甘肅區域經濟發展戰略決策的新視角

李楠

（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

甘肅區域經濟發展戰略決策的新視角

李楠

（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

近年來，根據國家的戰略和政策導向，甘肅省陸續提出和實施了多項新的發展戰略、規劃、政策和項目，推進了甘肅經濟社會和生態文明等各方面工作的平穩發展。但是，由于各種原因，在經濟發展的思路和戰略決策方面仍然存在許多不足，重點不突出，效果不明顯，與中央的要求還有一定距離。所以，要真正實現體制轉型和發展升級，必須在思路和戰略等方面進行進一步的創新。

區域經濟；發展戰略；決策視角

從2012年上半年甘肅省第十二次黨代會到現在，圍繞甘肅的改革、開放和發展主線，省委省政府在進行充分的調查研究和橫向比較的基礎上，提出了大量的戰略思路和戰略形式。比如，跨越發展戰略、3341戰略、365現代農業戰略、1+17精準扶貧等?？陀^地說，這些戰略的出臺和導向抓住了甘肅省發展中的關鍵問題，都有非常重要的現實意義。但是，根據中央關于適應經濟新常態、實現中國夢、推進供給側改革、保持中高速增長等重大新思路和戰略導向，對甘肅省的現行發展戰略，需要從八個新緯度上進行創新提煉。

一、在思路上突出“調”，淡化“增”

1．思路含義

戰略決策的基本思路要突出“調節”，淡化“增長”。為什么？因為當前國家的經濟發展方針已經從過去10年的“保增長+穩物價+調結構”調整為“改革+結構+質量+效率”。調節的主要目的是為了明確方向、優選戰略、優化結構、協調秩序。也就是說，新常態時期經濟增長的“弦”不能繃得太緊。

2．宏觀背景

當前和今后一段時間，我國和世界經濟發展都將處在波動期、調整期和結構期。三個層次的經濟增長速度都將趨低。世界經濟增長速度，2010年為4%，2015年降低到2.9%；我國2010年為10.3%，2015年降低到6.9%；甘肅省2010年為11.7%，2015年降低到8.1%。還要考慮當前和今后世界性進出口普遍減少等國際因素。

3．矯正思路

因此，今后幾年甘肅省經濟發展戰略決策的基本思路，應該圍繞“調節”為主線，在調方向、調重點、調速度、調結構、調政策上下功夫。在保持一定增長速度的基礎上，把戰略重點導向如何優化結構、如何消解過剩產能、如何培育技術競爭力、如何建立開放型發展體系上面來。

二、在目標上突出“行”，淡化“亮”

1．戰略反思

仔細分析目前甘肅省已經確定和實施的各種戰略，不難發現，這些戰略的策劃思路、戰略重點、發展目標、重大工程、落實措施等，都傾向于打造甘肅的優勢、戰略亮點、發展新思路以及與其他省區不一樣的東西。也就是說，比較偏重于“亮點”和“創新等”，而普遍忽視戰略的可行性、可操作性等。

2．投資特點

根據對目前甘肅省主要戰略和規劃項目的投資規模概算，大致有四個特點：一是投資規模很大。從2016—2020年，全省的總投資規模將達到2—3萬億元；二是政府投資壓力增大，總投資至少在1萬億元以上；三是外地投資、外國投資比重不是很大；四是基本建設投資比重高，生產投資比較小。

3．目標矯正

如此大的項目和投資概算，不考慮可行性根本不行，不考慮投資風險也不行。現在，不論是省政府，還是市州和縣區政府的投資擔保、貼息等，負擔非常大，額度也很大，有些地方政府“隱性政府債務”規模是地方財政收入的數倍。在這種情況下，必須將戰略目標導向建立在對可行性和保險系數的考核上。

三、在改革上突出“放”，淡化“統”

1．改革反思

從1978—2016年，甘肅省在38年的改革開放中，由于多種原因，不僅經濟發展比較慢，經濟總量占全國的比重從1978年的1.8%降到現在的1.1%，而且體制改革實際上已經落后先進地區很多。也就是說，甘肅的差距不僅僅是經濟差距，而且是體制“差距”，特別是市場經濟體制的成熟程度比較低，市場配置資源的效果差。

2．體制“短板”

當前我省的體制缺陷主要表現在：一是非公有制經濟比重太低。2015年，全國非公有制經濟貢獻了GDP的60%、稅收的70%、企業總數的80%、新增就業的90%。而非公經濟只占全省GDP的45.7%，經濟增長貢獻率40%。二是國有企業多數沒有實現真正轉型，形式上的改革多于內容上的改革。三是民營經濟發展長期沒有規劃，多數地方沒有民營經濟專門園區。四是與市場體制配套的政府調控體系的完整性和規范性還存在許多缺陷。

3．矯正思路

一定要把握和處理好有所為與有所不為的關系、計劃與市場的關系、國有與民營的關系。分界線是：市場和老板能夠解決的經濟問題，就全部交給市場解決，政府只管理好老板不愿意和解決不好的事情、領域和行業。在“放”的部門和行業，政府只做好政策引導、法制規范、維護秩序的工作；在統的部門和行業，政府需要做好科學立項、專業評估、職業施工和務求實效的工作。

四、在布局上突出“聚”，淡化“散”

1．布局現狀

改革開放38年以來，甘肅省的經濟區劃、生產力布局、空間資源配置等工作一直在做。由此形成了近10個國家級園區、35個省級園區、200多個市縣級園區，以及大量的、各種類型的基地、平臺、通道等。總體特征是“攤子很大、需要很多、胃口不小、攀比增長”。許多重大的區劃似乎已經成型。

2．布局反思

回顧這些年以來我省的布局思路和原則，多數是“結構、均衡、全面、協調”的，但是，發展的實際效果仍然是“非均衡”狀態，城鄉之間、區域之間、行業之間、階層之間的差距仍然很大。由于市場和效益觀的影響，許多項目并不是按照需要進行配置，而是按照產出率配置的，甚至是按照領導人的偏好配置的。這樣一來，就大大降低了投資的效率，增加了投資的成本。

3．矯正思路

窮省要有窮打算。目前甘肅省的綜合經濟實力，還不足以支撐規劃和戰略已經確定的投資總量。在這種情況下，如果借助于國家投資，那需要項目設計和批準的高可能性；如果刺激民間資本投資，大環境又不好，許多地方的金融鏈條已經出現“斷裂”的征兆。所以，唯一的出路只能是堅持聚集資源、集中優勢、突破發展的原則，以解決重大問題、“短板”問題、瓶頸問題為中心，設計和安排項目以及投資。特別是政府主導的投資和項目，一定要向重點產業、重點行業、重點企業、重點技術、重點人才傾斜。

五、在政策上突出“用”，淡化“立”

1．政策反思

這些年以來，配合戰略實施，省政府和基層政府已經出臺了大量的政策和措施，效果明顯。但是，問題也很多，主要是近年來我省在解決民生和貧困問題上，輸血型政策太多，造血型政策太少。對貧困地區、民族地區和邊緣地區的投資和項目，政府的擔保和貼息負擔非常沉重。由此以來，不僅基層群眾有“等靠要”的觀念，甚至基層干部中這樣的觀念也很強。

2．政策變化

仔細分析這些年以來，甘肅省各種有關改革、開放和發展的經濟政策變化，就會發現，這些政策越來越多、越來越實、越來越具體?，F在的政策模式基本上是：只要中央和國務院有新精神，就出臺新戰略和新政策。其實，多數是“改頭換面”的。由此出現了一些不良的政策傾向，比如，許多地方政府和群眾講“政策”，實際就是講政府投資、政府立項、政府給錢。

3．矯正思路

因此，在政策創新方面，一定要從過去追求政策“數量”向追求政策“實用、有效、落實”上轉變。歷史和現實都證明，政策并不在多，而在有針對性、有實效、有作用、有功效。所以，在今后的政策工作中，要提倡“政策可持續發展”，把政策的執行、落地、實效和變通作為政策創新的重點。

六、在部署上突出“點”，淡化“面”

1．部署特點

根據對這些年以來甘肅省主要戰略的實踐情況考察，甘肅省的戰略在部署上有這樣幾個特點：一是戰略部署在表面上都追求平衡和協調；二是戰略部署都注意與國家戰略和政策的配套、銜接；三是戰略部署在執行上都是認真落實的；四是戰略部署都包括效果評估和考核手段。應該說在總體上已經形成了比較成熟的戰略實施機制。

2．戰略反思

在戰略策劃和戰略部署上仍然存在許多缺陷：一是戰略本身考慮區域資源、經濟實力、人口素質、產業結構的現實基礎比較少；二是在戰略的實施過程中，不能很好地結合當地情況，對戰略進行修正和調整；三是在許多情況下，戰略實施的結果與初衷甚至相反；四是對于核心戰略的把握和堅持不夠到位，許多重大戰略實施多年，仍然沒有明顯效果。

3．矯正思路

根據甘肅省經濟實力和資源保障條件，今后的戰略部署和實施，必須高度重視戰略的適應性、可變性、協調性和靈活性問題。特別需要關注的是，一定要把戰略目標由“面上”向“點上”轉移，突出解決重點、熱點、難點類問題，也就是要不斷提高各級黨委和政府研究和解決主要矛盾的能力，提高抓大事、抓大項目、抓龍頭企業，由此帶動整體發展的能力。

七、在區劃上突出集聚，淡化分散和撒胡椒面

1．區劃特點

從2006年以來，按照國家的戰略部署，甘肅省陸續開始建設了多個層次的經濟區、高新區、生態區和文化區。如蘭州新區、關中—天水經濟區、循環經濟示范區、華夏文明傳承創新示范區、蘭白核心經濟區、酒嘉經濟區、金武經濟區等。近10年以來，這些眾多的經濟區按照“一體化”和創新驅動的基本戰略思路和部署，陸續進行啟動和建設，目前，已經基本形成了新的發展格局，成為甘肅省基本的經濟增長極，在區域經濟增長、調整、優化和創新方面的作用越來越明顯。

2．區劃反思

在2015年省政府組織的經濟園區專項調研中發現，在這些經濟區中間，有不少園區仍然存在建設思路不清楚、戰略選擇不當、主導產業成長慢、一體化程度不高、外向發展能力弱的問題。橫向比較競爭力不強，資源和投資分散度很高，內在競爭機制沒有形成。為此，筆者認為，在“十三五”規劃時期，要使甘肅省的各種經濟區的發展取得新變化，必須圍繞建設“新體系”、“新機制”的主題，進行多方面的創新。

3．創新思路

一是圍繞交通物流建設運能運力新體系。二是圍繞裝備制造業建設競爭力新體系。三是圍繞產業鏈條建設循環經濟新體系。今后指導循環經濟發展必須聚焦工業循環、加工業循環、內外循環、上下游循環、資源循環等。四是圍繞生態紅線建設綠色發展新體系。不僅要繼續做好生態保護、修復、重建工作，而且要大力發展各種形式的綠色產業、綠色企業、綠色產品、綠色技術等。五是圍繞“一帶一路”建設外向經濟新體系。加快研究絲路沿線國家與我省在資源、產業、企業、產品和市場上的對接點、對接方式、對接政策。六是圍繞一體化發展建設城市新體系。

八、在導向上突出突破口，淡化一般性

1．產業結構現狀

根據對2016年上半年的統計分析，甘肅省目前的產業結構為8.29∶37.94∶53.77，比2015年的14.4∶36.8∶48.8有很大改變；農業中經濟效益突出的蔬菜、藥材、肉牛和肉羊等的增長比較快；全省戰略性新興產業完成增加值同比增長11.8%，工業高技術產業增加值占全省規模以上工業增加值的比重由1.5%提高到4.7%；“三去一降一補”效果顯現。上半年，原煤產量同比下降5.4%，鋼材下降21.5%，粗鋼下降26.0%，工業產成品庫存同比下降5.0%。

2．結構優化思路

考慮到甘肅省的農業產業化已經有了相當的基礎、工業結構調整已經到了兼并重組和突出新產業、現代服務業發展已經具備提升條件以及我省面臨的大政策、大市場、大循環、大環境變化的深度影響，今后甘肅省的經濟工作一定要把結構優化放在突出位置，這是決定和影響甘肅省長遠發展的大問題，必須進一步明確決策思路和主導戰略。產業結構的優化重點：

一是農村產業的主攻方向：加工出口。要將發展加工出口型農業作為今后甘肅農業長期發展的主導戰略，明確戰略定位，配套扶持政策。要盡快實施對現有農村各種經營組織的公司制改造工程，建立農戶獨資、農戶合資、股份合作等多種形式的經濟實體。鼓勵城鎮工商資本直接到農村創辦各種類型的現代化“種養加型”企業，促進土地流轉和將農民轉化成工資性農民、職業農民，特別是有大力支持加工能力強、技術層次高、循環鏈條長、出口國家多的特色農產品生產和加工經營企業，用政策支持專門從事加工出口的農業公司。

二是工業產業的主攻方向：大循環體系。要牢固樹立“大循環”發展理念，不論是原材料來源還是產品出路，都要在跨洲、跨國、跨界、跨區的視野下去思考，不要局限在省內。提高大循環的發展能力是關鍵，包括培育一大批企業家、科技研發、成果轉化、人才支撐等。堅定實施品牌戰略、名企戰略、規模戰略和跨國戰略，堅持走“大循環”的發展道路。將“隴貨精品”逐步轉化為“中國制造”、“中國品牌”、甚至世界名牌，實施“無形資產創新戰略”，助推甘肅優勢工業走向世界。

三城鄉服務業主攻方向：新興服務業態。在決策思路上一定要重視新興服務業態的創新與發展問題，在戰略重點的選擇上一定要突出現代服務業中的關鍵行業和領域，比如金融業、物流業、信息業、現代旅游業、環保產業等，扶持新業態要有新政策和措施。明確信息產業的主攻方向，在辦公自動化、扶貧信息體系、虛擬養老院、城鄉基本公共服務體系等方面繼續提升水平，開發出更多的、實用的、有市場需求的管理軟件，支撐數字城市和管理系統升級。加快發展農村新興服務業態，特別是電商服務站點。

F127.42

A

1009-6566（2016）05-0066-04

2016-09-20

李楠（1988—），男，甘肅慶陽人，中共甘肅省委黨校后勤處。