深化社會保障改革與社會救助再定位
——第二屆全國社會保障學術大會社會救助分論壇主要觀點綜述

本刊記者 / 中 民

深化社會保障改革與社會救助再定位
——第二屆全國社會保障學術大會社會救助分論壇主要觀點綜述

本刊記者 / 中 民

2月20～21日，以“共享發展與社會保障制度建設”為主題的第二屆全國社會保障學術大會在京召開。來自中國社科院、中央黨校、國家行政學院、中國人民大學、北京大學、清華大學、北京師范大學等近百所高校的專家學者共250多人出席會議。

深化社會保障改革應充分體現共享發展理念

與會者一致認為，共享發展理念的提出是黨的十八屆五中全會的重大理論貢獻，深化社會保障改革應當充分體現出共享發展理念，而加快社會保障改革步伐，盡快健全我國的社會保障體系已經具有必要性、緊迫性。當前的重要任務不是福利陷阱問題，而是通過深化改革來優化制度安排，并實現定型發展。一個健全的新型社會保障體系不僅能夠提供穩定的安全預期，增進人民福祉，同時也能夠增強整個社會的抗風險能力，這對于深化我國的經濟改革、社會改革等無疑具有極大的助益。

更好地發揮民政在民生保障中的兜底作用。民政部副部長鄒銘（現廣東省委常委）認為，共享是黨的十八屆五中全會提出的五大發展理念之一，社會保障則是民生安全的載體，是國家長治久安的基石。在建立和完善中國特色社會保障體系過程中，民政部門主要承擔社會救助、社會福利、優撫安置、減災救災以及推動慈善事業發展等方面的職責。作為保障民生的重要職能部門，民政部門始終把關注民生、保障民生、改善民生作為民政事業發展的根本要求，著力采取針對性更強、覆蓋面更大、效果更明顯、政策更可持續的舉措，以更好地發揮民政在民生保障中的兜底作用。第一，要切實提高保障效率。第二，要全面落實保障政策。第三，要穩妥出臺新的政策。第四，要創新公共服務提供方式。希望社會保障領域的專家學者積極參與，做出貢獻。鄒銘對社會保障學會提出了四點希望：一是要攻關全局性戰略問題。二是要關注改革重點問題。三是要引導輿論熱點問題。四是要加強國際比較研究。

實現共享發展理念必須堅持三個原則。社會保障學會會長鄭功成指出，共享發展理念的提出，是國家發展理念的升華。他強調，沒有共享就沒有社會主義，沒有共享也沒有現代資本主義。中國社會保障改革與制度建設應以共享發展理念為根本指導思想，同時也要讓社會保障成為共享發展強有力的制度保證。社會保障在貫徹落實共享發展理念時一定要堅持共建共享、互助共濟、公平正義三原則。

社會救助的再定位

學術大會分養老保險、醫療與護理保險、社會救助、養老服務、社會保障基礎理論、國際社會保障、綜合等七個分論壇，來自政府部門負責官員與專家學者們圍繞著上述專題進行了熱烈的研討。其中，社會救助分論壇圍繞社會救助的再定位、構建“因病致貧返貧”治理體系、完善微觀救助機制、社會救助與精準扶貧等時代命題和熱點難點進行了交流，現將主要觀點綜述如下：

建立更加積極的社會救助制度。南京大學社會建設與管理研究院關信平教授認為，隨著經濟發展和人均水平的提高，社會救助水平也應相應提高；同時社會救助制度仍被界定為“兜底作用”“保基本”，近年來，社會救助水平沒有隨著全面建成小康社會的進程而提高，相反，近年來基層社會救助工作的重點放到了嚴格控制受益者上，對提高社會救助水平重視不夠，中國現行的社會救助體系走到了一個關鍵性階段，需要構建更加積極的社會救助制度。積極的社會救助要著眼于反相對貧困，要以為貧困者增能和提升人力資本、提高勞動力市場參與和社會融入為目標；要根據實際需要提高救助標準，并且要擴大社會救助對象的覆蓋范圍，從目前低保制度的“最低收入瞄準機制”轉化到“實際困難瞄準機制”；社會救助的內容要有所擴展，要與其他各個方面的社會政策相銜接，并與社會工作相結合，為困難群體提供綜合性的救助和服務。為此，應加強社會救助制度的管理體制建設，引入專業化管理，建立行政體系、社區和專業服務機構相結合的基層經辦服務體系。同時，在社會救助服務的運行中應該探索合理運用市場機制，建立行政手段、市場機制和社會監督相結合的運行機制。

在精準扶貧中構建“因病致貧返貧”治理體系。南京大學社會保障研究中心林閩鋼教授認為，“因病致貧返貧”仍是農村貧困群體的主因。在精準扶貧中構建“因病致貧返貧”治理體系是促進社會政策和經濟政策相互作用、提升整體性貧困治理效果的關鍵。因此，需要構建多層次的“因病致貧返貧”治理體系，醫療救助制度是基礎：新農合制度是主干；醫療大病保險和疾病應急救助是補充；商業健康保險和慈善救助是再補充，并應當實現有效銜接。另外，還需要構建積極有效的“因病致貧返貧”治理體系，即建立以“建庫立卡”為重點，進行分類瞄準和管理；將社會工作引入治理體系，建立“緩醫難”機制；在農村地區全面建立起基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式，發揮基層醫療衛生機構作用。

完善精準扶貧目標下微觀救助機制。中山大學政治與公共事務管理學院教授岳經綸通過對珠三角地區社工機構服務遞送的調查，認為，在現行精準扶貧目標指引下需要進一步完善微觀救助機制。精準扶貧要求定位到戶和個人，脫貧單元不斷縮小，瞄準精度不斷提高，社會救助工作的重心需要相應下移，完善微觀救助機制，提高困難戶識別和幫扶準確率，為扶貧工作提供支持。從調查來看，社工機構能夠在識別和評估貧困戶、提高扶貧資源使用效率、抑制扶貧政策短視性三個方面發揮作用，逐步在基層形成了社工機構提供服務、街道社區干部監督、困難群眾表達需求的微觀扶貧救助機制。但是，在缺乏其他資金來源的情況下，單靠項目生存的社工機構容易變為基層政府分派工作、執行命令的附屬機構，因此，社會組織能夠在多大程度上發揮作用，取決于社區領導干部的態度，包括是否支持政府購買服務項目、是否支持該社工機構工作、是否愿意讓渡部分權力減少行政干預等。

精準扶貧與社會保障制度的水平銜接和垂直銜接。中國農業大學人文與發展學院左停教授認為，精準扶貧攻堅戰略與過去開發式扶貧顯著不同的是強調了農村社會保障（包括醫療保險和救助、最低生活保障制度等）在精準扶貧中的作用，形成了中國特色扶貧和社會救助框架。在微觀層面怎么做好精準識別、怎么做好不同措施的精準匹配，基層各級部門仍在探索中。基于西南某地的觀察，左停認為，扶貧與社會保障的水平銜接，即如何對目標社會群體合理分類，是當前精準識別的難點；同時，對識別出來的貧困人口的不同幫扶措施的垂直銜接是精準扶貧的重點。這兩種銜接實際上也一定程度上對應社保理論中的水平瞄準和垂直瞄準。在水平銜接方面，堅持扶貧和低保的最低需要保障性質；在識別中堅持收入標準為主，其他環節主要是服務收入；通過補差的方法做到兩個人群的銜接；從長遠來看，做好居民社會保障卡的基礎建設。在垂直銜接方面，即扶貧開發與社會保障的銜接問題，也有社會保障內不同制度的銜接問題，不能簡單地把人或戶劃為扶貧戶或低保戶。城鄉居民醫療保險和城鄉居民養老保險應該更多地理解成社會福利，加強在企業勞動的農民工社會保險參保的權利保障，在城鄉一體基礎上，試點擴大對貧困農民的就業支持；做好醫療救助和新農合、大病保險的銜接。在堅持“收入貧困標準”的低保的最低需求保障基礎上，做好與“支出貧困”聯系的臨時救助、教育救助等的銜接。

精準扶貧、脫貧與鄉鎮社會保障服務能力整合。貴州財經大學公共管理學院王飛躍教授基于“兩江”上游集中連片特困地區研究，認為地域特殊、生態脆弱、社會構成復雜是該地區貧困的主要原因。如何發揮社會保障制度的作用，提升鄉鎮一級社會保障服務能力和水平，是確保貧困人口同步進入小康社會的根本保證。鄉鎮社會保障服務方面主要存在：1.貧困戶識別問題。目前對貧困戶或人的識別主要問題在于，一是貧困指標設計偏重于經濟（如低保戶或人的經濟調查）。二是方法問題。目前通行的“會評”方式，因宗族、群族或族別關系難以將一些貧困戶或人識別出來。2.因病致貧界定問題。弱智、癡呆、殘疾等是否屬于“病”有待進一步澄清。3.鄉鎮社會保障服務條款分割等問題。對此，一是依據“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，教育、醫療和住房有保障）的目標設計貧困識別指標，采用大數據構建的方法實施精準識別和精準管理。二是統一構建公共服務平臺，優化公共服務事業。實現點對塊的基層公共服務運行機制。將社會保險部門經辦的新型農村養老保險社、就業服務站，民政部門的最低生活保障救災救助以及衛生部門的新型農村合作醫療保險，教育部門的義務教育、中小學營養餐等公共服務事項統一集約在同一個公共服務平臺進行經辦。另一方面，將鄉鎮衛生院 、敬老院、計生站等公共服務資源進行整合優化，互通有無，實現公共資源效益最優。三是統一服務標準，財政專項管理。服務經辦在構建服務平臺上處理，但在財政運行機制上按照“復試預算”的方式進行財務安排，確保各個專項資金安全運行。

新型城鎮化視野下的城鄉貧困治理現代化。河南大學哲學與公共管理學院凌文豪教授認為，目前關于貧困的研究呈現出農村貧困研究文獻明顯多于城市，研究主題多為區域貧困，貧困原因表述多為從中西部推論中國、邊遠山區推論整體、以農村代表整體等特征。在貧困治理方面，很多研究者的政策建議仍然沒有跳出城鄉二元思維。新型城鎮化戰略在推進大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化的同時，將會改變城鄉貧困人群的分布與貧困表征，貧困問題城鎮化、城鄉一體化等趨勢會更加明顯，城鄉居民致貧因素、所面臨的生計風險、貧困脆弱性與同質性增強，迫切需要對城鄉貧困進行統籌治理。應實行系統化、體系化與城鄉一體化的治理政策，保護居民利益，完善社會保障體系，實施就業援助，從而減少風險，降低脆弱性，提高風險應對能力和貧困治理效果的可持續性，以期達到精準扶貧和精準消貧目的。

漢宣帝的中興措施對當代社會救助的啟示。河北師范大學王文濤教授從社會救助視角下重新闡釋了漢宣帝中興。王教授認為，從社會救助的視角重新審視漢宣帝的中興措施，可豐富對“昭宣中興”的認識和理解，亦對當代社會救助有所啟示。安民為本，是漢宣帝整頓吏治的指導思想。其主要社會救助措施包括災害救助、輕徭薄賦、關心救助鰥寡孤獨等弱勢群體、賑濟貧民、尊老養老，以及選賢任能落實社會救助措施等方面。其中，在災害救助上，主要措施有減少行政開支、令京城官員捐獻糧食幫助朝廷救災、下“地震詔”、建立“常平倉”制度。所謂的常平倉制度，即政府豐年購進糧食儲存，歉年賣出所儲糧食以穩定糧價。常平倉制度意義重大，一是穩定糧食價格，保護農民利益；二是救災；三是應對戰爭等突發事件。

民族地區扶貧開發的問題與對策。內蒙古大學公共管理學院白維軍教授著重談論了對內蒙古實施精準扶貧的幾點思考。內蒙古作為一個民族地區，因為牧區和牧民的存在，使得扶貧工作面臨更加棘手的問題：一是自然環境非常惡劣。二是致貧原因復雜多樣，既有自然、生態、資源、基礎設施等環境因素，也有教育、醫療衛生、公共服務等社會經濟因素，還有人口素質、市場風險、體制機制等因素。三是貧困人口分布異常，降低了脫貧效果。四是扶貧工作精準化操作存在不足。比如貧困戶識別存在誤差、幫扶措施針對性不強等。為此，應當注重以下幾點：一是充分認識內蒙古實施精準扶貧的復雜性和艱巨性。二是大力實施異地搬遷扶貧。三是嚴格堅持分類扶持，提高扶貧精準度。此外，民族地區的扶貧開發是一個復雜的系統工程，不單是要收入增加和經濟發展，還包括文化發展、法制健全、生態保障以及社會和諧等。