大部制改革的系統構成、著力點與推進策略

陳建

（江蘇師范大學哲學與公共管理學院，江蘇徐州221116）

大部制改革的系統構成、著力點與推進策略

陳建

（江蘇師范大學哲學與公共管理學院，江蘇徐州221116）

作為一場系統性的行政變革，大部制改革由職能轉變、機構改革、機制創新和制度構建等要素構成。深入推動大部制改革取得更大成效，應該從民主化、公開化、系統化、制度化幾個方面著手，積極推進簡政放權，深化權力清單制度建設，深入開展機制創新，適時穩妥地進行機構改革。

大部制改革；機制創新；制度構建

一、大部制改革的緣起及其意義

“從理論上看，政府機構改革是一個不斷適應經濟社會發展要求的過程，一個適應人民群眾日益增長的物質和精神需求的過程”［1］。任何一場行政改革都是政府部門針對外部環境的要求所做出的相應變革，現代文官制度的建立是為了回應經濟社會高速發展而希望擁有一個能夠高效運轉政府的要求，新公共管理改革是為了解決高度發達的官僚體制難以解決日益繁雜的經濟和社會問題的要求，我國在改革開放初期形成的所謂“經濟建設型政府”也是為了滿足當時迫切需要發展經濟的要求，當今我們提出的“服務型政府”同樣也是為了回應民眾提高生活質量和公共服務水平的需求。

就大部制改革的動因和目的而言，大部制改革無疑也是為了滿足民眾對于提高政府效率和服務品質的迫切要求所進行的政府改革。既然大部制改革是為了適應外部環境的要求，那么這種要求的具體內容是什么，除了政府部門自身主動認識之外，還應該建立政府部門和外部環境之間的互動溝通機制，讓外部的相關要求通過某種合法機制可以反饋到政府部門，從而使得政府部門可以充分了解公民、專家學者、企業、非營利組織、事業單位等各種組織對于政府改革的有關意見和建議。如果將大部制改革視為政府內部行政權力和行政責任的重新配置，那么也必須明確相對于外部環境而言政府的行政權力和責任的邊界在哪里，這就有必要明確政府與市場、政府與非營利組織、政府與事業單位等各種組織之間的關系狀態。

二、大部制改革的構成要素、結構及其功能

（一）大部制改革的構成要素

“我們的大部制改革至今還停留在結構的層面上，組織內部的運作機制卻沒有得到大的改觀。運作過程中的決策、執行和監督還是體現了官僚制的集中和統一的特征。”［2］在關于大部制的討論中，發達國家和地區政府組成部門數量，常常為人們所稱道，如美國聯邦政府部門只有15個，新加坡政府部門為15個，香港決策局為12個等等，“在這樣的話語體系下，似乎這些國家和地區的政府機構就只有這些部門。但事實上，發達國家和地區除了這些政府部門外，還存在為數眾多的獨立管制機構/法定機構和辦事部門，承擔特定領域的行政管理職能，只是它們不是以政府部門的形式出現而已（有的還隸屬于代議機構）”［3］因此，我們不能僅僅從機構數量增減的角度片面認識大部制改革，作為一場系統性的行政變革，大部制改革應該包括職能轉變、機構改革、機制創新、制度構建等一系列要素（如下圖所示）。

大部制改革的系統構成模型

1.職能轉變。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。職能轉變是大部制改革的重點，只有明晰政府的職能邊界，才能框定大部制改革的基本范圍，才能開展政府部門內部結構、權力和責任等方面的優化組合。

2．機構改革。機構改革就是在明確政府職能的基礎之上，開展政府部門內部的組織設置、權責配置、人員配備等，從大部制改革的角度而言，機構改革就是把職能相同或者類似的政府部門合并到一個部門，從而達到提高行政效能和降低行政成本的目的。

3.機制創新。大部制改革不僅包括靜態層面的機構改革，也包括動態層面的機制創新。機制創新要求以“整體性政府”為導向，以理順政府部門間職責關系，建立完善的行政運行機制為目標，通過調動政府內外部各種力量的改革熱情，遵循循序漸進的持續改革路徑，最終實現政府部門間的無縫對接。

4.制度構建。完善的制度是保障大部制改革取得成效的關鍵所在，大部制改革涉及到行政管理體制內部行政文化、權責體系、組織結構、運轉流程等一系列深層次變革，不能采取運動化的改革方式，而必須將其納入制度化的改革軌道，在相關制度中明確大部制改革的改革目標、參與主體、改革步驟、改革成果評估方式等。同時，應該結合正在推行的政務公開制度、社會服務承諾制度、行政聽證制度、行政監督制度、權利清單制度、建構大部制改革的信息公示制度、參與制度、獎懲制度、評估制度等等。

（二）大部制改革的系統結構

1.職能轉變是大部制改革的前提條件。建構有限政府與有效政府是大部制改革的目標追求，一個具有無限權力邊界的政府，無論如何進行整合，也很難形成所謂的大部門體制。我國在1988年推動政府改革時，明確提出應將職能轉變作為行政管理體制改革的核心。自此之后，探索符合我國國情的政府職能體系，成為行政管理體制改革的重要目標。對于大部制改革而言，也必須在明確政府職能的總體框架以及每個政府部門職能的具體內容的基礎上才能進行相應的優化組合。

2.機構改革和機制創新是大部制改革的主要內容。機構改革更多的是從“靜態”層面進行組織重組，機制創新更多的是從“動態”層面進行流程變革，大部制改革是由機構改革以及機制創新兩個方面構成的有機統一體，單獨從某一個方面去解讀大部制改革都是有失偏頗的。某種意義上而言，機制創新是機構改革的必要準備，通過機制創新，促使相關政府部門之間的權責關系更為清晰，工作銜接更為順暢之后，基于降低行政成本、提高行政效能的考慮，在條件成熟后可以將有關政府部門進行整合重組。

3.制度構建是推進大部制改革的基本方略。無論是進行職能轉變、機構整合還是機制創新，都必須建立相應的制度，通過制度化的推進方式，推動大部制改革由淺入深、由表及里，對于大部制改革的推動力量，需要建立相應的參與制度和激勵制度，對于大部制改革的阻礙力量，也應該建立相應的問責制度和懲戒制度，通過這些制度的構建，促使大部制改革具有持續的改革動力。

（三）大部制改革的基本功能

大部制改革的重點應該是“制”（體制和機制），而不是“大部”，建立所謂的“大部”，絕不是大部制改革的最終旨趣，大部制改革的目的應該是為了建構一個職能明確、關系協調、結構優化、權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。片面的僅僅從機構改革的角度審視大部制改革，很容易導致的錯誤傾向就是將原有的政府部門數量又減少多少作為衡量大部制改革成效的唯一指標。從體制改革的角度而言，大部制改革始于回應經濟和社會發展的需求，目標在于建立良性運轉的行政管理體制，其改革成效應該由包括社會民眾在內的多元主體予以評價。

三、大部制改革的著力點

（一）民主化：改革參與主體從單一走向多元

如果僅僅將大部制改革視為行政機關內部的機構整合，因為機構整合工作具有較強的專業性和技術性，一般民眾不具有這方面的知識和能力。也很難能夠提出具有專業性的意見和建議，由此改革任務很容易被認為只能交給相關的專業人員。但是，大部制改革不僅包括機構整合，也包括機制創新，而且機構整合也并非一個孤立的問題，其和政府職能界定、機制創新具有密切的關聯，機構整合之后，也必然會需要通過一定運行機制來進行運轉，大部制改革絕不是為了形成若干規模龐大而實則運轉不暢的龐大政府部門。

從職能轉變和機制創新的角度而言，政府職能的確定和行政機制的運轉，都會對相關主體的行為和利益產生一定的影響，因此這些被影響到的相關主體既有參與的意愿，也有參與能力。當然，大部制改革一方面除了需要社會公眾的參與，也需要政府內部人員的參與，尤其是基層公務員的參與，應該建構某種機制，激發廣大行政人員的改革創新熱情，激發他們的改革活力，廣大的行政人員對于政府的狀況有著比較深刻的認識，相關的改革也有可能會觸及到相關人員的切身利益，他們也有比較強烈的參與意愿。因此，只有激發起社會公眾和廣大行政人員的參與熱情，才能給大部制改革帶來持續的推動力。

（二）公開化：改革進程從封閉走向透明

大部制改革不應僅僅作為行政機關內部的一場“自我變革”，否則很可能造成改革持續動力不足的問題，如果沒有持續的改革推動力，又有可能將大部制改革帶入“運動式變革”的窘境，從而很難取得持久的改革成效。

大部制改革本質上是行政機關為了適應經濟和社會環境變化而作出的相應變革，這場變革是否符合經濟和社會環境所提出的相應要求，有必要將大部制改革的相關內容向社會公開并且接受社會公眾的檢驗。從政府的角度而言，應該按照“透明政府”的相應要求，推進政府改革信息的公開化，可以通過網絡、電視、報紙等各種媒介，將大部制改革的相關信息向社會公眾以及行政人員公布，使得社會公眾和行政人員明確知曉“為什么要進行改革，改革的目標是什么，如何進行改革”等相關信息，從而贏得對于大部制改革廣泛的的理解和支持。從民眾的角度而言，行政改革必然會以各種形式影響到相關主體的觀念和利益，他們有熱情同時也有權利知曉政府改革的相關信息，政府應該在信息公開的基礎上，收集和分析民眾對于大部制改革方案的意見和建議，將其作為進一步深化改革的重要參考。

（三）系統化：改革的領域從局部走向全面

在推動大部制改革的過程中，基于改革的廣度和深度，可以做兩種選擇：第一種是局部性的改革。這種改革僅僅從某一個側面來理解和推進大部制改革，比如僅僅著眼于機構改革，尋求最后將政府部門縮減到一定的數目，這種改革短期內所付出的改革成本比較少，改革的陣痛和所遇到的阻力也會比較小，但是，改革的長期成效很難得到保障。第二種路徑是全面性的改革。這種改革路徑將大部制改革作為一個整體性的系統工程，深入開展職能轉變、積極進行機制創新、適時開展機構調整、不斷完善相關制度，相對于局部性的改革，全面性的改革初期遇到的阻力和難度都會比較大，相應的改革成效也可能并不明顯，但隨著改革的不斷深入，全面性的改革路徑會取得愈來愈顯著的改革成果。

（四）制度化：改革的路徑從運動化走向制度化

制度化的大部制改革路徑包括兩層含義，第一，具有具體明確的大部制改革基本方案。大部制改革的基本方案必須明確在未來一段時間內，大部制改革的基本內容、改革重點、改革方式、推進步驟等一系列問題。第二，必須通過一系列具體的制度安排來鞏固和深化大部制改革取得的成果。大部制改革是一場深刻的行政管理體制改革，涉及到政府職能的界定、行政權力的重新配置、組織機構的調整、人員的安置和分流等一些重要問題，改革的難度大，持續時間長，必須通過相應的制度安排來保障大部制改革成果。

四、大部制改革的推進策略

（一）積極推進簡政放權

簡政放權最初主要是指政府向市場（企業）放權，通過精簡政府機構，把經營管理權下放給企業。是中國在經濟體制改革開始階段，針對高度集中的計劃經濟體制下政企職責不分、政府直接經營管理企業的狀況，為增強企業活力，擴大企業經營自主權而采取的改革措施。隨著改革的不斷深入，簡政放權的對象除了市場之外，也開始向社會領域放權，改革的視角更加全面。

簡政放權是全面深化改革的“先手棋”，是轉變政府職能的“當頭炮”。2014年國務院第一次常務會議的主題即是“簡政放權”，一年多后，國務院取消下放的行政審批等事項已逾500項，而本屆政府成立之初的承諾是，任期內至少要取消、下放現有1700多項行政審批事項的三分之一。

（二）不斷深化權力清單制度建設

權力清單制度是界定和細化政府職能的重要制度設計，推進權力清單制度建設是轉變政府職能，理順政府與市場、政府與社會以及中央政府與地方政府的關系的一項重要舉措。權力清單制度應該是一個完整的系統，應該包括權力清單的形成、權力清單的運行、權力清單的考核、權力清單的監督、權力清單的問責、權力清單的更新等相關制度，同時，權力清單制度的建立與運行必然會觸及到組織機構調整與流程再造，權力清單制度下組織機構如何調整、權力清單制度下工作流程如何設計，這些內容既是權力清單制度的重要內容，也是大部制改革的重要構成部分。

權力清單制度不應僅僅成為各級政府單方面發布的“權力目錄”，而更應該像行政機關和公眾之間訂立的一份“契約”，公眾享有對這份“契約”充分的知情權、參與權、監督權，政府應該建構多種平臺讓公眾和媒體充分參與到權利清單制度建設，社會公眾廣泛參與是權利清單制度取得實效的根本保證。

（三）深入開展機制創新

開展機制創新，首先需要建立基于廣泛參與的機制創新組織。可以在政府部門內部成立類似于“機制創新小組”的非正式組織，小組組員可以由相關政府部門的管理人員、技術人員、基層業務人員、外部專家和公眾構成，簡而言之，所有與某項具體的行政運行機制相關聯的主體都可以成為“機制創新小組”的參與者。“機制創新小組”著眼于解決現有行政運行機制中存在的各種問題，通過選擇機制創新領導小組推薦和布置的課題或者是自主提出承擔的課題，提出相關問題的解決方案。

開展機制創新，需要建立360度機制創新成果多元考評體系和獎懲機制。對于“改革創新小組”提出的改革方案，可以建立360度的多元評價體系，由上級領導、專家學者、普通公眾、新聞媒體等按照一定的評價權重對于改革方案進行評價，對于評價較高的改革可以進行試點和推行，對于成效顯著的機制創新小組和個人，給予相應的獎勵和鼓勵，甚至將行政人員參與機制創新活動的情況與其職務晉升、薪資福利等相關聯，將公務員參與改革創新的意愿與能力作為選擇優秀人才的重要切入點。通過對“機制創新小組”相關活動成果的評定以及獎懲，可以在行政機關內部建立一種鼓勵改進、支持改進、獎勵改進的組織文化氛圍，促使組織成員樹立改進意識，積極的參與改進活動。

（四）適時穩妥的進行機構改革

改革開放之后，為了適應經濟和社會的發展，我國進行了七次機構改革，這七次改革主要有兩大特點：循序漸進和由淺入深，經過歷次機構改革之后，我國政府組成部門的數量基本保持穩定，從之前更加注重機構數量方面的調整轉變到更加強調改革向縱深方向的推進。

適時穩妥地進行機構改革是處理好改革、發展、穩定關系的內在要求，從西方國家的改革實踐來看，建立比較完善的大部制不可能在短期內完成，改革不可能一蹴而就，盲目激進式的改革會導致各種不穩定因素的出現，甚至導致劇烈動蕩，反而得不償失。從改革開放歷次機構改革可以看出，國務院組成部門的數量自1998年較大幅度改革之后近17年來保持相對穩定，總體而言，沒有出現大規模劇烈的變動。

進行大部制改革的最終目的是為了建構決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的政府運行體制。從某種意義上而言，機構改革本身除了要求把那些職能相近、業務性質雷同的政府部門，經過合并重構，整合為一個更大的機構，使其管轄的范圍較寬，形成所謂的“大部”之外，對于已經進行機構整合的行政部門，要繼續理順內部運行機制以及與相關部門的協調機制，最終實現行政運行流程的高效運轉，只有在上述兩個方面取得成效，才能說是符合大部制改革精神和要求的機構改革。

［1］竹立家.大部制與政府機構改革［J］.中國黨政干部論壇，2013（,4）.

［2］竺乾威.大部制改革與權力三分［J］.行政論壇，2014，（5）.

［3］謝志巋.中國大部制改革的謎思與深化改革展望［J］.經濟社會體制比較，2013，（2）.

D630.1

A

1009-6566（2016）05-0062-04

本文系江蘇省省高校哲學社會科學基金項目“江蘇省深化大部制改革的路徑研究”（2013SJB6300033）課題成果。

2016-04-21

陳建（1982—），男，江蘇徐州人，江蘇師范大學哲學與公共管理學院講師，研究方向為行政改革與政府管理創新。