少數民族地區農村低保與精準扶貧兩項制度銜接工作初探

張廷華

少數民族地區農村低保與精準扶貧兩項制度銜接工作初探

張廷華

在2020年全面建成小康社會和基本消除絕對貧困的戰略背景下，黔西南布依族苗族自治州全面開展了農村最低生活保障與扶貧開發的“兩項制度銜接”，按照“發展產業帶動一批，移民搬遷安置一批，低保政策兜底一批，醫療救助扶持一批”的扶貧攻堅行動計劃，將符合條件的農村貧困人口全部納入農村低保保障范圍，給予生活“兜底”，農村低保與扶貧開發整合資源，相互借力，共同推進。

一、“兩項制度”銜接的主要做法

黔西南州布依族苗族自治州地處黔、滇、桂三省（區）結合部，下轄9個縣（市、試驗區），戶籍人口為349.2萬，其中農業人口313.5萬，少數民族人口約占全州總人口的43%，是邊遠貧困的少數民族地區，自然災害頻繁，貧困程度深，扶貧攻堅任務重。2015年末，全州農村居民人均可支配收入7052元；扶貧對象為43.23萬人，扶貧標準為3028元/年；農村低保對象39.5萬人，農村低保標準為2593元/年，全年發放農村低保資金6.1億元；2016年，全州農村低保保障標準平均擬提高到3076元/年，扶貧標準暫且執行2015年標準（2016年尚未確定）。農村低保與精準脫貧兩項制度銜接工作是一項全新的工作，沒有現成的路可以走。相互合作、協同配合，同步小康，對“無業可扶，無力脫貧”的這部分“兩無”困難群體，通過農村低保等惠民政策進行“兜底”，才能共享小康。

共同安排部署，分別確定對象。根據《貴州省關于進一步做好扶貧開發與農村低保有效銜接的指導意見》，黔西南州扶貧開發辦、民政局共同制定了《黔西南州扶貧開發與農村低保兩項制度銜接實施意見》和《黔西南州城鄉低保提標工作實施方案》，共同部署，統一安排，一并調查，分別統計，確認精準扶貧對象識別和農村低保對象家庭經濟收入調查，并按各自工作要求分別建檔立卡。民政部門作為保障困難群眾基本生活的“兜底”職能部門，在入戶調查核查后，對符合納入農村低保范圍的家庭進行分類。黔西南州農村低保分為三類：第一類是長期保障戶，主要指農村五保戶及農村鰥、寡、孤、獨等無勞動能力、無生活來源群體。第二類是重點保障戶，主要指因殘疾、呆、傻、癡、重病、因災等因素喪失勞動能力，導致家庭生活困難的貧困群體。第三類是一般保障戶，指因自然條件差、生存環境惡劣、缺少生產資料及因災因病、懶惰等原因造成生活困難的、具有勞動能力的農村貧困家庭。從具體情況看，一、二類基本屬于“無力脫貧、無業可扶”的兩無人員，需要民政部門長期進行兜底保障其基本生活，第三類屬于通過生態移民搬遷、項目支持、資金支持等方式進行幫扶后，具有脫貧能力的農村家庭。通過分類識別、認定，實現扶貧部門“兩無”貧困人口與民政農村低保的長期保障戶、重點保障戶基本統一、有效銜接。

規范調查程序，實施動態管理。自實施農村低保工作以來，民政部門對低保對象的識別，每年年初都要進行一次全面的核查，為實施“應保則保，應退則退”的動態管理提供依據，2016年的核查目標正在開展。同時，以戶為單位，為每戶低保家庭建立一戶一檔的低保檔案。農村低保對象的納入按照“三環節”（申請核評環節、審核環節、審批環節）、“十步驟”（申請受理，調查核實，民主評困，一榜公示，鄉或鎮農村低保經辦機構審查，鄉或鎮人民政府審核，二榜公示，縣級人民政府民政部門審批，三榜公示，待遇批準）的程序進行。在開展兩項制度銜接后，脫貧人口的退出保障范圍按照收入核查、民主評議、一榜公示，鄉鎮審核、二榜公示，縣級審批、三榜公示的程序進行。扶貧對象與民政低保對象交集的對象主要是低保對象的一般保障戶，家庭經濟收入超過當地低保標準的，即時退出低保范圍，收入超過低保標準，但沒有超過脫貧線的，繼續實施扶貧幫扶，有關記錄和資料全部存檔，按低保操作規程“一戶一檔”的要求進行統一管理。

二、“兩項制度”銜接中存在的挑戰和困難

扶貧對象與農村低保存在分類不準問題。黔西南州自開展農村低保工作以來，一直按照“三環節十步驟”程序開展工作，特別是2014年以來，對納入低保范圍的對象建立了一戶一檔，從申請到審批諸多環節產生的各類材料，包括申請人戶口本復印件、身份證復印件、低保申請表、家庭經濟收入調查表、審核審批表等材料裝入檔案袋。2015年開始，將低保對象基本情況全部錄入了“貴州省低保信息系統”，開始實行信息化管理。由于黔西南州2015年才開始實施兩項制度銜接，過去對低保對象進行的分類，只是作簡單掌握和參考，沒有明確具體的要求，分類情況并不準確，因此，這三類對象的劃分需要重新進行精確識別，民政與扶貧的數字不一致，需要結合今年的核查工作重新共同準確認定。

農村低保標準和扶貧標準的制定存在時間差。近年來，貴州的農村低保標準由省民政廳、省扶貧開發辦、省財政廳共同制定，一般上年末制定，下年初開始執行。2016年，貴州省劃分四檔標準，其中黔西南州執行第三檔、第四檔標準（第三檔為年人均3132元，第四檔為3060元，全州平均3076元），而扶貧標準由國家層面制定，出臺時間與低保標準的出臺時間不一致，導致在開展核查的過程中，低保使用今年的標準，扶貧使用去年的標準的情況，步調不統一，造成了農村低保與扶貧標準對象識別上的沖突，工作上銜接有難度。

部分地方為完成任務存在人為因素。在扶貧與低保核查工作中，一些基層政府為了完成減貧脫帽任務，存在下達指標的情況，指令性削減農村低保對象人數，特別是大幅度削減低保對象中的一般保障戶，與農村低保“應保盡保，應退則退”的工作原則不相符，容易造成該保未保、漏保的情況。

基層力量嚴重不足，影響工作開展。一是鄉鎮機構沒有得到加強。近幾年，民政職能擴展，業務量增加，黔西南州鄉鎮民政機構沒有得到加強，反而被裁撤合并。二是人員沒有得到加強。雖然明確有民政工作人員，但除承擔民政業務外，還要承但殘聯、老齡等工作，參與計劃生育、征地拆遷等中心工作，甚至擔任包村包組干部等，兼職情況嚴重；且鄉鎮干部流動性大、人員調整快，干部隊伍不穩定。三是低保程序多，要求嚴，工作人員不足，有的地方依托包村干部和村組干部開展；一些干部精力有限、素質不高、能力有限，在一定程度上影響了工作質量。

三、完善“兩項制度”銜接工作的建議

做好扶貧與民政數據銜接。抓好抓實今年開展的低保提標核查、精準扶貧對象認定工作，共同部署，同步核查，同步認定，對認定的扶貧對象、低保對象、需要民政部門長期進行兜底的低保對象，做到“三個精準”：一是扶貧對象認定精準；二是低保對象核查精準；三是低保對象分類精準（分類是指需要民政兜底的“無力脫貧，無業可扶”的長期保障戶、重點保障戶、可以脫貧的一般保障戶）。做到這三個方面的數據精準，才是扶貧與低保兩項制度銜接的基礎和關鍵。

做好扶貧與民政的信息銜接。兩部門分別將認定的扶貧對象、低保對象錄入系統，實施數據共享、系統對接。對扶貧對象中的低保對象部分的一、二類對象，由民政部門進行全面兜底，不需要進行幫扶，對低保對象中的第三類對象，全部納入扶貧范圍進行幫扶，經過幫扶后脫貧的，及時退出低保范圍，對今后因病或因災等原因返貧的，符合條件的，及時納入低保范圍，對家庭經濟收入超過低保標準，但又屬于有臨時生活困難的扶貧對象，可采用臨時救助等措施解決。通過信息共享，適時掌握新增和退出低保數據、脫貧和返貧數據。

做好扶貧與民政的政策銜接。扶貧標準、低保標準由國家層面按年度同步制定，才利于兩項制度的銜接。低保是負責保障貧困群眾最基本的生活，是“最后一道防線”，只能解決貧困群眾最基本的生存問題。扶貧工作是讓貧困群眾脫離貧困，同步發展，實現小康，在層次上高于低保，因此，在標準制定上，扶貧線要高于低保線，扶貧范圍也大于低保范圍。但2016年的低保與扶貧工作顯示，黔西南州農村出現了扶貧標準低于低保標準的現象。建議上級有關部門能按年度及時制定標準，實現農村低保標準與精準扶貧標準同步制定。

（作者系貴州省黔西南布依族苗族自治州社會救助局局長）