才能縮小貧富差距，逐步實現城鄉收入、階層收入均等化目標；三是低保標準要實現對家庭食品、日用品、交通、通訊等剛性支出的保障力度。從我國目前來看，許多地區的低保標準僅僅能夠“保障食品支出”，由于貧困家庭仍有其他各方面的剛性支出，得到低保制度保障后，仍未脫離貧困，使低保制度“精準脫貧”效果打折扣。因此，要實現真正的“精準脫貧”，有必要建立高于貧困線的低保標準，使得到低保制度保障的人群切實脫離絕對貧困，生活水平達到當前世界銀行推薦的國際貧困線日均消費1.90美元之上。

（作者系華東師范大學公共管理學院副教授）