精準扶貧視閾下的社會救助定位探究

吳 鏑

精準扶貧視閾下的社會救助定位探究

吳 鏑

黨的十八大以來，中央提出精準扶貧的新要求，是扶貧機制的重大創新。各級民政部門如何在扶貧開發大格局中，理清社會救助新思路，助推精準扶貧取得新實效，是當前值得深入研究的一個重要課題。

一、落實精準扶貧的部署離不開社會救助

社會救助是中央扶貧開發大格局中的重要一隅。2013年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25號），提出要“建立精準扶貧工作機制”，“在已有工作基礎上，堅持扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接”。中共中央、國務院下發的《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（國發〔2016〕1號），提出要“對完全或部分喪失勞動能力的2000多萬貧困人口，全部納入低保覆蓋范圍，實行社保政策兜底脫貧”。民政部在安排部署2016年社會救助工作任務時，把“制定實施農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接工作方案”作為一項重要內容，把精準扶貧擺上議事日程。

社會救助是解決農村貧困問題的重要舉措。最低生活保障制度是社會救助制度體系中最為核心的制度，農村低保是我國農村扶貧戰略目標和思路的一次重大調整，從20世紀90年代初開始探索，經過20余年的探索和發展，基本實現了對全國農村貧困人口“應保盡保”的目標，對保障農村困難居民的基本生活，維護社會穩定發揮了重要作用。根據民政部發布的民政業務統計數據，截至2015年12月底，全國保障農村低保對象2800多萬戶、4900多萬人，平均每人每月救助140元。

經過十多年的實踐探索，我國城鄉低保、五保政策體系日趨健全，各項規章制度不斷完善，保障標準和補助水平逐年提高，保障人數持續相對穩定，在整個社會保障體系中充分發揮了“最后一張安全網”的作用。我國低保、五保制度的持續實施，較好地解決了農村困難居民的基本生活問題，社會救助托底和兜底的保障功能更加突出，這同時也開拓了扶貧方式的新路徑，解決了扶貧開發“授人以漁”不能解決的尷尬問題。據調查，低保對象中因病致貧現象比較普遍，這些人可能由此喪失勞動能力，致使家庭收入低于低保標準，有的甚至陷入絕對貧困，所以對于那些部分或全部喪失勞動能力的貧困群眾最好的扶貧就是通過最低生活保障，使其生活水平跟上經濟社會發展的步伐，共享改革發展的成果。

二、以農村低保為核心的農村社會救助是農村扶貧開發的新路徑

農村低保是國家建立的一項基本生活救助制度。農村低保以家庭為單位實施，凡家庭人均收入低于當地農村低保標準且家庭財產狀況符合當地政府規定條件的家庭均可以得到保障，家庭每個成員獲得的保障金按低保標準與人均收入的差額計算，保障金按月發放。農村低保標準由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的消費支出（包括吃飯、穿衣、用水、用電等）費用確定，并根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整。從理論上講，低保標準通過基本生活費用支出法、恩格爾系數法、消費支出比例法等方法確定，其標準水平是滿足貧困家庭基本生活需要。

扶貧開發是國家實施的一項農村扶貧措施。在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口為扶貧工作主要對象。扶貧開發有整村推進，也有重點戶幫扶，主要是幫助發展生產、扶持就業。扶貧標準由國家統一發布，各省也根據本地情況制定省級扶貧標準。扶貧標準是綜合國際和國內最低限度營養標準（我國采用2100大卡熱量作為農村人口貧困的必須營養標準），用最低收入農戶的食品消費清單和食品價格確定達到人體最低營養標準所需的最低食物支出作為食物貧困線，維持生存和正常活動必不可少的衣著、住房、燃料、交通等的非食品支出費用作為非食品貧困線，用“食品貧困線”加上“非食品貧困線”得出貧困人口扶持標準。扶貧標準由統計部門測算并公布。從扶貧標準確定原理上看，扶貧標準和低保標準都是貧困居民維持基本生活的最低保障線。國家現行扶貧標準是2011年11月確定的2300元/年（2010年不變價），比2009年的1196元/年提高了92%。

農村低保和扶貧開發之間有著明顯的政策邊界：一是功能定位不同。農村低保制度的功能定位是通過資金給付保障困難群眾基本生活，穩定解決農村貧困居民溫飽問題。扶貧開發措施的功能定位是通過發展生產、扶持就業提高困難群眾自我發展能力，實現勞動脫貧。二是幫扶手段不同。農村低保是發放救助金，以此來保障農村困難居民家庭基本生活。扶貧開發是通過產業扶持、財稅支持、投資傾斜等辦法，扶持貧困對象發展生產、就業創業，用勞動創造價值，提高收入。三是工作性質不同。農村低保是政府救助，按月發給救助金，靠“輸血”來保障困難群眾生活。扶貧開發是政府組織實施的多元幫扶措施，扶持貧困村發展生產，幫助有勞動能力的貧困居民創業就業，靠“造血”來提高貧困群眾收入，從而擺脫貧困。正是由于農村低保與農村扶貧開發有著明顯的政策邊界，這也決定了農村低保在農村扶貧開發中具有重要的兜底保障作用，農村低保與扶貧開發缺一不可，二者相輔相成，相得益彰。

三、農村社會救助與扶貧開發銜接的幾點建議

眾所周知，農村扶貧開發的主管部門是扶貧辦，農村社會救助的主管部門涉及民政、人社、住建、衛生計生等職能部門。由于兩項政策的主管部門不同，如何實現農村扶貧開發和農村社會救助相銜接是難點，也是重點。

第一，完善社會救助制度體系。以貫徹落實《社會救助暫行辦法》為契機，細化農村社會救助政策措施，一是充分發揮最低生活保障制度的兜底作用，著重解決好養老助殘問題，將困難家庭中依靠父母、祖（外祖）父母、兄弟姐妹等共同生活的家庭成員供養的完全喪失勞動能力、生活不能自理的重病殘人員單獨納入低保范圍；二是探索制定農村支出型貧困對象救助政策，構建應對因疾病、醫療等剛性支出較大造成家庭基本生活難以為繼型貧困的救助機制；三是在全面落實好低保對象、特困供養人員、低保邊緣家庭成員醫療救助的基礎上，探索制定其他特殊困難人員醫療救助的具體標準和認定辦法。

第二，持續提高社會救助水平。根據經濟社會發展情況，不斷提高社會救助水平，逐步實現社會救助標準與農村扶貧標準相銜接，經濟較發達地區的社會救助標準原則上應高于當地農村扶貧標準，經濟欠發達地區也要逐步達到農村扶貧開發水平。當前民政部門要科學確定補助水平，提高農村低保、特困人員供養、醫療救助、臨時救助的救助標準，減免貧困縣（市、區）配套資金，切實發揮兜底作用，確保貧困救助對象實現政策性脫貧。

第三，加強申請社會救助家庭經濟狀況核對工作。與扶貧開發一樣，社會救助也要實行精準救助，確保救助對象準確。居民家庭經濟狀況核對是社會救助實現精準的創新性舉措，目前已經在低保救助、保障性住房、特困人員供養等領域發揮了較好的作用，大大提高了社會救助的準確性和科學性。各地應加強各級核對機構人員隊伍建設，配齊配強工作人員，尤其是專業技術人才；制定和完善社會救助申請家庭經濟狀況核對辦法，規范核查程序，細化核查內容，為開展核對工作提供法規政策依據；加快推進核對信息平臺建設，早日實現各級互聯互通的核對系統。

（作者系遼寧省居民家庭經濟狀況核對中心主任）