顧客導向與基層政府“三農”信息資源服務——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息共享平臺的構想

莫榮妹，左建維

（1.廣西大學公共管理學院，廣西　南寧　530001；2.廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西　南寧　530006）

顧客導向與基層政府“三農”信息資源服務——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息共享平臺的構想

莫榮妹1，左建維2

（1.廣西大學公共管理學院，廣西南寧530001；2.廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西南寧530006）

進入21世紀，新農村建設、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、農民生活水平提升等都越來越多地依賴信息資源的獲取和利用。而基層政府作為引領“三農”發(fā)展的領軍組織，在優(yōu)化信息資源服務、轉變政府職能等方面有很大的責任。目前，基層政府“三農”信息服務基本具備了意識、基礎設施等條件，但服務內容和模式上仍存在諸多問題。本文以顧客導向為指導，構想建立基層政府“三農”信息資源共享服務平臺，探索現(xiàn)階段信息資源服務創(chuàng)新的路徑。

基層政府；“三農”信息服務；共享平臺

一、問題的提出

進入21世紀，信息資源成為了現(xiàn)代社會和經濟發(fā)展的重要生產要素，并對其他資源，如物質資源、能源資源等起到替代、節(jié)約、再造、循環(huán)等作用，成為社會發(fā)展的核心競爭力。農村作為信息爆炸時代的薄弱環(huán)節(jié)，信息化發(fā)展有著起步晚，發(fā)展快，發(fā)展瓶頸多等特點，這對農村信息化和基層政府信息服務而言既是機遇，也是挑戰(zhàn)。2009—2013年是我國農村信息化發(fā)展快速向前推進的四年，發(fā)展環(huán)境漸漸優(yōu)化，基礎設施漸漸夯實，信息服務體系也逐步完善。基層政府面向農業(yè)發(fā)展、新農村建設、農民需求等的“三農”信息資源服務有現(xiàn)實的必要性和可行性。同時，十八大三中全會強調：要加快轉變政府職能，建設顧客導向的服務型政府，在基層加強信息資源的開發(fā)和利用，構建適應信息化社會發(fā)展需要的政府管理形式。這為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變管理職能，完善面向“三農”的信息資源服務提供了良好的契機。

信息化研究專家Shannon曾說過，信息是用來消除不確定因素的東西。對于農民和農村發(fā)展來說，不確定因素意味著風險的存在。農村作為政治經濟文化發(fā)展的薄弱地帶，在其政治經濟文化科技發(fā)展的過程當中，掌握必要的信息，以此規(guī)避風險是十分必要的。而“三農”公共信息具有非競爭性和非排他性等固有特征，這讓政府作為主要角色參與它的提供和服務成為必然趨勢。政府進行“三農”特別是農業(yè)信息服務已經初見成效，涌現(xiàn)了多種服務模式。如鄭火國（2005）依據信息服務中各要素的不同，將農業(yè)信息服務模式分為傳統(tǒng)模式、網絡信息服務模式和混和模式三種［1］。農業(yè)信息服務的傳統(tǒng)模式指通過傳統(tǒng)媒體，如廣播、電視及報刊等發(fā)布的涉農信息；農業(yè)信息服務的網絡信息服務模式是指信息內容通過互聯(lián)網傳播的信息服務模式；農業(yè)信息服務的混和模式是指將傳統(tǒng)模式和網絡信息服務模式的優(yōu)點整合起來。廖桂平等（2012）提出了“兩端兩網”扁平化信息服務模式：“兩端”是指信息服務供體端和信息服務受體端，“兩網”是指信息高速公路網（簡稱“通信網”）和信息服務隊伍（簡稱“人網”）［2］。王斌（2012）在前者基礎上總結的“148”服務模式：構建可以概括為搭建1個平臺（即農業(yè)信息服務平臺），集成4種方式（網站推廣、專家指導、專輯輻射、基層服務），開發(fā)8個途徑（即市縣各級農業(yè)網站、手機短信服務、12316“三農”熱線、農村綜合視訊平臺、現(xiàn)代農業(yè)科技專題片、技術培訓、信息簡報、信息員和農民專合作社）［3］。李道亮（2015）等通過農村信息網站和農業(yè)數據庫（農業(yè)共享平臺、農業(yè)共享機構）來總結各地在農村信息化發(fā)展中的信息資源建設。

學者們以及實踐者們的研究與總結為我國農村信息化發(fā)展以及信息服務體系構建提供了豐富的參考資源。通過查閱相關文獻資料和實地走訪調查，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國“三農”信息服務存在諸多問題，在信息服務內容上，單一地集中在農業(yè)信息，如農產品市場需求、農業(yè)技術等，而忽視了新農村建設和農民生活等方面的信息服務；在服務形式上，大多以生產者社會為導向，自上而下的信息傳導形式，且拘于形式化、政績化的展現(xiàn)，而忽略群眾的真實需求和利用率等問題。本文以無縫隙服務的顧客導向為指導，旨在提出基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無縫隙信息服務模式，以農民需求為導向，再造信息服務內容和流程，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息共享平臺。

二、基層政府“三農”信息服務可行性分析

（一）農村信息化廣受重視

我國政府特別重視農業(yè)現(xiàn)代化和信息化發(fā)展，并將此提升到經濟發(fā)展和社會進步的重要高度。2004年，中央1號文件提出“加強農業(yè)信息化建設”，之后，中央又連續(xù)下發(fā)了10個1號文件持續(xù)關注及深化農業(yè)農村信息化發(fā)展，關注基層政府的管理機制改革。2012年，黨的十八大報告再次提出堅持走中國特色新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。從“三化同步”到“四化同步”，也凸顯了信息化的突出地位和中央政府對信息化特別是農村信息化的特別重視。

（二）農村信息化基礎設施日趨完善

農村信息化基礎設施主要包括三個方面：廣播電視網、通信網、互聯(lián)網。近些年來，為適應時代的變化，各級政府都加大了信息化建設的力度，再加上各種惠農政策使得農民經濟實力和生活水平有了明顯的提高，電腦、網絡、電話、廣播電視等通訊工具及媒體的運用越來越普遍，并在快速增長。在這樣的形式下，農村信息化基礎設施得到明顯的改觀。

“村村通電話”工程早已完成，在一些發(fā)達省份農村電話甚至實現(xiàn)“戶戶通”，手機、固話等通訊工具在農村基本普及。據統(tǒng)計，幾乎全部省份實現(xiàn)了全部行政村通電話，同時，農村固定電話和移動電話的擁有量都逐年快速增加。本文選取廣西那馬鎮(zhèn)、南曉鎮(zhèn)、大塘鎮(zhèn)、良慶鎮(zhèn)等六大鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實地調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)即使在相對落后的西部地區(qū)，電話的普及也是以驚人的數字存在、驚人的速度發(fā)展著，根據調查問卷統(tǒng)計，81%的農民經常使用手機等通訊工具，14%的農民偶爾使用，只有5%的農民基本不用。“鄉(xiāng)鄉(xiāng)能上網”基本完成。到2012年，99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備寬帶接入能力，基本實現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)能上網”，新農村上網新時尚在眾多地區(qū)興起。同時，隨著“廣播電視村村通”工程的繼續(xù)推進，我國已基本實現(xiàn)通電自然村全部通廣播電視，基本實現(xiàn)廣播、電視網全覆蓋。在電話、互聯(lián)網、廣播電視等通訊設施不斷覆蓋各個鄉(xiāng)村的關鍵時期，基層政府有條件也有必要抓住契機，利用信息化基礎設施來變革自身的管理，以管理方式的轉變促進管理職能的優(yōu)化，促進新“三農”建設和服務型政府的建設。

（三）農民對信息服務的需求日漸增長

在經濟普遍增長和各種惠農政策的刺激下，農民的生活水平生產方式都發(fā)生了翻天覆地的變化，農民的信息需求也不斷深化和擴展。從深度上說，隨著社會信息化的不斷發(fā)展，農民獲取利用信息的意識漸漸增強，農民對政策的關注度不斷加深，對政府、市場及社會信息的認識和求知求真欲望不斷擴大。就廣西那馬鎮(zhèn)、南曉鎮(zhèn)、大塘鎮(zhèn)、良慶鎮(zhèn)等的調查，54%的群眾認為非常需要政府提供生產和生活的信息服務，42%的群眾認為比較需要，由此可見需求是普遍的。從廣度上說，農民對信息服務的需求從單純的政策，市場擴展到生活的方方面面，如就業(yè)、社保、供電、征地、房改等等。以那馬鎮(zhèn)實地調查為例，那馬鎮(zhèn)地處于南寧市良慶區(qū)的中部，距離南寧市中心地帶20公里，區(qū)位優(yōu)勢相對而言是十分明顯的，靠果蔬種植和休閑旅游發(fā)展起來，但是其供電十分不穩(wěn)定，嚴重影響著工廠及村民的生產生活。一個月停電次數累計達到8次或以上，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息服務系統(tǒng)涵蓋供電提醒等生活的各個方面，生產的損失和生活的不便將大大緩解。

（四）政府信息服務體系逐步建立

據相關數據統(tǒng)計，“97%以上的市級農業(yè)部門、80%以上的縣級農業(yè)部門設有信息化服務機構，70%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有農資服務站、信息站、農村批發(fā)市場信息服務站、農業(yè)科技信息服務站等等，可直接向農民提供信息服務的農村信息員有25萬以上。”［4］在這樣的大趨勢下，各地相繼建立起具有一定特色的農業(yè)信息服務模式，這些具有鮮明特色的信息服務系統(tǒng)滿足了農民不同的信息需求，提高了農村信息服務水平和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能發(fā)揮能力，但也存在著很大的弊端，最顯著的就是信息服務內容單一，服務模式落后低效，有的只提供市場信息，有的只提供科技信息，綜合性較差。因此，研究創(chuàng)新一個集合各類農村農民所需的信息的綜合平臺是十分迫切的。

三、基層政府“三農”信息服務的困境與挑戰(zhàn)

以上的現(xiàn)狀讓我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層信息化服務充滿信心，也充滿希望，但創(chuàng)新基層政府信息服務的重要前提是明確現(xiàn)在存在的問題。現(xiàn)在我國的農村信息化道路阻力重重，傳統(tǒng)觀念的制約，人才的缺乏，信息供求脫節(jié)，服務模式落后，農民接收信息的能力限制等等是其中的關鍵因素。

（一）基層政府信息服務觀念的缺失和人才的缺乏

基層政府是基層政治、經濟、政策、法律法規(guī)等大量信息的擁有者，但是由于基層政府一些官員的思想觀念上的誤區(qū)，直接導致了大部分信息不能被充分開發(fā)和利用。首先，許多官員的服務意識不夠，“管”的觀念始終超越著“服務”的觀念，這種指揮式的管理方式阻礙著以滿足農民需求的信息服務模式的創(chuàng)新。其次，一些政府部門的領導或工作人員缺乏對信息的重視，未認識到自己手中的資源的價值，缺乏信息共享的意識，個別部門甚至進行權力尋租，通過壟斷信息、信息截流等手段來謀求自己或者部門的不正當利益。

基層信息化服務隊伍（信息員）是推進基層信息服務的重要主體，包括技術人員、專家咨詢隊伍、基層信息員等等。雖然70%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有農資服務站、信息站、農村批發(fā)市場信息服務站、農業(yè)科技信息服務站等等，但由于信息服務者理念與技術落后、責任不明晰等原因，這些機構和平臺大多數不能運作或者功能有限。在我們研究的六個基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大多數有農業(yè)辦等負責農業(yè)相關信息的收集登記，但是服務于此部門的管理人員都是不熟悉檔案、電腦、軟件等知識的老干部，六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未有專門從事信息服務的工作人員；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個農業(yè)綜合信息管理軟件，錄入各個季度各個村落的農產品收入情況，但相關管理人員并沒能真正熟知系統(tǒng)的作用以及信息整合的技術，更無法談及信息共享的問題。

（二）基層政府信息供給與農戶需求脫節(jié)

需求是供給的前提，對于基層政府的信息服務，必須以農戶的需求為前提和導向才有其價值和意義。農民表達需求和偏好、信息工作人員收集農民的需求和偏好是基層公共信息服務有效供給的條件之一。但是由于我國的基層政府信息服務通常采取的是政府自上而下的信息服務機制，即供給決策由上級政府做出，層層下達到村干部，然后由村干部等傳達給村民。供給范圍、數量多少由政府決定，單方面追求自身利益的最大化，不愿意花費大量的人力物力財力進行民意的收集，只是提供那些有利于自己升遷的政績工程，從而偏離了農戶的需求和偏好。造成政府信息供給與農民需求的嚴重脫節(jié)，造成信息資源的極大浪費。例如，目前絕大多數基層政府都相繼建立起了自己的政務網站，但是，一些政府網站還存在很多問題：適用信息不多，針對性不強；有的政府網站甚至根本就打不開。因此，我們看到的很多基層政府網站實際是沒有多少有用信息的“空殼”。這與農民的要求還有很大一段距離。

（三）傳統(tǒng)的信息服務模式落后

傳統(tǒng)的基層政府信息服務模式僅僅只是發(fā)揮了一個上傳下達的中介機構作用，將上級政府的相關政策意見依靠村長或者村支書下達給各個村民。基層政府很少有本系統(tǒng)自身的信息收集及整合發(fā)布功能。而在信息社會，信息技術的發(fā)展使得社會生產生活的節(jié)奏加快，基層政府接收并處理的信息量加大，并且農民的社會生活和信息需求日益呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，“三農”發(fā)展契機不斷，信息化需求也日益加強。這要求基層政府能夠及時地準確地做出回應，迅速靈活地處理信息并提供信息服務。

就我們調查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，在有需求向基層政府反映反饋相關問題的情況下，92%的村民依靠村干部來反映，村干部再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門干事反映，然后再傳向相關領導。這樣傳統(tǒng)的信息服務模式由于層級多、信息分散、傳遞方式單一落后等特點，從獲得信息到處理信息再到共享需要較長的周期，而且由于信息傳播過程中的歪曲作用，在有效的政策收集整合和共享方面造成了許多困難。

（四）農民文化教育程度低，信息接收和利用率低

要使基層政府提供的信息資源為農民所得所用，公開的信息必須有可得性、可理解性和可接受性等特點。所謂可得性、可理解性、可接受性是指政府獲得的信息經過專門的整合和簡化后能被農民理解接收。但是由于農村地區(qū)的文化教育程度低，特別是一些貧困地區(qū)，大部分農民只有小學文化水平，甚至更低。文化水平的低下限制了農民對政府所提供信息的理解力和接受力，使得“三農”信息化效應受限于較低的應用水平，大量的農產品供銷技術及農業(yè)技術信息難以推廣。

四、顧客導向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息共享平臺的構想——一個路徑選擇

面向“三農”的基層政府信息服務在內容、模式等方面都存在著相當多的問題，也存在著基層政府信息供給和農戶需求表達、信息接收等矛盾。政府部門需要在正確的價值導向的指導下去創(chuàng)新服務模式。

（一）無縫隙政府與顧客導向

無縫隙政府與無縫隙服務是在20世紀90年代的一場公共管理革命的產物，其核心是顧客社會和服務流程再造。把一個組織轉變成無縫隙組織、把一種公共服務轉變?yōu)闊o縫隙服務并不是一件容易的事，從顧客瞄準到工作流程到技術到角色定義到評估，每一方面都要做出變革，而且是不小的變革，現(xiàn)廣泛地運用于指導郵政、醫(yī)療、警衛(wèi)、社區(qū)等方面的服務改造。

地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層百姓公共產品的提供者，是農業(yè)經濟發(fā)展、新農村建設、農民生活水平提升的重要推動者，它的服務行為和方式直接影響著農村社會經濟發(fā)展和政府的公信力。馬斯洛需求層次理論告訴我們，人的需求是有層次的，低層次的需求得到滿足后會提出更高層次的更多種類的需求。相當長的一段時間里，基層農民只是被動地接受政府提供公共服務的種類和方式，導致地方政府深度官僚化和低效率，低活力。而如今隨著低層次溫飽需求的滿足、物質生活水平的提高和思想理念的進步，產生了選擇意識和判斷意識，再加上全球化、信息化、科技進步也大大增加了公民選擇的渠道、余地和權力。官僚科層制自上而下、控制化、分散化的服務方式難以滿足大眾的需求，必須進行服務理念和方式的轉化。在信息服務方面，基層政府提供何種信息、以什么方式提供信息必須將農戶的現(xiàn)實需求放在第一位，以顧客導向為指導進行“三農”信息服務模式的創(chuàng)新。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息共享平臺的構想

創(chuàng)新信息服務模式，建立信息資源共享平臺是關鍵。建立一個民主、科學、開放式的農村公共信息服務平臺，無疑是建立和完善基層政府涉農信息服務的基礎和保障。從內容上看，現(xiàn)行的“自上而下”的農村公共信息服務以政府行政為出發(fā)點，且內容單一，難以滿足農民農業(yè)農村的多樣化需求；從方式上看，簡單的“自上而下”，以村長或支書為聯(lián)絡員的信息傳遞鏈效率低下，且能容納的信息量極其有限。因此，在現(xiàn)有的基礎設施等條件下，創(chuàng)新信息服務模式，建立信息資源共享平臺是基層政府提供涉農信息服務，轉變政府職能，構建服務型政府的關鍵。如圖1，基層政府信息服務平臺運作分為信息收集階段、信息加工階段、信息共享與反饋階段和信息利用階段。

1.信息收集階段。

涉農信息是指有利于農村、農業(yè)、農民發(fā)展的農產品生產銷售、政府政策及行政、農民就業(yè)、安保防災、文化等多方面的信息。這些信息相對較廣泛、較多、較復雜、較零散，收集和整合難度較大，這些客觀的、固有的特征要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有自己的信息管理人員和專家顧問團。在具備了專業(yè)信息管理人才、了解了農民需求及“三農”發(fā)展的相關需求的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息管理員進行信息的分類收集，所收集的信息涵蓋上級政策、市場、生活服務、文化等多個方面，包括基層政府行政過程中產生的大量信息、紛繁可用的外源信息和農民通過需求表達機制所表達的需求和偏好等信息。

圖1　基層政府信息服務平臺運作機制

2.信息加工階段。

信息收集階段的信息資源相對較廣、較泛、較多、較復、較散，必須經過加工和簡化才能為農民和農業(yè)發(fā)展所用。卡爾曾說過：“一名信息提供者產生的真正價值來自對顧客所需信息的定位、過濾和傳播。”［5］兼職的專家顧問團與基層政府中專職的信息管理人員相互協(xié)作形成信息收集、整合加工小組，在了解當地農民需求，“三農”發(fā)展需求基礎上，有針對性地對原始信息資源進行整合，其成果直接是信息共享平臺中的主要內容。

3.信息共享階段與反饋。

單純依靠“人—人”的信息傳播費時費力，已經不再適應信息化的發(fā)展進程。新型的基層政府的“三農”信息服務，是依靠人才和技術，利用一個網絡的平臺實現(xiàn)信息的傳遞和共享。一方面，要把握深度，從“三農”發(fā)展需求出發(fā)，深入挖掘現(xiàn)有的政府信息資源，強化信息調研、預測、分析、服務功能。另一方面，要擴展廣度，兼顧政策、市場、就業(yè)、科技、福利保障等信息。依據信息的不同性質，將平臺中整合好的市場需求、生產技術、生活指南、就業(yè)指南、農村建設政策等百姓需要的信息通過平臺、電話、信息、網站或者廣播等形式發(fā)布。同時也受理農民主動的信息服務要求，建立和完善自下而上的利益表達機制和反饋機制，認真聽取農民對涉農公共信息服務的意愿和訴求，掌握農民的真實愿望，是避免信息服務盲目性的重要環(huán)節(jié)。

4.信息利用階段。

由于農戶知識、文化水平、執(zhí)行力方面的限制，即使農民收到了信息平臺下發(fā)的相關信息，在理解和利用上也存在很大的困難。必須借助政府、社會和相關科技人員的協(xié)助，才能更好地利用信息，從而推動農業(yè)增長、農民增收和新農村建設。這種協(xié)助包括培訓教育以增強其能力和實地指導兩個方面。其中，平臺管理者和相關專家應對信息接收者做相關的培訓和教育，使他們有能力接收并理解信息，有技能利用推廣信息內容，這是較為持久永續(xù)的方式，也是基層政府進行信息服務的最終目的。

結束語

基層政府進行“三農”公共信息服務是其基本職能之一，在信息爆炸的時代，以顧客導向為指導，創(chuàng)新信息服務模式，構建一個科學的信息服務共享服務平臺是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以科學、高效率手段提供有效信息的重要手段。以此為契機，改變傳統(tǒng)的基層信息服務模式，以信息化促農業(yè)增長、農民增收、推進新農村建設。

［1］鄭火國.論農業(yè)信息服務的模式及其在“三農”中的作用［J］.農業(yè)圖書情報學刊，2005，（2）：137-139.

［2］廖桂平，李建輝“.兩端兩網”扁平化農業(yè)農村信息服務模式探索［J］.情報雜志，2012，（3）：180-183.

［3］王斌等.新型農業(yè)信息服務模式研究［J］.安徽農業(yè)科學，2012，（35）：17386-17389.

［4］李道亮.中國農村信息化發(fā)展報告［R］.北京：北京理工大學出版社，2011.5.

［5］（美）卡爾·夏皮羅.信息規(guī)則［M］.北京：中國人民大學出版社，2000.

D630.1

A

1009-6566（2016）05-0079-05

廣西民族大學研究生教育創(chuàng)新計劃（gxun-chxs2015028）。

2016-05-23

莫榮妹（1990—），女，廣西桂林人，廣西大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為農村問題與基層治理。

左建維（1989—），男（壯族），廣西來賓人，廣西民族大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)研究生，研究方向公共部門人力資源管理。