要把特困人員救助供養工作作為脫貧攻堅的重要支點

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要把特困人員救助供養工作作為脫貧攻堅的重要支點

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十八大以來，黨中央高度重視保障基本民生問題，提出“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的工作思路，把社會救助事業納入深化改革和依法治國的總體部署。《社會救助暫行條例》規定：“國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養。”特困人員供養制度是傳統農村五保供養制度的延續與發展，它進一步明確了救助供養對象、程序、內容和標準等。2015年中央關于打贏脫貧攻堅戰的決定和2016年初國務院關于做好特困人員救助供養工作的安排，都強調了政府在脫貧攻堅中要對特困人員供養發揮社會保障“兜底線”的作用。目前，我國已對特困老人、困境兒童和重度殘疾人等特困人員形成了一個以民政系統為核心，殘聯、扶貧、住房、衛生計生、教育、人力資源和社會保障等系統相互補充的社會救助網。

一、特困人員救助供養工作在脫貧攻堅戰中的重要性

2015年我國農村還有7017萬貧困人口（依據現行貧困標準線）、5000多萬低保人口，其中有500多萬為特困人口。特困人群一般指無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人（簡稱“三無人員”）。

當前，我國經濟發展呈現中高速增長新常態，而以現代化、城鎮化為特征的社會轉型仍未完成，“三無”特困人群在經濟上沒有收入來源和勞動能力、社會心理上缺少基本的家庭照料和生理上老幼殘疾，屬于社會中最最困難的群體，盡管只占社會總人口的1%左右，但特困人員的救助供養是守護社會基本價值底線、維持社會穩定的核心環節。

“十三五”期間，全面建設小康社會進入決勝階段，打贏脫貧攻堅戰也進入最后的沖刺階段。“五個一批”中，通過發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育四種方式能解決目前7000多萬貧困人口中的5000萬，完全或部分喪失勞動力的將以政策性保障兜底的方式進行脫貧，最低生活保障制度和特困人員救助供養制度是兩個最重要的兜底保障制度。在當前各地緊鑼密鼓開展的脫貧攻堅戰中，特困人員屬于扶貧建檔立卡戶中的五保戶和低保戶，低保對象中的第一、二類人群。從貧困深度來看，該類群體的貧窮困難程度最深，只能依靠政府的“兜底”來保障其基本生活、醫療和住房需求，而且挑戰更大的是，對這部分群體不是簡單的轉移支付就能解決他們的需求，他們中的相當部分還需要具體的生活照料服務。

習近平總書記多次強調要更加注重保障基本民生，更加關注低收入群眾生活，努力維護社會穩定。李克強總理指出，要進一步做好特困人員救助供養，切實保障其基本生活。對于符合特困人員供養條件的，全部納入救助保障體系，做到應保盡保、應退則退、動態管理。特困人員既可以依托當地的服務機構選擇集中供養，也可以居家進行分散供養。各地區要為特困人員提供包括糧食、服裝、燃料與喪葬等方面的服務，對于有住房困難的優先給予住房救助，對生活不能自理的提供日常照料，對參加城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險的給予資助等。讓每個人共享改革開放的發展成果是公民應有的權利，政府各級救助部門必須認真做實做好特困人員供養救助工作，保障公民的基本權利，維護社會公正秩序，這是履行其責任的重要體現，也是民政救助部門需要不斷開拓創新的工作領域。

二、我國特困人員救助供養工作的主要成績和挑戰

中華民族具有守望相助的文化傳統，特困人員供養制度發端于我國集體化時期形成的農村五保制度。以2006年《農村五保供養工作條例》和2014年《社會救助暫行辦法》的頒布為標志，我國已初步建立起一個面向特困人員的社會救助網。

我國有3萬多個鄉鎮，基本上實現每個鄉鎮自建（或幾個鄉鎮共建）有一個特困老人供養機構、每地（市）建有一個特困兒童供養機構和重癥殘疾人供養機構。截至2014年底，全國有面向供養老人和殘疾人的床位數3934390張、面向收留兒童的床位數102174張，擁有服務人員260余萬。截至2015年8月，全國共有農村五保供養對象523.1萬人，其中集中供養167.4萬人，集中供養率為32%；集中供養標準為每人每年5706元、分散供養標準為每人每年4241元，分別較2010年同期增長93.3%和101.7%。

在日常民政救助工作中，實現了對特困供養人員的全覆蓋，民政部門發揮了社會保障“兜底線”的作用。此外，民政部門還與其他相關部門之間基本上實現數據共享，無縫銜接，使社會幫扶機制得到拓展。特困人員供養機構的救助供養能力得到明顯提高，并逐漸與城鄉居民基本養老保險、基本醫療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障、殘疾人兩項補貼等制度相銜接。

當前的特困人員救助供養工作存在一些挑戰：（1）特困供養對象的認定標準存在差異，各省份對特困人員供養中所限定的“三無”人員，甚至也可能會放寬到“一無”人員。（2）特困人員的供養標準存在差異。目前特困人員供養經費的基本部分來源于地方政府的一般性財政轉移支付，中央財政轉移在東、中、西部地區比例不同，最后的地方政府的支付水平就有很多差別。（3）集中供養水平低、供養機構存在人員設施不足、服務不足的問題。截至2014年底，我國特困人員集中供養率不到1/3。基層供養機構的設施相對較為落后，缺乏護理人員，人員工資和機構維護經費來源不一。（4）對分散供養人員的救助供養服務缺少統一的標準。大部分能夠自理的特困人員多傾向于獨立居住在熟悉的社區內，即選擇分散供養。社區供養或第三方寄養是一種救助供養的模式，但幾個方面的責權利缺少清晰界定。

三、把特困人員救助供養工作作為脫貧攻堅的重要支點

為實現2020年全部精準脫貧的目標，習近平提出了“五個一批”措施，即通過發展生產脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批，發展教育脫貧一批，社會保障兜底脫貧一批，其中包括對特困人員的救助供養的精準兜底和托底。各地應強化扶貧開發與農村低保的有效對接，實現數據共享、協同工作，而特困人員的救助供養是兩項制度銜接的重要支點。

在當前的脫貧攻堅戰中，首先要對包含特困群體在內的貧困對象進行精準識別。扶貧建檔立卡對象分別為一般貧困戶、低保貧困戶、低保戶和五保戶四類。農村低保對象分別為重點保障戶、長期保障戶和一般保障戶三類。在農村低保對象中，第一類是長期保障戶，主要是指農村五保及鰥、寡、孤、獨等對象；第二類是重點保障戶，主要指因殘疾、呆、傻、癡、重病等原因喪失勞動能力，導致家庭生活困難的貧困群體；第三類是一般保障戶，指因自然條件差、生存環境惡劣、缺乏生產資料以及因災因病等其他原因而造成生活困難，但具有勞動能力的貧困家庭。從各地調查的數據來看，三類低保對象中，第一、二類基本上是“無力脫貧、無業可扶”的“兩無”人員，其數量遠遠少于第三類人群。從致貧成因看，主要表現在收入型貧困和生理性貧困。截至2014年底，我國共有特困人員供養對象536.7萬人，且以特困老人、兒童和殘疾人為主。這一部分人員是最為脆弱的群體，也是社會最底層的群體，亟需黨和政府的關注，需民政部門發揮社會保障“兜底線”的功能。

其次要配合城鎮化和戶籍改革的進程建立健全城鄉統一的特困人員供養救助制度。適度放寬特困人員的適用范圍，適當增加特困供養對象的數量指標，從實際困難的程度出發，實現應兜皆兜，把符合條件的特困人員全部納入社會救助供養范圍，保障其基本生活，為其構建最后一道社會安全網。

再次要增加政府投資，發揮集中供養機構的作用，創辦一批有較好救助服務能力的中心供養機構，使其作為支點發揮好“杠桿性”的救助作用，也可以引領農村養老業的發展。對于供養機構的實際負責人（或法定代表人）應納入編制，以強化責任和激勵。對于在編的工作人員的工資應該單獨納入地方財政預算。鼓勵聘用當地就業困難人員從事供養機構服務工作。改善特困人員的居住環境和生活條件，真正實現特困供養人員的生活水平不低于周圍群眾的平均生活水平這一目標。

最后還要拓寬特困人員救助供養的渠道。對于農村的分散供養人員，要積極試驗社區分散供養或第三方寄養等模式，形成可考核的供養標準。在一些農村的貧困地區，大齡未婚男青年現象普遍存在，如何防止特困人員的產生成為一個值得研究的議題。在有條件的社區，通過政府購買社會服務或PPP等模式，為特困人員提供包括日間照料、助餐、助醫、助潔、代辦以及精神慰藉、安全守護等在內的分散供養服務，以滿足其基本的日常生活照料服務需求。開展專門針對集中供養機構的醫療保險項目（如長期護理保險），為失能、半失能、智障人員提供長期醫療護理，提供穩定的資金來源。

（作者系中國社會保障學會社會救助分會副會長、中國農業大學教授）