瞄準型社會政策的三種目標群體識別方法

唐麗霞

瞄準型社會政策的三種目標群體識別方法

唐麗霞

瞄準還是普惠一直是社會政策的兩種不同的理念，瞄準型政策設計體現的是社會政策救助的只能是一部分應該獲得福利的人群，是基于特定條件上的所得；普惠型政策設計則認為獲得社會福利是每一個公民的權利，是基于公民身份基礎的一項基本權利。兩種政策取向各有利弊，普惠型社會政策能夠覆蓋更多的人群，管理成本相對較低，但需要更多的財政資源支持，普惠式社會政策適用于收入不平等程度相對較低的國家，發達國家的社會福利體制通常采取的是普惠型；對于存在收入高度不平等以及經濟發展水平有限的發展中國家而言，瞄準型政策能夠有效地通過瞄準機制來將有限的資源用于最貧困的窮人。瞄準型社會政策的提出是為了讓窮人更能直接受益于發展，讓發展更加有利于窮人。但是，發展中國家的大量相關研究表明，瞄準型社會政策都沒有實現這一目標。世界銀行對48個國家的122個瞄準式扶貧干預政策的研究發現，25%的項目效果非常差，不能有效瞄準窮人；在撒哈拉以南地區，瞄準式項目讓窮人獲益要少于普惠式項目8% （Coady，2004）。導致這些政策出現偏差的主要原因在于受益對象識別機制的不完善。瞄準型社會政策需要一整套受益人群識別機制，但準確識別的成本非常高，同時還要求管理體系有很高的管理能力，并且還非常容易出現瞄準的兩類錯誤，即瞄準了不該受益的人群和排斥了應該受益的人群。精準識別是瞄準型社會政策能夠發揮作用的前提。瞄準識別是指確定社會政策受益人資格的規則、標準和方法，目前比較常用的識別方法有三種。

第一種方法是讓社會政策自動排斥非目標人群受益，這種方法主要是指社會政策設計讓富裕的人對受益內容不感興趣，通過設置極低的受益程度來自動排斥富人爭取資源，如支付較低工資的以工代賑項目、需要支付高于銀行貸款利息的小額信貸以及住宿條件極為簡陋的廉租房等政策。中國很多社會政策不能有效地排斥富人受益，一個很重要的原因是受益內容設計不僅沒有排擠富人受益，反而只有富人能夠受益或者是對富人也有很強的吸引力，如一些補貼式政策需要受益人先墊付資金，尤其是一些產業補貼政策、建房補貼政策，一些地方的產業補貼政策需要農戶先自籌資金建好蔬菜大棚、牲畜暖棚或者沼氣池等，相關部門驗收合格以后方能發放一定補貼，這樣就勢必排斥了無法籌集到資金的農戶；一些地方的建房補貼政策，要求農戶在特定期限內要自行完成規定的建筑量或者要求農戶必須建造規定面積和結構的住房方可獲得補貼，這些要求超出了貧困農戶可承受的范圍，貧困農戶要不就只能放棄獲得這樣的補貼，要不就是為了獲得補貼舉債來建設符合標準的房屋。一些扶持性的政策，雖然給予的直接扶持比較有限，但是由于附著了一些優惠政策而非常有吸引力，從而導致了“精英捕獲”現象的出現。如最低生活保障制度，雖然按照補差標準，每個月給予經濟困難戶的現金補貼十分有限，但是一些地方的“低保戶”可以享受全額建房補貼、子女上大學可以享受困難救助、全額新型合作醫療費用補貼以及大病救助等其他“優惠待遇”，一些地方出現了“只要低保稱號不要錢”的情況。這種做法還出現在當前的一些到戶扶貧政策的實施中。過去，扶貧到戶扶持的力度比較有限，加上扶貧資源有限，農戶對于是否被識別為“貧困戶”并不在意，但現在不少地方加大了到戶扶貧的支持力度，以某省為例，貧困戶易地搬遷農戶可以獲得4萬元補貼，非貧困戶只能獲得2萬元補貼，出現了“戶戶爭當貧困戶”的情況，當資源變得有“吸引力”，富裕農戶和貧困農戶都會去爭搶時，就很容易出現“扶富不扶窮”的情況。

第二種方法是社會特征選擇法。這種方式主要是指確定一些社會扶持政策的受益條件，這里的受益條件主要是指性別、年齡、勞動能力、家庭結構或者收入水平等社會特征，這也是最常見的瞄準型社會救助政策中識別受益人群的方法，尤其是針對一些特殊人群的扶持政策，如殘疾人、老人、婦女、兒童以及少數民族人口等的扶持政策所采取的就是這種社會特征識別機制。從方法上來說，這種根據人口的社會特征來識別受益人口的方法的識別成本相對較低，前提是要有比較完整和充分的人口信息，如我國實行的針對農村高齡老人的補貼政策、針對孤兒的救助政策和農村計劃生育家庭的補助計劃等，這些政策雖然具有瞄準性，但同時也具有普惠的意義，只要符合一定社會條件，均可以直接受益。在這種方法中，最難進行精準識別的是根據家庭收入來確定受益人口，目前我國的農村最低生活保障制度和貧困戶扶持政策采取的都是根據收入標準來識別受益人口。

根據收入識別受益人群面臨的困難，主要來自于收入統計成本高并且收入處于不斷的變化之中，尤其是在農村地區，進行收入統計基本上是難以操作的，即便能夠進行調查統計，但其成本是非常高的。因此，在現實生活中，收入方法只是理論上和政策上的，收入是用于估算和推斷某一個區域大約有多少符合條件的目標人群，然后采取指標分配方法，將一個村莊、一個鄉鎮的受益人口數量確定，將受益人口識別的權力下放給基層，在實踐中運用的識別方法則更加多元化和指標非收入化，一些地方貧困戶識別的基本標準主要為：第一，家庭沒有壯勞動力；第二，有殘疾或患重病的家庭成員；第三，家庭成員文化程度低，沒有外出打工的人；第四，有兩個或以上的孩子在上學。還有一些地方也會采用一些非貧困指標因素，主要包括：第一，需要獲得農戶支持的政策性鼓勵，如一些鄉村為了搞好計劃生育工作，鼓勵農戶進行節育，通常會給“少生快富”農戶一個貧困戶的指標。第二，需要農戶支持村集體的活動，如有些地區因為村集體修建公路、水庫等公共基礎設施，需要占用一些農戶的土地，為了獲得更多的配合，鄉村干部也會給這些農戶貧困戶的指標；還有一些地方，會優先考慮支持村委會工作的農戶，如通知開會積極參加、積極主動地繳納新型合作醫療和農村養老保險等費用的農戶。第三，一些扶貧政策對扶持對象有特殊要求，如產業扶貧項目規定了只能支持發展養?；蝠B羊戶；有些扶貧政策需要農戶起到帶頭示范作用，將選擇發展能力比較強的農戶作為貧困戶扶持（唐麗霞，羅江月，李小云，2015）。雖然如果嚴格用收入來評估這些貧困人口識別方法時會發現存在一些精度的問題，但是這樣的方法卻能夠降低識別成本，并且在鄉村社會容易達成共識，還是非常有實踐意義的。

第三種方法是通過設立受益條件來選擇目標人群，目標人群必須通過采取一定的行動方能獲益于社會政策，即有條件的現金轉移支付。精準識別受益對象是社會救助政策發揮作用的前提，但仍然不能確保社會救助政策能夠發揮作用，還需要有一定的機制讓受益人口將救助資源運用到社會政策所期待的目標上。在農村調研時，經常聽到“一些老人將自己獲得的養老補貼拿出來給孫子女交學費”的事情，這在農村被認為是非常合理的事情，但是卻降低了這項政策的實施效果，因為即便瞄準了老人，但并沒有改善老人的生活。因此，在拉美和南亞地區比較盛行的是有條件的轉移支付社會政策，通過設立一定的受益條件，即受益人口需要采取一定的行為。有條件的現金轉移支付的最終目標并不是僅僅為了給予貧困人群現金補助，而是為了促進其人力資本的提高，所以其受益條件是圍繞能夠促進人力資本提高的教育、健康和營養三個方面來設置的，比如，受益家庭要保證其兒童的上學出勤率達到一定程度，受益人口必須要定期參加體檢或者關于健康知識的講座等。這種條件的設置使得補貼資金的使用有了針對性和目標性，嚴格使用指向性的補貼資金能夠保證家庭將資金優先用于項目所要求的行為，而不會被其他家庭必要支出所替代，促使政策目標更好地實現（唐麗霞，趙麗霞，李小云，2009年）。中國實行的農村學校營養餐計劃、貧困學生助學金計劃以及農村家庭“兩后生”職業教育扶持政策，采取的就是這樣的識別方法。除此之外，一些國家還采用“代金券”來替代現金，以保證資金的“?？顚Ｓ谩?。

當前，我國提出了要進行精準扶貧。識別貧困農戶，對其進行建檔立卡，提供有針對性的資源扶持，成為未來我國扶貧工作的重點。需要注意的是，大部分理論上精準程度高的機制都會伴隨著極高的管理成本和能力。無論是哪一種方法來識別窮人，都有自己的適用范圍，并且不僅取決于政策的目標，還取決于各種信息的可獲得性和可用性，以及治理能力和人口分布等，切忌用一種方法識別出來的貧困人口作為所有扶持政策的目標人群。

（作者系中國農業大學人文與發展學院講師）