江蘇省農村低保與扶貧開發兩項制度銜接工作探索與思考

侯學元

地方實踐

江蘇省農村低保與扶貧開發兩項制度銜接工作探索與思考

侯學元

消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是各級政府義不容辭的責任。為解決農村的貧困問題，我國建立實施了農村最低生活保障和農村扶貧開發兩項制度，分別針對貧困人口的生存和發展提供了制度保障。然而，隨著農村反貧困工作的深入推進，兩項制度分立實施的弊端日益顯現。如在農村低保實施過程中忽視農民脫貧的主動性和自覺性，農民在經濟上得到實惠的同時，形成了對政府的過度依賴；農村扶貧開發過程中也存在扶貧資金整體利用效率不高、扶貧項目缺乏針對性等問題。因此，如何做到農村低保與扶貧開發兩項制度的有效銜接，是一個必須要解決的問題，也是打贏扶貧攻堅戰的重要一環。江蘇省在推進兩項制度銜接方面做了一些探索實踐，形成了一些符合本地實際的做法和經驗。

一、達成一個共識，理念引領兩項制度銜接發展

思想是行動的先導，理念是認識的升華。長期以來，江蘇省委省政府高度重視農村反貧困工作，始終把最低生活保障和扶貧開發作為扶貧戰略的兩個重要支點，兩手抓，兩促進。各地各有關部門充分認識到，在農村實行的最低生活保障制度和扶貧開發政策，都是以農村貧困人口為扶持對象。從短期看，扶貧開發的目標高于農村低保的目標，從長遠看，二者在幫扶低收入困難群體實現全面建成小康社會的目標上是一致的。實現兩項制度的有效銜接，對于充分發揮兩項制度的作用，增強農村貧困人口的自立能力，確保農村貧困人口共享改革發展成果，促進小康社會的全面建成具有重大意義。思想上達成了共識，行動上才能抓好落實。民政部門充分發揮社會救助聯席會議的統籌協調作用，加強與扶貧開發部門的溝通協作，按照“統一規劃、各司其職、各盡其責、各記其功”的原則，及時通報重要情況，共同制定政策目標，及時解決工作中存在的問題，建立了分工明確、定期協商、協同推進的工作機制。

二、實施“雙輪驅動”，穩步推進兩項制度完善落實

針對農村貧困地區和貧困人口的實際，江蘇省采取“雙輪驅動”戰略。一方面，把最低生活保障作為解決溫飽問題的基本手段，為農村困難群眾的基本生活提供兜底保障；另一方面，把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困，形成了低保保障生活、扶貧促進發展的融合式工作格局。

發揮農村低保兜底作用。通過實現應保盡保、建立標準增長機制、推進城鄉一體化，有效發揮農村低保制度在農村經濟社會發展中的兜底作用。從1997年開始，江蘇省在部分地區開展農村低保試點工作，到2005年全面建制實施，實現動態管理下的應保盡保。2007年建立與居民收入直接掛鉤的低保標準增長機制，農村以縣（市、區）為單位，按照不低于當地上年度農民人均純收入20%的比例，綜合確定當年農村低保標準，逐年動態調整。在落實低保標準增長機制的同時，統籌城鄉發展，加大農村低保提標力度，縮小城鄉低保標準差距。2015年，完善出臺城鄉低保省補資金使用管理辦法，將城鄉補助資金項目合并，統一分配方法，統籌使用管理，由此在低保制度設計、操作流程、管理服務、資金使用上實現城鄉一體。

有序部署實施扶貧工程。2005—2015年間，江蘇省連續實施“千村萬戶幫扶”“脫貧攻堅”“脫貧奔小康”三次扶貧工程。通過提高扶貧標準、下移扶貧重心等手段，幫助低收入人口和經濟薄弱村脫貧，確保全省基本消除絕對貧困現象，實現“八有”目標，即有群眾擁護的“雙強”班子、有科學合理的發展規劃、有高產高效的農業設施、有特色鮮明的主導產業、有持續穩定的集體收入、有先進適用的信息網絡、有健康向上的文明村風、有村容整潔的居住環境。在低保對扶貧開發的積極影響下，低保的兜底性功能為農村的發展提供了物質保障，因而減少了扶貧開發的壓力，使得扶貧開發專注于發展性目標。

三、圍繞三個環節，有效實現兩項制度無縫銜接

扶貧標準。扶貧的首要任務即確定扶貧標準，瞄準目標人群。江蘇省自2008年起，參照世界銀行每人每天1美元的貧困標準，確立了年人均收入不低于2500元的扶貧目標；2012年起，參照中低收入水平國家每人每天2美元的貧困標準，確立了年人均收入不低于4000元的扶貧目標。在決策過程中，民政、扶貧辦、財政、統計等部門積極溝通，密切配合，依據農民人均純收入等要素作了深入調研測算，形成扶貧標準與農村低保標準相銜接的共識。按照脫貧目標，省民政廳、財政廳倒排時序，制定發布每年農村低保提標的底線標準，在每一次扶貧工程全面完成之年，實現絕對貧困線和低收入貧困線的合二為一。

扶貧對象。農村低保對象是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力等原因造成生活常年困難的農村居民，其中也包括扶貧開發周期性效益尚未顯現的有勞動能力的貧困者。扶貧對象主要是家庭人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村居民，其中包括了有一定的勞動能力和勞動意愿、但缺乏技能或未能就業、沒有收入的農村低保對象。對符合低保條件的對象落實低保救助政策，同時對其中有勞動能力的低保對象及時給予扶貧開發政策扶持，提高其收入水平和自我發展能力，在保障基本生活的基礎上實現脫貧致富。就農村低保和扶貧開發的對象而言，既有共同的對象，又有不同的工作目標，兩者相互銜接，相互作用，形成互補關系。

扶貧管理。在農村低保和扶貧開發制度落實中加強動態監測，實現管理無縫銜接。對農村低保對象除每月或每季度首月通過金融機構發放低保金外，通過技能培訓、職業介紹、貸款貼息等方式，鼓勵有勞動能力的低保對象就業創業。將低保對象納入扶貧小額貸款政策，支持農戶發展增收產業項目。省扶貧辦、省財政與農村信用社合作，對扶貧對象放寬貸款條件、簡化貸款流程、加快放款時間，并由財政對農戶貸款貼息50%，減輕低保對象創業前期資金短缺和后期還款的壓力。

江蘇省在兩項制度銜接的實踐中，還存在一些需要解決或探索的問題。比如低保“福利捆綁”增加了扶貧開發的難度，一些有勞動能力的低保對象主觀上不愿通過生產勞動實現自立；農民收入靈活多樣不穩定，客觀上對救助對象和扶貧對象認定帶來一定困難；基層工作力量不足，人少事多，造成一些政策銜接還不夠到位等。當前，在全面建成小康社會、深入推進扶貧攻堅的關鍵階段，江蘇省要以問題為導向，進一步深化兩項制度銜接工作，著力形成“輸血”救助與“造血”幫扶良性互動的綜合保障機制。一是進一步完善標準制定銜接機制。就“十三五”期間全面推進城鄉一體化和提高扶貧標準的時序進度、資金需求等進行研究測算，結合不同區域經濟社會發展實際，按照科學合理、統籌兼顧的要求，進一步加大貧困地區農村低保提標的力度，確保農村低保標準與扶貧標準同步增長。二是進一步完善居民家庭經濟狀況核對機制。將扶貧開發對象納入居民家庭經濟狀況核對平臺，準確掌握全省困難群眾和低收入群體的實際生活狀況，以及家庭收入、支出水平，信息互通，資源共享，做到精準救助、精準幫扶，提高扶貧工作的效率和質量。三是進一步完善聯動督促檢查機制。整合督查力量，提高督查效率，建立民政部門和扶貧開發部門聯動檢查機制，針對低保動態管理不及時、制度銜接不到位等問題進行實地調研、專項督導。四是進一步完善基層人才培養機制。健全完善鄉鎮一門受理平臺，合理設置基層編制結構，推進政府購買服務進程，落實基層社會救助經辦人員。按照全科社工標準，加強業務培訓，打造一專多能的工作隊伍，打通“最后一公里”，讓各項救助、扶貧制度在實踐中全面銜接。

（作者系江蘇省民政廳廳長）