社會救助政策在脫貧攻堅中如何兜底

姬升峰

社會救助政策在脫貧攻堅中如何兜底

姬升峰

2015年6月18日，習近平總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會，強調要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，即通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，其中后兩者都屬于社會救助政策的范疇。在2015 年11月召開的中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記再次強調實施“五個一批”脫貧攻堅工程，即發展生產脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批，發展教育脫貧一批，社會保障兜底一批。至于兜底的具體做法，會議提出，一要加強農村扶貧標準與農村低保標準的統籌銜接；二要加大其他形式的社會救助力度，對因災等造成的臨時貧困群眾及時給予救助；三要加強農村低保與城鄉養老保險、五保供養等社會救助制度的統籌銜接；四要加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度，把貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，保障貧困人口大病得到醫治。由此可見，實現中央扶貧開發工作會議確定的兜底目標任務，社會救助承擔著重要職責，只有綜合發揮各項社會救助制度的合力，構筑多層次、立體式的救助格局，才能真正“兜得住、兜得牢”。

我國的社會保障政策由三大基礎性政策構成：一是社會保險，包括基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育五項保險政策；二是社會救助，即“8+1”社會救助體系；三是社會福利，包括孤兒、殘疾人、老年人等特殊群體的生活補貼和護理補貼政策。在社會保險政策中，與兜底脫貧有關的主要是農村居民養老保險和醫療保險。如山東省2015年《政府工作報告》指出，完善社會保障體系，鞏固深化城鄉居民基本養老、醫療保險制度整合成果，完善居民大病保險政策。城鄉居民基礎養老金最低標準由每人每月75元提高到85元。這就意味著全省60周歲以上農村老年人每年可以至少領取1020元基礎養老金，這也是社會保障政策兜底脫貧的“第一道防線”。今年這一標準有望進一步提高。

在兜底脫貧中發揮核心作用的社會保障政策是社會救助。從社會救助制度的性質來看，它是國家和社會（救助主體），對依靠自身能力難以維持基本生活的公民（救助對象），根據法定程序和標準（救助方法），提供的物質幫助和服務（救助內容）。《社會救助暫行辦法》堅持托底線、救急難、可持續的方針原則，從法律上確立了社會救助在民生保障中的基礎性地位和“托底線”作用。從2015年菏澤市定陶縣社會救助工作現狀分析，社會救助制度的兜底保障作用非常突出。首先是農村低保，該縣農村低保標準每年2800元，平均補助水平每人每月140元，每年1680元，正好占本省扶貧標準（2010不變價格為2500元，2015年現價為3372元）的50%。其次是農村特困人員（五保）集中供養標準為每年4200元，明顯高于全省最新扶貧標準，這部分人員完全可以實現政府兜底。然后是大病醫療救助和臨時救助，救助標準一般為1000～2000元，這項救助雖然不能算作收入，但可以減少家庭支出負擔，是一項“潛在收入”。

發揮兜底脫貧作用的另一項重要政策是針對特定群體的社會福利。根據山東省政府和省有關部門規定，對于依法認定的分散供養孤兒，基本生活補助每人每月720元，每年8640元，遠遠高于省定扶貧標準；對父母失蹤等困境兒童的基本生活補助，每人每月300元，每年3600元，略高于省定扶貧標準；對于低保高齡老年人，80～89周歲的每人每月還要加發生活補貼100元，每年1200元；90～99周歲的每月加發200元，每年2400元。根據山東省政府最新出臺的《關于貫徹國發〔2015〕52號文件全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的實施意見》規定，對于享受低保、持有《殘疾人證》的殘疾人，發放生活補貼每月80元，每年960元；對于持有《殘疾人證》、無生活自理能力、殘疾等級為一、二級的智力、精神、視力和肢體殘疾人，護理補貼每月不低于80元，每年960元。

從定陶縣農民人均1.5畝承包地和每畝1200元的土地流轉價格來計算，每人每年收入不低于1800元。對于低保家庭中的60歲以上老年人來講，每年還有農村居民養老保險1020元和農村低保補助1680元，三項合計4500元，已經超出2015年3372元的省定扶貧標準。與此同時，如果低保高齡老年人生活補貼、低保殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼、兒童和困境兒童生活補貼全部落實到位，社會保障政策是能夠在脫貧攻堅中發揮兜底作用的（見下圖）。

綜上所述，可以看出，在兜底脫貧中發揮作用最大，涉及人口最多的，還是農村低保制度。

從農村扶貧標準與農村低保標準的比較來看，目前前者由國家統一確定，而后者由地方確定，相當多的地方兩個標準有一定差距。如山東省2015年農村低保平均標準為3391元，已達3372元的省定扶貧標準，但具體到各地來看，只有濟南、青島、東營、煙臺、濰坊、濟寧、威海七個市高于3372元，另外還有10個市低于省定扶貧標準，其中最低的聊城市只有2600元，與省定扶貧標準相差772元。

從農村扶貧標準與農村低保標準的確定機制來看，前者多年來帶有很大的間歇性、跳躍性和單一性，后者具有較強的漸進性、穩定性和多元性。如1986年全國絕對貧困標準為206元，2000年全國低收入標準為865元，2007年兩個標準合并后為1067元，2009年調整為1196元，2011年實現與國際接軌后為2300元，比2009年提高了92%，全國形成了一個統一的指導標準。在此基礎上，各省市區又制定本地標準，其中東部地區明顯高于全國標準。而農村低保制度自2007年建立以來，全國沒有一個統一的農村低保標準，由各地自行確定，隨著經濟發展和物價指數變化逐年提高，目前很多地方接近或者遠遠超過了2300元（2010年不變價）。因此，目前統籌研究農村低保和扶貧標準的條件基本成熟，應該由國家研究確定。

社會保障政策脫貧兜底示意圖

從救助對象和扶貧對象的瞄準機制和人員范圍來看，既有相同之處，也有一定差異。二者都是根據家庭收入、財產、健康、勞動力狀況和生活水平等因素，并經過民主公開程序綜合確定，而且都是在一定的收入標準下確定對象，因此二者的對象范圍肯定含有重復的部分。一般來講，低保對象應該全部在扶貧標準之內。但救助側重“輸血”，扶貧強調“造血”，主要對那些有勞動能力和脫貧愿望的貧困戶進行幫扶，其中既包括符合這個條件的低保對象，也包括低保標準之上扶貧標準之下的其他貧困家庭（民政部門通常稱之為低保邊緣家庭）。根據山東省低收入家庭經濟狀況核對指導中心核對的結果顯示，在省扶貧部門提供的全省386.7萬貧困人口中，經民政部門認定屬于低保對象的只有90萬人，占總數的23%。這說明一些地方扶貧對象識別并不精準，或者在把握的尺度上有的地方沒有把低保對象列入扶貧人口。根據定陶縣的實際情況，省里部署開展精準扶貧“回頭看”重新識別后，扶貧對象中低保對象所占比例會大大提高。

從低保和扶貧的功能來看，二者是互為因果的關系，因為是貧困戶，所以需要救助，但是一旦脫貧后，就應該中止救助。而現在的問題是，國家一方面大抓扶貧，脫貧人口每年大幅度減少，但低保對象數量并沒有實質性的遞減，而且低保資金投入還在不斷增長，這也形成了理論和實踐上的悖論，其中也不乏有的地方出現了“數字脫貧”問題。

（作者系山東省民政廳社會救助處處長）