新型城鎮化之“新”對現實法律的沖擊

王紫零

（中共揭陽市委黨校，廣東　揭陽　522031）

新型城鎮化之“新”對現實法律的沖擊

王紫零

（中共揭陽市委黨校，廣東揭陽522031）

新型城鎮化對傳統的城市規劃和建設提出了更多更新的要求，對傳統法律帶來顛覆性的沖擊，同時又強烈需要新生法律來規范城鎮化的配套發展，才能破解傳統城鎮化發展困局。

新型城鎮化；城鄉規劃法；土地管理法；環境保護

一、新型城鎮化之“新”帶來的法律沖擊

（一）“人”之城鎮化——缺乏法律制度供給

新型城鎮化的核心含義是人的城鎮化，強調以人為本，是以讓農民變成新市民、提高城鎮人口在總人口中的比重為特征，以使更多的農民共享現代城市文明為目的。可是中國城市化的特殊性背景在于兩個基本的體制前提，即農村集體所有制和城鄉二元體制。原來在計劃經濟體制和城鄉二元體制下設計和制定的一系列制度，沒有得到及時全面的清理和相應的修改。實踐在不斷發展，而制度卻供不應求，由此造成了新的實踐與舊有制度的現實沖突與社會矛盾，產生了我國社會轉型時期比較突出的制度缺乏癥。

（二）農民土地物權化——土地管理法律框架不完整

1.“公共利益”法律概念模糊。憲法第十條規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但國家至今未制定具體法律對公共利益進行界定，致使各級政府不管是公共利益還是非公共利益，都啟用征地權征收或征用農村土地。

2.土地法律與政策之間的矛盾。一是不同法律之間、政策與法律之間存在矛盾，如集體土地使用權流轉政策與現行的土地法規有不相容之處，操作起來遇到法律規定的障礙。二是規劃立法對象僅限于特定行政區劃內部。

3.產權不明。在土地產權不明的情況下，以村委會為代表的村集體掌握著集體土地的處置權。政府為了高效率地解決征收土地問題，往往只通過與村委會交涉來獲取土地。在實際操作過程中，一些村干部出于私心，在沒有征求全體村民意見時就將集體土地出賣，從而獲取大量回扣，漠視了村民民主參與與自我決定的權利。此外，土地產權不明還會產生補償偏低、補償款截留的現象，失地農民權益受損現象十分嚴重。

4.土地征用——農村宅基地流轉的法律制度。受現有法律法規的約束，我國農村宅基地使用權交易市場尚未形成，農民宅基地尚無法進行合法流轉。這種狀況已不適應當前經濟和社會的發展要求，農村宅基地流轉的法律就必然要變革和創新，國家就必須加快制定農村宅基地流轉的法律制度。

5.房屋拆遷問題——《城市房屋拆遷管理條例》。在一些地方的土地征收和房屋拆遷過程中，存在著開發商和被拆遷人權益不平等的問題，拆遷立法的公平性缺失，直接導致行政執法和司法實踐中的不公平。

目前，我國關于城市房屋拆遷的法律依據是《城市房屋拆遷管理條例》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，這兩個條例為城市房屋的拆遷提供了法律依據。《城市房屋拆遷管理條例》其本身存在著許多的缺點，其中主要包括以下幾點：(1)根據《中華人民共和國憲法》規定，公民私有的合法財產受法律保護，國家有義務對公民的私有財產及繼承權進行保護，如國家因社會需要，征收公民的私有財產，應依法對其進行補償，依據《中華人民共和國立法法》規定，房屋拆遷屬于征收公民的私有財產，應由全國人大制定相應法律，并加以調整。但《城市房屋拆遷管理條例》卻并非是專門針對公民私有財產的征收法律，違反了我國憲法及立法。（2）拆遷的補償是否合理是房屋拆遷的主要問題，也是引發矛盾的主要問題，由于《城市房屋拆遷問題》內容上有很多的不合理，沒有對公民的私有財產盡到保護的責任，導致拆完的補償范圍小，拆遷補償的價格評估也有很大缺陷，加之，當前我國的房屋拆遷機構的不獨立，沒有嚴格的拆遷評估監管體系，直接損害了公民的利益，使房屋拆遷估價缺少公平公正的原則，導致財務拆遷矛盾糾紛的發生。

而且，目前我國還沒有一部專門針對農村房屋征收、補償以及安置搬遷問題的法律法規。關于集體土地征收征用以及對私有財產補償的大量原則性規定只是在《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》等相關條文以及國土、房屋征收部門出臺的一些公告辦法、聽證規定中有所提及，且太過寬泛，各地地方性法規和政府規章規定的標準也各不相同。

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺，從公共利益的界定、征收程序、補償標準等幾個方面加以規范，但有關個人土地、房屋的征收和拆遷的法律依然是空白的，所以應該加快制定個人土地、房屋征收和拆遷相關的法律，規范征收過程、完善補償標準、規范爭端解決方法等，期待新的農房拆遷的法律制度注入城鎮化。

（三）法律面前人人平等——城鄉差別

1.城鄉一體化——城鄉二元結構的束縛對城鄉規劃法的沖擊。城鄉二元結構的存在，使統一的城鄉要素市場始終沒有全面建立起來。農村集體所有制和城鄉二元體制沒有及時配套改革，城鄉分割的土地市場使得資源難以在空間上得到最優化的配置，也拉大了城鄉差距。目前，以《城鄉規劃法》為代表的一些關鍵領域的核心法律已然出臺，但卻往往因其法律位階高無法對基層實踐實現直接、充分的行為規制價值。由此，下位配合性立法不足的問題得以凸顯。而且，城市規劃與土地利用規劃不相協調。兩個規劃分屬兩個部門，在規劃編制和實施過程中難以銜接，土地利用規劃不能對城市土地市場用地活動進行有效調節和控制。

2.人口自由流動——戶籍制度的束縛。作為城鄉二元結構的制度支撐，不合理的戶籍制度成為享受不同福利的依據，城鄉人口可以在全國各地流動，但相應的社會保障制度等卻不能在全國各地接轉，從而阻礙了人口在城鄉之間自由、合理流動，有損公民移動自由權利，導致離開農村的農民不能自主地退出農村，進入城市的農民工又不能公平地融入城市。而且，以戶籍所屬不同來劃分享受社會福利的等級，這種做法嚴重影響了社會公平。

3.“半城市化人口”對社會保障法的沖擊。“半城市化人口”是指工作和居住在城鎮中的農業戶口者，這部分人群雖然遠離農村選擇在城市中就業和生活，但他們在子女教育、社會保障、住房等方面卻享受不到與城市居民同等的權利。同時，由于在城市里沒有選舉權和被選舉權，“半城市化人口”的政治權利也是缺失的。“半城市化人口”的存在和城市居民基本權利的不對等，必將對社會穩定和發展造成不良的影響。

（四）城鎮化對治安管理法的沖擊

1.農民—市民—法律如何替代鄉情治理。在城鎮化進程中，村民變成市民，居住方式、生活方式都要變成城市居民的方式，村民開始接觸到城市的規則。從鄉村到城鎮，從熟人社會到陌生人社會，農民棄農進城務工，要面對一份份協議，誰能細致地講解大量的法律規定？事事處處講法律，怎么“安放”他們心中的鄉理鄉情？

2.熟人社會——陌生人社會的法律轉換。當前我國城鎮化深入推進，農村經濟社會事業快速發展全面進步，《城鄉規劃法》、《建筑法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《物權法》等一批與村鎮建設直接相關的法律法規予以頒布或修訂。但在現實中，由于城鎮化的高速發展，這些法律法規已經嚴重不適應新形勢的發展：一是城鄉是不可分割的整體，但城鄉分治的管理，不利于統籌發展；二是計劃經濟成份濃厚，越來越不適應體制轉軌后的開發管理；三是偏重技術管理，不利于政府職能轉變需要；四是監督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化；五是處罰的法律責任較輕，損害規劃的嚴肅性。這些不足帶來了決策的隨意性，派生出城鎮化進程中種種城鎮規劃上的亂象，城鎮規劃不合理、大量耕地被浪費等等，迫切需要國家制定科學完善、適應新形勢的國家新型城鎮化規劃法律制度。

3.行政區劃變化——經濟發展職能轉向社會管理服務。在行政區劃調整過程當中，盡管“街道辦事處”取代了“鄉鎮政府”，但作為行政主體的原鄉鎮政府的行政職權和現作為派出機關的街道辦事處的行政職權卻發生了嚴重混同。憲法和法律對基層政府的規定，在城鎮化推進過程中被不同程度地扭曲，造成基層行政組織法制局面的混亂。

從農民轉變為市民、村落轉變為社區、鄉鎮政府轉變為街道辦事處、經濟發展職能轉向社會管理服務，這對基層政府治理帶來了嚴峻挑戰。

4.城鎮化對治安管理法的沖擊。在新型城鎮化推進過程中，村民轉變為市民、社區取代村落、街道辦事處替代了鄉鎮原先的管理角色，一系列角色變遷導致新的法律主體以及法律效果的產生。

法律自身的穩定性與社會實踐的流變性發生了激烈碰撞。根據法律規定，街道辦事處工作對象是城市中的居民，工作任務以城市管理和社區服務為重點。但在行政區劃更迭的具體行政實踐中，街道辦事處不僅要行使上述法定的服務職能，同時還要行使鄉鎮一級政府的行政職能，特別是經濟行政法的職能。在唯GDP論的政府考核體制下，作為行政區劃過渡期的街道辦事處往往將工作重心放在后者。

5.“城市病”——城市的建設和管理。隨著城市化進程快速推進，城市的建設和管理跟不上城市膨脹發展的需求，從而引發一系列被稱為“大城市病”的問題和矛盾，主要表現在人口膨脹、交通擁堵、環境污染和資源緊缺等方面。

（五）城鎮化帶來的金融法律沖突。

1.分稅制——稅法問題。不完善的分稅制改革以及中國畸形的所謂政績官員考核制度大大地加快了這種“土地城市化”的進程。1994年的分稅制改革，一度使得中央財政狀況大幅好轉，但是卻出現了“財權上移，事權下移”的局面。面對財權事權的不對稱，地方政府為了促進當地經濟更快地增長，就更加倚重“土地財政”為地方基礎設施建設進行融資，以及維持地方財政的收支平衡，從而導致中國“土地城市化”在近幾年里大范圍地擴張。

2.政府融資問題——預算法。城鎮化的資金主要來自地方政府融資。根據財政部財科所的測算，城鎮化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加5.9個百分點，并認為“十二五”時期因工業化和城鎮化帶來的地方政府公共投資規模將在30萬億左右［1］。根據《中華人民共和國預算法》第二十八條規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。實踐中，由于財政預算內資金和增量土地收入日益捉襟見肘，地方政府應對財政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等平臺進行融資，中央政府也試圖通過代發地方債予以緩解。從珠三角和長三角發達城市政府融資法律層面來看，普遍存在著缺失風險評估和風險管理、債務結構不合理、到期存量債務償還壓力大、部分地區和行業債務風險較高等隱患。從目前來看，盡管國務院和銀監會嚴令禁止地方政府融資平臺貸款，但鑒于在法律上沒有對政府融資含義予以明確界定，如地方政府可以隨意設立公司制的融資平臺，再加上銀行可以提供利率低、額度高、周期長的政策性貸款，由此導致對政府融資的法律風險規制難以取到良好成效。

因此，不受法律規制的地方政府融資領域風險將成為推進新型城鎮化無法回避的核心金融風險，亟需從法律層面予以破解。

（六）“村改居”——組織法律問題

在城鎮化過程中，鄉村變為城鎮后，為使基層群眾自治性組織無縫銜接，有效開展基層群眾自治活動，原有的農村生活方式和管理方式穩步有序過渡，原有的農村村民委員會轉變為城市居民委員會，即“村改居”勢在必行，而相關組織法對此卻無具體規定，就存在“村改居”組織法律依據不足的問題［2］。

其次，城鎮化過程中“村改居”行為還與行政法的行政法治和行政程序正當原則不相符；另外，城鎮化過程中的“村改居”行為還與當前的土地法律制度、戶籍法律制度、經濟法律制度、社會保障法律制度等存在矛盾之處。

（七）政策對法律的沖擊

城鎮化本身具有頂層設計的政策屬性。城鎮化中一些特殊的制度安排對違法性構成阻卻，政府在舊城拆遷改造中，沒有正式批文，常以會議紀要代替行文，在實踐中，違法式改革并非毫無依據，其大多基于具象的局部政策性文件而為。又如在地方改革中普遍存在的“先行先試”現象，即可依據立法機關的特別授權、特定的免責規定（如試錯權）等阻卻其違法性。

二、新型城鎮化的法治路徑

（一）用法治思維推進城鎮化

1.政府依法行政能力提升。首先，強化領導干部的憲法意識，樹立國家一切權力屬于人民、權利與義務相統一的觀念，認真依照“國家尊重和保障人權”的憲法原則，推動形成全面完善的新型城鎮化建設法制體系。其次，深入學習宣傳社會管理、促進經濟發展、保障和改善民生方面的法律法規，特別是加強反腐倡廉法制宣傳教育，抓好公務員法、行政監察法、審計法、刑法和廉政準則等相關法律法規和黨紀條規的宣傳教育，不斷增強轄區各級領導干部遵守法律、廉潔自律、依法決策的自覺性，最大程度杜絕新型城鎮化推進過程中侵犯社會主體合法權益、社會公平正義缺失、國家政策異化現象的發生。

2.加強“新市民”的法制宣傳教育。積極開展以“學法律、講權利、講義務、講責任”為主要內容的公民法制宣傳教育，促進公民依法行使權利、履行義務，自覺用法律規范行為；開展“法律進社區”活動，著重宣傳居民委員會組織法、婦女權益保障法、治安管理處罰法、人民調解法、安全生產法、勞動保障監察法、禁毒法、人口與計劃生育條例等法律法規，培育居民的民主法制意識；抓好流動人口普法宣傳工作，普及有關勞動、治安等法律法規，提高流動人口的法律意識。

（二）加強法律供給，保證城鎮化建設有法可依

1.城鎮化法律體系化。以科學、完善的法律體系促進和規制城鎮化發展，是現代法制國家的共同特征。這個法律體系包括稅法、環境法、房地產法、行政許可法、城市規劃法等多個部門法，全面實現新型城鎮化的法治化，要建立一整套規范和保障新型城鎮化順利推進的法律制度體系。第一，全面梳理現有的城市建設、農村建設法規。清理、廢止、修訂過時的與發展要求不相適應的政策法律規定，或與《新型城鎮化法》沖突的法律法規，例如修訂《環保法》《建筑法》等與《新型城鎮化法》沖突的部分或條款。對原有一些制約城鎮化進程的政策法律法規及時加以調整，對與發展要求不相適應的政策法規要適時完善，對已經出臺行之有效的具體措施要認真落實到位。第二，出臺《新型城鎮化法》，鮮明制定出負面清單、權力清單、責任清單。第三，盡快出臺《民法典》，全面規范城鎮經濟社會發展。

2.加快戶籍立法——打破城鄉分割制度。盡可能放寬設區市的落戶政策，要合理確定大城市的落戶條件，全面放開中小城市和建制鎮戶籍限制，在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮，允許有合法穩定收入、合法穩定住所的農業人口按照本人意愿辦理戶籍遷移。允許有合法穩定收入、合法穩定住所、按照國家和省規定參加社會保險一定年限的農業人口按照本人意愿辦理戶籍遷移，有立法權的地方人大或政府應當根據當前經濟社會發展現狀和當地具體情況，先行制定地方性法規，在地方層面探索解決戶籍等突出問題，從根本上改變人口遷移方式，實現以行政調控為主向經濟調控為主的轉變，遵照規范的法律制度、依靠社會經濟調控的力量、尊重個人自主選擇的原則實行戶籍遷移，逐步將目前的戶籍管理制度由行政調控為主向經濟調控為主轉變。

其次，逐步改革依附于戶籍管理制度的城鄉差別化政策。不斷剝離戶籍附加利益，使得附加在戶籍上的經濟利益不斷地被剝離開來，從而減輕改革阻力。

最后，優化戶口登記制度，建立國際上通用的以居住地為標準的戶口登記制度，讓戶籍在負責人口登記的同時，也起到標志人口分布的作用，實現城鄉居民戶籍登記一體化，對流動人口實行流動人口居住證制度。

3.建立城鄉統籌的社會保障法律體系。在法律制度設計上，要把城鎮居民和農村居民作為一個整體來規劃，借助住房、養老、醫療、就業等方面的配套改革，逐步改變長期形成的城鄉二元社會保障結構，逐步消除城鄉社會保障之間的基本差別，逐步實現城鎮企業職工養老保險與新農保之間、城鎮基本醫療保險與新農合之間、城鄉醫療救助制度之間的銜接，消除城鄉之間的制度障礙，保證城鄉各類人群社會保險關系轉移接續的順暢進行，進而促進農村人口向城鎮的順利轉移。其次，把農民工作為重點納入社會保障范疇。在“新農保”與城市社會保障體系尚未統一、社會保障基金由地方分割管理的情況下，可以建立針對農民工群體的全國范圍內的社會保障基金體系。

4.改革物權法律制度。從技術角度看，《物權法》的有些行文還不夠規范和科學，還不符合物權法和民法的法理。有些規定稍顯生硬。物權法對很多問題的規定還比較“粗糙”，原則性的條文比較多，具體程序性規定不很詳細，有待其他下位法律法規進一步細化。

確立物權法恒產制度，通過全民參與物權立法，憲法“公民的合法的私有財產不受侵犯”的規定將有更為堅實的支點。

5.完善土地管理法，推進土地流轉試點進程。新型城鎮化將開啟農村新一輪改革，土地流轉乃大勢所趨。為解決城鎮化進程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農村土地資本化，優化農村資源配置和產業結構，為實現統籌城鄉發展探索出一條新路。

(1) 動態心電圖出現心肌缺血改變的同時，可觀察到頻發室性早搏伴短聯律間期(<400 ms)或成對室性早搏，或室性早搏呈“R-on-T”表現以及T波電交替。

依法構建土地管理體系。在現有國家有關城鎮管理法律法規的基礎上，配套完善地方性規章制度、管理辦法和具有約束力的居民公約與鄉規民約，填補農村土地改革立法空白，為新型城鎮化建設提供法律依據。

6.完善城鄉規劃法。首先，必須要依法編制規劃，堅持先規劃后建設、先地下后地上、當前和長遠相結合等原則，提高規劃的科學性。其次，在實施上嚴格執行《城鄉規劃法》，按照法定程序審批或變更規劃，切實減少規劃的隨意性。特別是要建立規劃決策終身責任追究機制，讓那些“拍腦袋審批、拍胸脯保證、拍屁股走人”的決策者心存敬畏、謹慎決策。

7.加強環保立法。通過制定環境保護單行法如《公共衛生法》、《環境衛生法》、《住宅與規劃法》等，對城市建筑和環境衛生進行引導和管理，緩解“城市病”問題。平衡、合理利用自然空間、城市空間和郊區鄉村的土地。合理控制交通容量，保證空氣質量、地表水和地下水質量，保證生態系統平衡，保護城市建筑遺產，預防自然災害、工業災害和各種污染。城鎮發展要遵守水、肥料、環境污染法律法規，強調對生態環境和歷史遺跡的保護。

8.提升人大的立法職能。各級人大應當立足本職，更有效地承擔起制度建設和供給的主要職責。作為立法機關的人大，要重點專注于法制建設，改變長期以來泛行政化的傾向，應圍繞城市化進程中涉及的相關問題進行立法調研，加強舊法舊規修訂和城市化的專題立法工作，保障制度供給適應實踐發展的需要。

9.走立法式改革之路。違法式改革就是在先不修改現行法律制度的情況下，以解放思想和大膽創新為名，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，開創發展的新路，在改革實踐取得實際成果并成為共識時，再啟動修法程度，修改廢除舊法律，將違法式的改革創新經驗上升為新的法律制度。立法式改革就是先提出改革動議，并就改革議題進行廣泛的討論以取得共識，然后通過法定程序對改革議題進行立法，在改革法案依照法定程序通過后，再依法進行改革。違法式改革是改革實踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實踐在后。簡單地說，違法式改革是“先改革，再變法”。立法式改革是“先變法，再改革”。

在現代法治國家，改革模式均系立法式改革。經過三十多年的改革，我國已經到了一個必須轉變改革方式的新時期。我們不僅要轉變經濟發展方式，而且要從戰略高度轉變改革創新方式，將改革創新納入法制的框架之中，走依法改革創新之路，實現從違法式改革向立法式改革的重大轉變。

（三）嚴格執法，保證城鎮化相關立法得以有效落實

2.依法控制農地非農化規模。嚴格按照國土管理法律的要求，嚴控耕地資源使用規模和面積。通過推行農業科技知識產權戰略，依法保護現代農業生產技術專利，依賴“科技+法律”的模式拓展提升現有耕地資源保護空間。

有效緩解新型城鎮化建設和耕地保護的沖突。加大管理執法力度，堅決整頓城管執法不力、亂執法現象，做到依法依規管理城市，對違法占地、違章建筑、隨意侵占公共配套設施用地等違法違章現象，一律嚴肅處理，杜絕領導意識、人情執法。

3.堅持依法規范土地權益。伴隨我國工業化、城鎮化進程的不斷加快，今后相當長一段時間內圍繞土地資源利用與保障的矛盾將會更加突出，因土地制度引發的維權案例則向新型城鎮化建設提出了嚴峻挑戰。我們必須從法治政府視域高度關注土地資源供應、土地資源利用、土地資源權益保障等問題。在推進新型城鎮化過程中，要把城鎮化建設和群眾合法權益結合起來，建立權益保障法律化、土地配置市場化與農村土地資本化齊頭并進的推進機制。提高農民在土地增值收益中的分配比例，消解“城進”與“民退”的緊張關系，消弭社會不穩定因素［3］。

4.規范房屋拆遷管理程序，促進政府職能轉變。一是政府管理與市場主體剝離開，政府要依法行政，管好政府該管的事情，建設單位要依法從事建設活動；二是政府對拆遷中屬于民事關系的行為，原則上不干預。對于拆遷當事人之間的民事行為，應當根據雙方的協議，按照《民法通則》、《合同法》等法律去規范。

5.以符合法定程序和要求的方式推行改革試點。我國幅員廣闊，情況千差萬別，采取試點先行的探索路徑是我國改革的重要特色和基本經驗。但改革試點政策大都出自政府或政府部門，而經過立法機關審議頒布相應法規的改革試點并不多。這種重行政、輕立法的改革試點模式，雖有利于提高行政效率，但不利于提高整個社會的規則意識和法治觀念。

6.地方政府融資風險的法律防控。首先要從規制主體視角限定政府融資形式，從法律角度規范政府融資主體，成立非公司制并且受政府有效控制的融資機構。二是從懲處機制視角強化政府融資責任。要建立健全投融資行政決策機制，將投融資管理工作納入政務信息公開范疇，實現政府融資透明化、決策程序化、監管社會化。三是從監督檢查視角防控政府融資風險。制定地方資產負債表，抓緊清理核實并妥善處理各級政府融資平臺公司債務，按照輕重緩急、風險大小原則處理債務償還和在建項目后續融資問題。聯合紀檢監察、財政、審計部門，加大清理規范已成立的政府融資公司，適時推進融資平臺和融資公司雙軌分離融資機制。要嚴令禁止地方政府違規擔保承諾行為，嚴格審查信貸管理和資金運行全過程［4］。

7.聯合執法。加強公安、工商、城建、衛生、環保、交通等各有關職能部門之間的溝通協調，依法行政，公正執法；整合各部門，各行業的法律資源優勢，構建一個司法、行政、執法等多部門相互協作，緊密聯系的長效機制。

（四）健全法律救濟途徑

1.提供充分的法律救濟。為城鎮化過程中侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的行為提供充分的法律救濟。建立健全征地拆遷領域法律救濟機制，建立公檢法和信訪機關信息交流共享機制，進一步拓寬群眾法律訴求渠道，從而降低社會維穩成本。

2.加強基層法律援助機構的建設。要提高我國對農民工法律援助的整體水平，就必須加強對基層街道、鄉鎮司法所的建設。各街道、鄉鎮司法所可以嘗試通過與當地建設、勞動與社會保障等行政部門聯合成立法律援助工作站，更好地保證農民工能夠就近快捷地申請與享受法律援助服務。

3.規范法律解釋和適用。從行政立法上來看，建議通過引入法律保留條款和構建完善的憲法解釋制度，從而消解憲法穩定性和行政實踐的緊張關系。規范權威機關對既有規范的解釋和適用，包括對特定規范的釋義、對立法原旨的追溯、對沖突規范的選擇等，通過不斷的法律解釋發展既有規范，在避免修改的前提下使其對實踐中的新問題形成全面的制度性回應。

4.多部門合作進行法律援助。對進城農民的法律援助工作是一項非常巨大的社會工程，需要司法、行政、執法等多機構、多部門的相互合作，才能取得最佳的效果。

［1］黃衛挺.警惕城鎮化背后的地方政府融資風險［N］.農村大眾，2013-01-16.

［2］梁盼.城鎮化過程中“村改居”的法律問題研究［J］.中共湖北省委黨校學報，2014，（1）.

［3］社科院.征地拆遷引發的群體性事件占總數一半［EB/OL］.人民網，2012-12-18.

［4］財政部.對地方政府債務余額實行限額管理［EB/OL］.中國證券網，2016-01-11.

D920.0

A

1009-6566（2016）05-0007-06

2016-07-08

王紫零（1976—），女，河南息縣人，中共揭陽市委黨校副教授，法學碩士，主要從事民商法、行政法、環境法的研究。